Erwerbs­recht öffent­li­cher Nut­zer an Ver­kehrs­flä­chen nach dem Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­setz

In der ehe­ma­li­gen DDR wur­den pri­va­te Grund­stü­cke in einer sehr gro­ßen Zahl von staat­li­chen Stel­len für öffent­li­che Zwe­cke, etwa für öffent­li­che Gebäu­de oder für Ver­kehrs­we­ge, in Anspruch genom­men, ohne dass deren Eigen­tü­mer jemals förm­lich ent­eig­net wur­den oder die Nut­zung sonst in rechts­för­mi­ger Wei­se, etwa durch Ver­trag oder förm­li­che Wid­mung, gere­gelt wor­den war. Zwar setz­te auch in der DDR eine sol­che Nut­zung grund­sätz­lich einen Rechts­ti­tel vor­aus. Die Rege­lun­gen zur Inan­spruch­nah­me von Grund­stü­cken, die in Pri­vat­ei­gen­tum stan­den, waren jedoch lücken­haft. In der Pra­xis kam es weit­ge­hend nicht dar­auf an, ob über­haupt ein Nut­zungs­recht begrün­det wor­den war; die blo­ße staat­li­che Anord­nung der Nut­zung genüg­te für die Inan­spruch­nah­me. Nach Erhe­bun­gen der Bun­des­re­gie­rung waren hier­von min­des­tens 100.000 Grund­stü­cke mit einer Gesamt­flä­che von 12.000 Hekt­ar betrof­fen 1.

Erwerbs­recht öffent­li­cher Nut­zer an Ver­kehrs­flä­chen nach dem Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­setz

Um Zeit für eine umfas­sen­de gesetz­li­che Sachen­rechts­be­rei­ni­gung zu gewin­nen, wur­de im Jahr 1994 mit Art. 233 § 2a Abs. 9 EGBGB den jewei­li­gen Ver­wal­tungs­trä­gern ein befris­te­tes vor­läu­fi­ges Besitz­recht, das soge­nann­te Besitz­mo­ra­to­ri­um, an den von ihnen wei­ter­hin für öffent­li­che Zwe­cke genutz­ten Flä­chen ein­ge­räumt. Die­se nach dem Ver­ständ­nis des Gesetz­ge­bers „nur als vor­läu­fi­ge Not­ord­nung anzu­se­hen­de“ Rege­lung wur­de schließ­lich durch das am 1. Okto­ber 2001 in Kraft getre­te­ne Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­setz ersetzt. Es sieht bei abseh­bar andau­ern­dem Ver­wal­tungs­ge­brauch sol­cher Ver­kehrs­flä­chen die Zusam­men­füh­rung von ver­kehr­li­cher und sons­ti­ger öffent­li­cher Nut­zung mit dem Eigen­tum unter Anwen­dung zivil­recht­li­cher Mit­tel vor. Bis zu einer sol­chen Berei­ni­gung behält der öffent­li­che Nut­zer sein Besitz­recht und ist dem Eigen­tü­mer zur Zah­lung eines Nut­zungs­ent­gelts ver­pflich­tet (§ 9 Abs. 1 Verk­FlBerG). Zur Durch­füh­rung der Berei­ni­gung erhielt der öffent­li­che Nut­zer in Anleh­nung an das Instru­men­ta­ri­um des Sachen­rechts­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes, das die Rechts­ver­hält­nis­se unter Pri­va­ten neu regelt, ein bis zum Ablauf des 30. Juni 2007 befris­te­tes, ein­klag­ba­res Erwerbs­recht: Er konn­te vom Eigen­tü­mer den Ver­kauf der Flä­che an sich ver­lan­gen (§ 3 Abs. 1 Verk­FlBerG). In Fäl­len einer bloß gering­fü­gi­gen Inan­spruch­nah­me konn­te statt eines Ver­kaufs auch die Bestel­lung einer Grund­dienst­bar­keit ver­langt wer­den. Soweit die­ses Recht nicht inner­halb der Frist aus­ge­übt wur­de, kann der Eigen­tü­mer sei­ner­seits die Berei­ni­gung durch Ver­kauf an den Nut­zer oder die Bestel­lung einer ent­gelt­li­chen Grund­dienst­bar­keit erzwin­gen (§ 8 Abs. 2 Verk­FlBerG). Wird die öffent­li­che Nut­zung nach einem Ankauf auf­ge­ge­ben, hat der ursprüng­li­che Eigen­tü­mer ein Wie­der­kaufs­recht (§ 10 Verk­FlBerG). Der Eigen­tü­mer ist aller­dings nur dann zur Annah­me des Erwerbs­an­ge­bots des Nut­zers ver­pflich­tet, wenn die­ses den Anfor­de­run­gen des Geset­zes ent­spricht. Zu die­sen Anfor­de­run­gen gehö­ren ins­be­son­de­re die Vor­ga­ben für die Kauf­preis­be­mes­sung, die für Ver­kehrs­flä­chen, ins­be­son­de­re für dem öffent­li­chen Ver­kehr gewid­me­te Stra­ßen, Wege und Plät­ze (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 Verk­FlBerG), in § 5 Verk­FlBerG gere­gelt sind.

