Zulas­sungs­be­gren­zun­gen für neue Apo­the­ken

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat­te sich wie­der ein­mal mit Zulas­sungs­be­schrän­kun­gen für Apo­the­ken zu beschäf­ti­gen. Ging es letz­tes Jahr um das deut­sche Fremd­be­sitz­ver­bot und Mehr­be­sitz­ver­bot, betrifft das jet­zi­ge Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren die spa­ni­sche Regi­on Astu­ri­en. Nach dem aktu­el­len Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on stel­len die demo­gra­fi­schen und geo­gra­fi­schen Begren­zun­gen, die die Rege­lung von Astu­ri­en für die Errich­tung neu­er Apo­the­ken fest­legt, zwar eine Beschrän­kung der Nie­der­las­sungs­frei­heit dar. Die­se Begren­zun­gen sind aber mit dem Uni­ons­recht ver­ein­bar, vor­aus­ge­setzt, sie las­sen sich so aus­ge­stal­ten, dass in Bezir­ken mit beson­de­ren demo­gra­fi­schen Merk­ma­len die Errich­tung einer hin­rei­chen­den Zahl von Apo­the­ken, die einen ange­mes­se­nen phar­ma­zeu­ti­schen Dienst gewähr­leis­ten kön­nen, nicht ver­hin­dert wird.

Zulas­sungs­be­gren­zun­gen für neue Apo­the­ken

In Spa­ni­en machen die natio­na­len Rechts­vor­schrif­ten die Errich­tung einer neu­en Apo­the­ke von der Ertei­lung einer vor­he­ri­gen behörd­li­chen Erlaub­nis abhän­gig. Die­se Rechts­vor­schrif­ten wer­den durch die Auto­no­men Gemein­schaf­ten umge­setzt, die die genau­en Kri­te­ri­en für die Ertei­lung einer Erlaub­nis zur Eröff­nung von Apo­the­ken fest­le­gen.
Im Jahr 2002 beschloss die Auto­no­me Gemein­schaft Astu­ri­en (Spa­ni­en), zur Ein­rei­chung von Bewer­bun­gen für die Ertei­lung von Zulas­sun­gen für Apo­the­ken auf­zu­ru­fen. Die­se Ent­schei­dung beruh­te auf dem astu­ri­schen Dekret zur Rege­lung des Apo­the­ken­we­sens. Mit die­sem wur­de eine Zulas­sungs­re­ge­lung ein­ge­führt, die die Zahl der Apo­the­ken in einem Gebiet nach Maß­ga­be der dor­ti­gen Bevöl­ke­rungs­zahl begrenzt. So kann grund­sätz­lich nur eine ein­zi­ge Apo­the­ke pro Ein­heit von 2 800 Ein­woh­nern errich­tet wer­den, und eine zusätz­li­che Apo­the­ke kann nur errich­tet wer­den, wenn die­se Schwel­le über­schrit­ten wird, wobei die­se Apo­the­ke bei einer Über­schrei­tung um mehr als 2 000 Ein­woh­ner errich­tet wird. Außer­dem ist nach die­ser Rege­lung die Eröff­nung einer Apo­the­ke in einer Ent­fer­nung von weni­ger als 250 Metern von einer ande­ren Apo­the­ke unter­sagt. Schließ­lich legt das Dekret auch die Kri­te­ri­en fest, nach denen kon­kur­rie­ren­de Apo­the­ker aus­ge­wählt wer­den, indem Punk­te auf­grund der beruf­li­chen und uni­ver­si­tä­ren Erfah­rung der Bewer­ber ver­ge­ben wer­den.

Zwei diplo­mier­te Apo­the­ker, José Manu­el Blan­co Pérez und María del Pilar Chao Gómez, wol­len nun in Astu­ri­en eine neue Apo­the­ke eröff­nen, ohne dass die Rege­lung der ter­ri­to­ria­len Pla­nung, die sich aus dem astu­ri­schen Dekret ergibt, auf sie Anwen­dung fin­den soll. Daher haben sie gegen den Bewer­bungs­auf­ruf Astu­ri­ens und gegen das genann­te Dekret Kla­ge erho­ben.

