Widerruf einer rundfunkrechtlichen Genehmigung

In der aus­ge­üb­ten rund­funk­recht­li­chen Ge­neh­mi­gung nach Art. 26 des Bayerischen Mediengesetzes (BayMG) liegt ein ver­mö­gens­wer­tes sub­jek­ti­ves öf­fent­li­ches Recht mit ei­gen­tums­ähn­li­chem Cha­rak­ter. Die all­ge­mei­ne Sat­zungs­er­mäch­ti­gung in Art. 25 Abs. 13 BayMG reicht als Grund­la­ge für die Wi­der­rufs­re­ge­lung in § 24 Abs. 1 Satz 3 der Satzung der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien über die Nutzung von Fernsehkanälen in Bayern nach dem Bayerischen Mediengesetz (Fernsehsatzung – FSS) nicht aus.

Widerruf einer rundfunkrechtlichen Genehmigung

Die Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM) konnte ihn nicht auf eine verfassungsgemäße Ermächtigungsgrundlage stützen. Sie hat hierfür § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS in Anspruch genommen. Diese Vorschrift ist indes unwirksam. Sie ist nicht von der Satzungsgewalt der BLM gedeckt. Eine Vorschrift mit ihrem Inhalt kann nur der parlamentarische Gesetzgeber erlassen.

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert für die Veranstaltung privater Rundfunksendungen eine gesetzliche Regelung. Durch diese sind die zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. Um wirksam werden zu können, bedarf die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des Rundfunks der gesetzlichen Ausgestaltung1. Die erforderliche rechtliche Ausgestaltung unterliegt dem Vorbehalt des Gesetzes2. Dieser Vorbehalt des Gesetzes ist ein (Landes-)Parlamentsvorbehalt: Das zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit Wesentliche muss das Parlament selbst bestimmen; es darf die Entscheidung darüber nicht der Exekutive, etwa in Gestalt einer allgemeinen, die Befugnis zu Auflagen umfassenden Ermächtigung überlassen, auch nicht in der Weise, dass dies zwar nicht ausdrücklich, aber der Sache nach durch nicht hinreichend bestimmte Normierungen geschieht. Ebenso wenig darf die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit einer Regelung durch Satzung der Veranstalter anheimgegeben werden3. Dem Gesetzgeber obliegt es unter anderem, die Voraussetzungen der Erteilung oder Versagung der Erlaubnis selbst zu bestimmen. Das Recht zur Entscheidung über die Veranstaltung privaten Rundfunks auf die Exekutive zu übertragen, ist ihm durch den Parlamentsvorbehalt verwehrt. Dieser Vorbehalt und das Gewaltenteilungsprinzip gebieten ihm, die der staatlichen Maßnahme offen liegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Gleiches gilt für einen Widerruf der Erlaubnis4.

Gemessen an diesen Anforderungen war die in § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS getroffene Regelung dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten.

In der Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs ermächtigt § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS die Beklagte, eine erteilte Genehmigung nach Art. 26 BayMG zur Verbreitung des Angebots von Fensterprogrammen zu widerrufen, wenn sich die Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse eines Anbieters um 50 v.H. und mehr verändern. Anders als noch das Verwaltungsgericht hat der Verwaltungsgerichtshof der Vorschrift entnommen, dass der Widerruf nicht nur deklaratorisch das Erlöschen der Genehmigung feststellt, sondern konstitutiv die Geltung der Genehmigung beendet. Der Verwaltungsgerichtshof hat ausdrücklich die Auffassung der BLM verworfen, bereits die Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse lasse die Genehmigung mit der Folge entfallen, dass die Fortsetzung der Anbietertätigkeit ihrer Genehmigung bedürfe und die bisher erteilte Genehmigung bis zu dieser Entscheidung schwebend unwirksam sei. § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS ist im Verständnis des Verwaltungsgerichtshofs vielmehr als Bestimmung zu begreifen, welche die genehmigte Anbietertätigkeit mit dem Vorbehalt des Widerrufs der Genehmigung für den Fall belastet, dass sich die Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse des Anbieters ändern. Die Bestimmung berechtigt danach die Beklagte, von dem Widerrufsvorbehalt je nach Lage des Einzelfalles Gebrauch zu machen und ihn mit näheren Maßgaben zu versehen. Sie hat insbesondere die Funktion, durch Beseitigung der erteilten Genehmigung den Weg zu einer Neuausschreibung der Anbietertätigkeit frei zu machen.