Das mit den Rechts­strei­tig­kei­ten befass­te Tri­bu­nal Supe­ri­or de Jus­ti­cia de Astu­ri­as (Spa­ni­en) hegt Zwei­fel an der Ver­ein­bar­keit des astu­ri­schen Dekrets mit dem im Ver­trag ver­an­ker­ten Grund­satz der Nie­der­las­sungs­frei­heit und hat des­halb den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zur Vor­ab­ent­schei­dung ange­ru­fen.

Vor­aus­set­zun­gen hin­sicht­lich der Bevöl­ke­rungs­dich­te und der Min­dest­ent­fer­nung zwi­schen Apo­the­ken

In sei­nem Urteil befin­det nun der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, dass die im astu­ri­schen Dekret fest­ge­leg­ten Vor­aus­set­zun­gen, die mit der Bevöl­ke­rungs­dich­te und der Min­dest­ent­fer­nung zwi­schen Apo­the­ken in Zusam­men­hang ste­hen (näm­lich eine Min­dest­zahl von 2 800 oder 2 000 Ein­woh­nern pro Apo­the­ke und eine Min­dest­ent­fer­nung von 250 Metern zwi­schen Apo­the­ken), eine Beschrän­kung der Nie­der­las­sungs­frei­heit dar­stel­len. Jedoch kön­nen sol­che Maß­nah­men gerecht­fer­tigt sein, wenn sie vier Vor­aus­set­zun­gen erfül­len: Sie müs­sen

  1. dis­kri­mi­nie­rungs­frei ange­wandt wer­den,
  2. durch zwin­gen­de Grün­de des All­ge­mein­in­ter­es­ses gerecht­fer­tigt sein,
  3. geeig­net sein, die Errei­chung des mit ihnen ver­folg­ten Ziels zu gewähr­leis­ten, und
  4. nicht über das hin­aus­ge­hen, was zur Errei­chung die­ses Ziels erfor­der­lich ist.

Zunächst stellt der Euro­päi­sche Gerichts­hof fest, dass die Vor­aus­set­zun­gen, die mit der Bevöl­ke­rungs­dich­te und der Min­dest­ent­fer­nung zwi­schen Apo­the­ken in der Regi­on in Zusam­men­hang ste­hen, ohne Dis­kri­mi­nie­rung aus Grün­den der Staats­an­ge­hö­rig­keit Anwen­dung fin­den.

Sodann führt er aus, dass das Ziel der mit dem astu­ri­schen Dekret fest­ge­leg­ten demo­gra­fi­schen und geo­gra­fi­schen Beschrän­kun­gen dar­in besteht, eine siche­re und qua­li­ta­tiv hoch­wer­ti­ge Arz­nei­mit­tel­ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung sicher­zu­stel­len. Somit liegt in die­sem Ziel ein zwin­gen­der Grund des All­ge­mein­in­ter­es­ses, der geeig­net ist, eine Rege­lung wie die in den Aus­gangs­ver­fah­ren frag­li­che zu recht­fer­ti­gen.