§ 24 Abs. 1 Satz 3 FSS belastet danach eine erteilte Genehmigung unmittelbar mit dem Vorbehalt ihres Widerrufs und regelt, unter welchen Voraussetzungen einerseits die Beklagte zur Ausübung des Widerrufs berechtigt ist und andererseits der Inhaber der Genehmigung zur Fortsetzung seiner Tätigkeit einer weiteren Genehmigung bedarf und diese erhalten kann. Sie regelt damit Fragen, die für den Bestand der genehmigten und durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Anbietertätigkeit von ausschlaggebender Bedeutung sind. Sie gestaltet die Rundfunkfreiheit in wesentlicher Beziehung aus und greift damit in den Bereich über, der dem parlamentarischen Gesetzgeber zur Regelung vorbehalten ist.

Die Regelung in § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS konnte nicht deshalb aufgrund bloßer Satzungsgewalt der BLM getroffen werden, weil der parlamentarische Landesgesetzgeber im Bayerischen Mediengesetz die Voraussetzungen der Genehmigung und die Abhängigkeit ihres Bestandes von den Inhaber- und Beteiligungsverhältnissen des Anbieters bereits so im Einzelnen geregelt hat, dass eine Bestimmung wie § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS vorgezeichnet war und sich als einfache Ergänzung des parlamentarisch verantworteten Regelungswerks darstellt.

Der Landesgesetzgeber hat die Genehmigung allerdings als höchstpersönliches Recht ausgestaltet. Nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 BayMG setzt die Erteilung der Genehmigung bestimmte persönliche Merkmale des Anbieters voraus, nämlich Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Staatsferne. Folgerichtig hat der Gesetzgeber in verschiedenen gesetzlichen Bestimmungen zum Ausdruck gebracht, dass den Inhaber- und Beteiligungsverhältnissen eines Anbieters eine wichtige Bedeutung zukommt. So darf die Genehmigung nach Art. 26 Abs. 1 Nr. 5 BayMG nur erteilt werden, wenn die Beteiligungsverhältnisse des Anbieters nicht befürchten lassen, dass er in einem Maße unter staatlichem Einfluss steht, das mit dem Gebot der Staatsferne des Rundfunks nicht zu vereinbaren ist. Mit Rücksicht darauf hat ein Anbieter seine Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse bereits bei der Antragstellung mitzuteilen (Art. 25 Abs. 1 Satz 4 BayMG). Jede später beabsichtigte Änderung hat er unaufgefordert ebenfalls mitzuteilen (Art. 29 Abs. 1 Satz 4 BayMG). Verletzungen dieser Pflichten sind bußgeldbewehrt (Art. 37 Abs. 2 Nr. 2 BayMG). Sie können einen Widerruf der Genehmigung (Art. 26 Abs. 5 BayMG) oder eine Einstellung des Sendebetriebs nach sich ziehen (Art. 29 Abs. 1 Satz 6 BayMG). Die Mitteilungspflichten weisen aber für sich noch nicht über die gesetzlichen Voraussetzungen der Genehmigung und deren Sicherung hinaus. Dass die Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse bei der Antragstellung offenzulegen sind, ist erforderlich, um die persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 3 und 5 BayMG überprüfen zu können. Dass spätere Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse mitzuteilen sind, ist erforderlich, weil die Beklagte nur so feststellen kann, ob die Voraussetzungen für die erteilte Genehmigung weiter vorliegen, denn bei deren Wegfall ist die Genehmigung nach der Entscheidung des Gesetzgebers zwingend zu widerrufen (Art. 26 Abs. 5 BayMG).

Indem der Gesetzgeber für die Genehmigung entscheidend auch auf persönliche Merkmale wie Zuverlässigkeit, Leistungsfähigkeit und Staatsferne abstellt, misst er zwar zugleich dem Gebot der Meinungsvielfalt und der Ausgewogenheit der Programme eine zentrale Bedeutung bei. Im Bayerischen Mediengesetz werden Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit der Programme allerdings ausdrücklich nur mit Blick auf die Gesamtheit der im jeweiligen Verbreitungsgebiet empfangbaren Rundfunkprogramme angesprochen (Art. 4, Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BayMG), nicht hingegen mit Blick auf eine Binnenpluralität der Anbieter. Das gilt auch für Art. 25 Abs. 5 BayMG. Nach dessen Satz 1 darf niemand durch seine Beteiligung an Rundfunkprogrammen einen in hohem Maße ungleichgewichtigen Einfluss auf die Bildung der öffentlichen Meinung im Versorgungsgebiet (vorherrschende Meinungsmacht) erhalten. Zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht kommt nach Satz 2 Nr. 1 im Einzelfall einzeln oder in Kombination mit anderen Vorkehrungen eine plurale gesellschaftsrechtliche Zusammensetzung des Anbieters in Betracht, die keinem Gesellschafter einen beherrschenden Einfluss in den Organen der Gesellschaft ermöglicht. Der Gesetzgeber muss beim privaten Rundfunk lediglich dafür sorgen, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Vielfalt in der Berichterstattung im Ergebnis durch das Gesamtangebot aller Veranstalter erfüllt werden; für private Rundfunkveranstalter verlangt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG keine binnenpluralistische Organisation, weil damit diese Form der Veranstaltung von Rundfunksendungen um das Grundelement privater autonomer Gestaltung und Entscheidung und damit um ihre eigentliche Substanz gebracht würde5. Wenn der Gesetzgeber danach von Verfassungs wegen zwar nicht verpflichtet ist, das Gebot der Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit der Programme durch Vorschriften über die Binnenpluralität privatrechtlich organisierter Anbieter zu sichern, kann er doch im Rahmen seiner weiten Gestaltungsfreiheit Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit der Programme auch durch geeignete Anforderungen an die Binnenpluralität der Anbieter fördern. Vorschriften wie § 24 Abs. 1 FSS mögen deshalb ihrem Inhalt nach zulässig sein.

Das vom Bayerischen Mediengesetz geschaffene und intendierte Regelwerk bleibt aber nicht unvollständig, wenn eine Regelung dieser Art fehlt. Die steuernden Vorgaben für die Erteilung einer Genehmigung und deren Bestand sind nicht derart dicht, dass es als Ausgestaltung und bloßer Abschluss der gesetzlichen Vorgaben erscheint, wenn unabhängig vom Fortbestand der Genehmigungsvoraussetzungen der Wegfall der Genehmigung auch bei einer bestimmten Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse vorgesehen wird. Bestimmte Anforderungen an die Binnenpluralität der Anbieter sind nicht Voraussetzung der Genehmigung, auf deren Sicherung sich die gesetzlichen Vorschriften beziehen. Indem der Satzungsgeber eine bestimmte prozentuale Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse festlegt und abhängig von ihr den Bestand der Genehmigung in Frage stellt, trifft er nicht eine Regelung, die sich ohne Weiteres schon aus der Höchstpersönlichkeit der Genehmigung ergibt. Er schafft vielmehr einen eigenständigen zusätzlichen Beendigungstatbestand mit einem weiterreichenden Regelungsziel. Andere Gestaltungen sind denkbar und gesetzeskonform. Bezeichnenderweise haben einige andere Bundesländer in ihren Mediengesetzen abweichende Bestimmungen getroffen; sie lassen teilweise auch bei Änderungen der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse von mehr als 50 v.H. eine Fortführung der Anbietertätigkeit zu, sofern Belange der Meinungsvielfalt und der Ausgewogenheit nicht entgegen stehen (vgl. beispielsweise § 17 Abs. 3 des Staatsvertrages über das Medienrecht in Hamburg und Schleswig-Holstein6).