Der Gerichts­hof hält die astu­ri­sche Rege­lung zudem für geeig­net, die Errei­chung die­ses Ziels zu gewähr­leis­ten. Es lässt sich näm­lich nicht aus­schlie­ßen, dass sich ohne jede Regu­lie­rung Apo­the­ker in als attrak­tiv beur­teil­ten Ort­schaf­ten kon­zen­trie­ren, so dass bestimm­te ande­re, weni­ger attrak­ti­ve Ort­schaf­ten unter einer unzu­rei­chen­den Zahl von Apo­the­kern, die einen siche­ren und qua­li­ta­tiv hoch­wer­ti­gen phar­ma­zeu­ti­schen Dienst gewähr­leis­ten könn­ten, lei­den wür­den.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on prüft jedoch die Kohä­renz der astu­ri­schen Rege­lung im Hin­blick auf das Ziel, eine siche­re und qua­li­ta­tiv hoch­wer­ti­ge Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit Arz­nei­mit­teln zu gewähr­leis­ten. Dazu weist er dar­auf hin, dass bei ein­heit­li­cher Anwen­dung der im astu­ri­schen Dekret fest­ge­leg­ten Grund­re­geln von 2 800 Ein­woh­nern und 250 Metern Ent­fer­nung zwi­schen Apo­the­ken die Gefahr besteht, dass in Bezir­ken, die bestimm­te demo­gra­fi­sche Beson­der­hei­ten auf­wei­sen, ein ange­mes­se­ner Zugang zum phar­ma­zeu­ti­schen Dienst nicht gewähr­leis­tet ist. Wür­de die Vor­aus­set­zung der Min­dest­an­zahl von 2 800 Ein­woh­nern unver­än­dert in bestimm­ten länd­li­chen Gebie­ten ange­wandt, in denen die Bevöl­ke­rung im All­ge­mei­nen ver­streut sie­delt und weni­ger zahl­reich ist, fän­den näm­lich ers­tens bestimm­te Ein­woh­ner kei­ne Apo­the­ke in ver­nünf­ti­ger Ent­fer­nung vor, so dass ihnen ein ange­mes­se­ner Zugang zum phar­ma­zeu­ti­schen Dienst genom­men wür­de. Zwei­tens bestün­de in bestimm­ten Gebie­ten mit star­ker Bevöl­ke­rungs­kon­zen­tra­ti­on bei einer strik­ten Anwen­dung der Vor­aus­set­zung der Min­dest­ent­fer­nung von 250 Metern zwi­schen den Apo­the­ken die Gefahr, dass eine Lage ein­tritt, in der das für eine ein­zi­ge Apo­the­ke vor­ge­se­he­ne Ein­zugs­ge­biet mehr als 2 800 Ein­woh­ner umfasst.

Das astu­ri­sche Dekret führt, wie der Gerichts­hof dar­ge­legt hat, die natio­na­len Rechts­vor­schrif­ten durch. Letz­te­re sehen bestimm­te Anpas­sungs­maß­nah­men vor, die es ermög­li­chen, die Aus­wir­kun­gen der Anwen­dung der 2 800-Ein­woh­ner-Grund­re­gel abzu­mil­dern. Denn nach den natio­na­len Rechts­vor­schrif­ten kön­nen die Auto­no­men Gemein­schaf­ten in Bezir­ken, in denen auf­grund ihrer Merk­ma­le bei Anwen­dung der all­ge­mei­nen Kri­te­ri­en es nicht mög­lich ist, eine in einem sol­chen
beson­de­ren Bezirk gele­ge­ne Apo­the­ke für den in ihrem Umfeld leben­den Bevöl­ke­rungs­teil leich­ter zugäng­lich zu machen, unter 2 800 Ein­woh­nern pro Apo­the­ke lie­gen­de Bevöl­ke­rungs­ein­hei­ten fest­le­gen. Außer­dem kön­nen die Auto­no­men Gemein­schaf­ten nach den genann­ten natio­na­len Rechts­vor­schrif­ten in Abhän­gig­keit von der Bevöl­ke­rungs­kon­zen­tra­ti­on gerin­ge­re Ent­fer­nun­gen als 250 Meter zwi­schen Apo­the­ken gestat­ten und auf die­se Wei­se die Zahl der Apo­the­ken in Gebie­ten mit sehr star­ker Bevöl­ke­rungs­kon­zen­tra­ti­on erhö­hen. Unter die­sen Vor­aus­set­zun­gen befin­det der Gerichts­hof, dass es Sache des vor­le­gen­den Gerichts ist, zu prü­fen, ob die zustän­di­gen Behör­den Gebrauch von der Befug­nis machen, die durch die natio­na­len Rechts­vor­schrif­ten in jedem räum­li­chen Bezirk mit beson­de­ren demo­gra­fi­schen Merk­ma­len ein­ge­räumt wird.
Schließ­lich geht die astu­ri­sche Rege­lung nach Ansicht des Gerichts­hofs nicht über das hin­aus, was zur Errei­chung des Ziels, eine siche­re und qua­li­ta­tiv hoch­wer­ti­ge Arz­nei­mit­tel­ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung sicher­zu­stel­len, erfor­der­lich ist.