Im Übrigen hat der parlamentarische Gesetzgeber im Bayerischen Mediengesetz entsprechend den verfassungsrechtlichen Vorgaben die Voraussetzungen der Erteilung oder Versagung der Genehmigung (Art. 26 Abs. 1 Satz 1 BayMG) sowie die Voraussetzungen ihres Widerrufs (Art. 26 Abs. 5 BayMG) geregelt. Er hat vorgeschrieben, dass die Genehmigung mit einer Befristung versehen werden soll (Art. 26 Abs. 1 Satz 2 BayMG), hat aber die Beklagte nicht ermächtigt, der Genehmigung einen Widerrufsvorbehalt für andere als die von ihm ausdrücklich geregelten Widerrufsgründe beizufügen. Die von ihm erteilte Ermächtigung zum Erlass einer Satzung bezieht sich nur auf Einzelheiten des Verfahrens, Fragen der Programmorganisation, des Inhalts der Genehmigungen sowie der einzubringenden Angebote (Art. 25 Abs. 13 BayMG). Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung oder deren Widerruf sind dort nicht genannt. Da der parlamentarische Gesetzgeber diese Fragen in Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgaben in dem folgenden Art. 26 BayMG selbst geregelt hat, ist sein Schweigen in der Ermächtigungsnorm des Art. 25 Abs. 13 BayMG in dem Sinne beredt, dass neben den Fällen des Art. 26 Abs. 5 BayMG keine weiteren Widerrufsfälle im Wege der Satzung eingeführt werden dürfen. Die hiervon abweichende weite Auslegung der Satzungsermächtigung durch den Verwaltungsgerichtshof berücksichtigt ihrerseits die verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht. Bei dem verfassungsrechtlich gebotenen Verständnis der Satzungsermächtigung deckt Art. 25 Abs. 13 BayMG die hier in Rede stehende Satzungsbestimmung nicht. Sie ist auch aus diesem Grunde unwirksam.

Der parlamentarische Gesetzgeber kann die Regelungsdichte bei der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit nicht deshalb zurücknehmen und auch wesentliche Entscheidungen etwa dem Veranstalter als Satzungsgeber überlassen, weil bei der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit dem Gebot der Staatsferne Rechnung zu tragen ist. Staatsfreiheit des Rundfunks bedeutet, dass der Staat weder selbst Rundfunkveranstalter sein noch bestimmenden Einfluss auf das Programm der von ihm unabhängigen Veranstalter gewinnen darf7. Das Gebot der Staatsfreiheit stellt damit Anforderungen an den Inhalt der Regelungen, die jeder Normgeber zu beachten hat. Es sagt aber nichts darüber aus, von wem die Regelung aufgrund des Vorbehalts des Gesetzes getroffen werden darf.

Der BLM als Satzungsgeber kommt auch keine erhöhte demokratische Legitimation zu, die es rechtfertigen könnte, im Verhältnis zu ihr die Anforderungen an den Vorbehalt des Gesetzes im Sinne des Parlamentsvorbehalts abzusenken. Die Beklagte nimmt keine Aufgaben der funktionalen Selbstverwaltung wahr. Sie schafft kein Binnenrecht, an dessen Entstehung die Normunterworfenen durch ihre Repräsentation in den Organen der BLM beteiligt sind. Die Anbieter von Rundfunkprogrammen sind in den Organen der BLM nicht vertreten und verwalten sich nicht selbst. Die Beklagte übt die Aufsicht ihnen gegenüber aus.

Der Widerruf der Genehmigung kann nicht statt auf § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS auf Art. 49 BayVwVfG oder auf Art. 26 Abs. 5 BayMG gestützt werden.

Nach Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.

Die Änderung der Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse könnte zwar eine nachträglich eingetretene Tatsache sein, die die Beklagte berechtigte, die Genehmigung jetzt nicht zu erteilen. Eine ursprüngliche vorhandene Binnenpluralität in der Gestalt mehrerer Gesellschafter könnte ein Umstand sein, der bei der Auswahl unter mehreren Bewerbern für eine Anbietertätigkeit den Ausschlag gibt und insoweit für die Ausübung des Auswahlermessens von Bedeutung war. Der Wegfall dieses Umstandes berechtigte die Beklagte, jetzt eine andere Ermessensentscheidung zu treffen.

Allerdings ist nicht ersichtlich, dass im konkreten Fall ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Dies kann nicht pauschal mit einem öffentlichen Interesse an einem vielfältigen Rundfunk bejaht werden. Vielmehr käme es darauf an, ob durch die Änderung der Beteiligungsverhältnisse konkret die Meinungsvielfalt in einer Weise verkürzt würde, dass die Fortsetzung auch nur für die Restlaufzeit der Genehmigung nicht mehr hinnehmbar wäre. Dafür ist hier nichts hervorgetreten.

Entscheidend ist jedoch, dass ein Widerruf nach Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG namentlich mit Blick auf das dort geforderte öffentliche Interesse ganz andere Ermessenserwägungen verlangt, als sie die Beklagte hier angestellt hat und mit Blick auf die einfach strukturierte Vorschrift des § 24 Abs. 1 Satz 3 FSS nur anzustellen brauchte. Mithin fehlen in dem streitigen Bescheid Ermessenserwägungen, die einen Widerruf nach Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG zu tragen vermögen. Dies schließt es aus, den Bescheid auf diese Ermächtigungsgrundlage zu stützen.

Nach Art. 26 Abs. 5 BayMG muss die Genehmigung widerrufen werden, wenn nachträglich die Voraussetzungen für ihre Erteilung nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 BayMG entfallen sind. Nach Art. 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BayMG setzt die Genehmigung voraus, dass der Anbieter erwarten lässt, er werde die rechtlichen Bestimmungen sowie die Auflagen der BLM einhalten. Zweifel an der damit umschriebenen Zuverlässigkeit des verbliebenen Gesellschafters sind in der Sitzung des Medienrates vom 14.05.2009 geäußert, aber nicht geklärt worden. Einer solchen Klärung bedarf es auch jetzt nicht. Ein Widerruf wegen nicht mehr gegebener Zuverlässigkeit stellt sowohl nach der Ermächtigungsgrundlage als auch nach dem heranzuziehenden Sachverhalt einen gänzlich anderen Verfahrensgegenstand dar als ein Widerruf wegen geänderter Inhaber- und Beteiligungsverhältnisse. Es ginge nicht mehr darum, denselben Verwaltungsakt auf eine andere Ermächtigungsgrundlage zu stützen, sondern um den Erlass eines anderen Verwaltungsakts, den die Beklagte erklärtermaßen nicht wollte.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 11. Juli 2012 – 6 C 39.11

  1. BVerfG, Urteil vom 16.06.1981 – 1 BvL 89/78, BVerfGE 57, 295, 319 []
  2. BVerfG, a.a.O., 320 []
  3. BVerfG, a.a.O., 321 []
  4. BVerfG, a.a.O., 326 f. []
  5. BVerfG, Urteil vom 12.03.2008 – 2 BvF 4/03, BVerfGE 121, 30, 50 ff. []
  6. HmbGVBl 2007, 48 []
  7. BVerfG, Urteil vom 12.03.2008 a.a.O., 61 []