Dem­ge­mäß gelangt der Euro­päi­sche Gerichts­hof zu dem Ergeb­nis, dass die im astu­ri­schen Dekret fest­ge­leg­ten Vor­aus­set­zun­gen, die mit der Bevöl­ke­rungs­dich­te und der Min­dest­ent­fer­nung zwi­schen Apo­the­ken in Zusam­men­hang ste­hen, der Nie­der­las­sungs­frei­heit nicht ent­ge­gen­ste­hen, sofern die Grund­re­geln von 2 800 Ein­woh­nern und 250 Metern in jedem räum­li­chen Bezirk mit beson­de­ren demo­gra­fi­schen Merk­ma­len die Errich­tung einer hin­rei­chen­den Zahl von Apo­the­ken, die einen ange­mes­se­nen phar­ma­zeu­ti­schen Dienst gewähr­leis­ten kön­nen, nicht ver­hin­dern, was das natio­na­len Gericht zu prü­fen hat.

Aus­wahl­kri­te­ri­en für neue Apo­the­ker

Zu den im astu­ri­schen Dekret auf­ge­stell­ten Kri­te­ri­en für die Aus­wahl der Inha­ber von neu­en Apo­the­ken weist der Gerichts­hof der Eurpäi­schen Uni­on vor­ab dar­auf hin, dass die Nie­der­las­sungs­frei­heit ver­langt, dass die im Rah­men eines behörd­li­chen Erlaub­nis­vor­be­halts anwend­ba­ren Kri­te­ri­en nicht dis­kri­mi­nie­rend sind.

Nach dem astu­ri­schen Dekret für die auf die Berufs­aus­übung bezo­ge­nen beruf­li­chen Ver­diens­te, die in der Auto­no­men Gemein­schaft Astu­ri­en erwor­ben wur­den, wird ein Auf­schlag von 20 % gewährt. Außer­dem wer­den die Zulas­sun­gen bei Punk­te­gleich­heit meh­re­rer Bewer­ber in einer Rei­hen­fol­ge ver­ge­ben, die bestimm­ten Bewer­ber­ka­te­go­rien Vor­rang ein­räumt. Hier­zu gehö­ren an drit­ter Stel­le die Bewer­ber, die in der Auto­no­men Gemein­schaft Astu­ri­en ihren Beruf aus­ge­übt haben. Nach Ansicht des Gerichts­hofs kön­nen die­se bei­den Kri­te­ri­en leich­ter von inlän­di­schen Apo­the­kern erfüllt wer­den, die ihrer wirt­schaft­li­chen Tätig­keit zumeist im natio­na­len Hoheits­ge­biet nach­ge­hen, als von Apo­the­kern mit der Staats­an­ge­hö­rig­keit ande­rer Mit­glied­staa­ten, die die­se Tätig­kei­ten zumeist in einem ande­ren Mit­glied­staat aus­üben. Folg­lich gelangt der Gerichts­hof zu dem Ergeb­nis, dass die­se bei­den Aus­wahl­kri­te­ri­en dis­kri­mi­nie­ren­den Cha­rak­ter haben und dass ihnen somit die Nie­der­las­sungs­frei­heit ent­ge­gen­steht.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 1. Juni 2010 – C‑570/​07 und C‑571/​07
[José Manu­el Blan­co Pérez und María del Pilar Chao Gómez /​Con­se­je­ría de Salud y Ser­vici­os Sani­ta­ri­os, Princi­pa­do de Astu­ri­as]