Die hier mit­tel­bar zur Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt gestell­ten Vor­schrif­ten des Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes lau­ten:

§ 3 Rech­te bei öffent­li­cher Nut­zung

(1) Der öffent­li­che Nut­zer kann vom Grund­stücks­ei­gen­tü­mer den Ver­kauf des Grund­stücks an sich ver­lan­gen (Erwerbs­recht). Das Erwerbs­recht wird durch Abga­be eines nota­ri­ell beur­kun­de­ten Ange­bots zum Abschluss eines Kauf­ver­tra­ges nach die­sem Gesetz aus­ge­übt. Der Grund­stücks­ei­gen­tü­mer ist zur Annah­me des Ange­bots ver­pflich­tet, wenn der Inhalt des Ange­bots den Bestim­mun­gen die­ses Geset­zes ent­spricht. (…)

§ 5 Ankaufs­preis und Boden­wert­ermitt­lung bei Ver­kehrs­flä­chen; Ent­gelt für Dienst­bar­keit

(1) Bei Ver­kehrs­flä­chen beträgt der Kauf­preis 20 Pro­zent des Boden­wer­tes eines in glei­cher Lage bele­ge­nen unbe­bau­ten Grund­stücks im Zeit­punkt der Aus­übung des Rechts nach § 3 Abs. 1 oder § 8 Abs. 2, min­des­tens jedoch 0,10 Euro je Qua­drat­me­ter und höchs­tens 5 Euro je Qua­drat­me­ter in Gemein­den bis zu 10.000 Ein­woh­nern, höchs­tens 10 Euro je Qua­drat­me­ter in Gemein­den mit mehr als 10.000 bis zu 100.000 Ein­woh­nern und höchs­tens 15 Euro je Qua­drat­me­ter in Gemein­den mit mehr als 100.000 Ein­woh­nern. Maß­ge­bend ist die Zahl der Ein­woh­ner am 31. Dezem­ber des Jah­res, das der Aus­übung des Rechts aus § 3 Abs. 1 oder § 8 Abs. 2 vor­aus­geht. Bei der Wert­ermitt­lung ist der­je­ni­ge Zustand des Grund­stücks (§ 3 Abs. 2 der Wert­ermitt­lungs­ver­ord­nung) zugrun­de zu legen, den die­ses vor der tat­säch­li­chen Inan­spruch­nah­me als Ver­kehrs­flä­che hat­te. (…)

Die­se Vor­schrif­ten des Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes las­sen für das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt kei­nen Ver­stoß gegen das Eigen­tums­grund­recht erken­nen. Als Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung des Eigen­tums tra­gen sie dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit hin­rei­chend Rech­nung und sind gleich­heits­ge­recht aus­ge­stal­tet. Auf die­ser Grund­la­ge haben die Fach­ge­rich­te fest­ge­stellt, dass das dem Beschwer­de­füh­rer unter­brei­te­te Ange­bot den gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen des Erwerbs­rechts ins­be­son­de­re hin­sicht­lich des Ankaufs­prei­ses genügt und er des­halb zu des­sen Annah­me ver­pflich­tet ist. Auch das begeg­net kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken.

Die Vor­schrif­ten über das Erwerbs­recht des öffent­li­chen Nut­zers nach § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG berüh­ren den Schutz­be­reich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Zu den schutz­fä­hi­gen Rechts­po­si­tio­nen im Sin­ne des Art. 14 GG gehö­ren alle ver­mö­gens­wer­ten Rech­te, die das Recht Pri­va­ten als Eigen­tum der­ge­stalt zuord­net, dass sie die damit ver­bun­de­nen Befug­nis­se nach eigen­ver­ant­wort­li­cher Ent­schei­dung zu ihrem pri­va­ten Nut­zen aus­üben dür­fen 2. Dies umfasst ohne wei­te­res das Eigen­tum an Grund und Boden nach Maß­ga­be des bür­ger­li­chen Rechts. Grund­recht­li­chen Schutz genie­ßen auch Eigen­tums­rech­te an Grund­stü­cken auf dem Gebiet der ehe­ma­li­gen DDR, die schon vor dem 3.10.1990 bestan­den haben, da die­se über Art. 233 § 2 Abs. 1 EGBGB in die gesamt­deut­sche Rechts­ord­nung über­nom­men wur­den 3.

Das durch Art. 14 Abs. 1 GG gewähr­leis­te­te Eigen­tum ist in sei­nem recht­li­chen Gehalt durch Pri­vat­nüt­zig­keit und die grund­sätz­li­che Ver­fü­gungs­be­fug­nis des Eigen­tü­mers über den Eigen­tums­ge­gen­stand gekenn­zeich­net. Dem grund­recht­li­chen Schutz unter­liegt danach das Recht, den Eigen­tums­ge­gen­stand selbst zu nut­zen und Drit­te von Besitz und Nut­zung aus­zu­schlie­ßen, eben­so wie die Frei­heit, den Eigen­tums­ge­gen­stand zu ver­äu­ßern und aus der ver­trag­li­chen Über­las­sung zur Nut­zung durch ande­re Ertrag zu zie­hen.

Die genann­ten Rege­lun­gen des Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes begrün­den einen Kon­tra­hie­rungs­zwang und ver­pflich­ten den Beschwer­de­füh­rer zur Ver­äu­ße­rung sei­nes Grund­ei­gen­tums an die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Ein der­ar­ti­ger Zugriff auf ein Grund­stück mit der Fol­ge eines end­gül­ti­gen Ver­lusts der bis­he­ri­gen Rechts­stel­lung berührt das Eigen­tums­grund­recht, auch wenn damit eine Gegen­leis­tung ver­bun­den ist.

Bei dem durch die mit­tel­bar ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten begrün­de­ten Erwerbs­recht han­delt es sich, wovon auch der Bun­des­ge­richts­hof zu Recht aus­geht, um eine Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung des Eigen­tums nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG und nicht um eine Ent­eig­nung im Sin­ne des Art. 14 Abs. 3 GG.

Mit der Ent­eig­nung greift der Staat auf das Eigen­tum des Ein­zel­nen zu. Sie setzt den Ent­zug kon­kre­ter Rechts­po­si­tio­nen vor­aus, aber nicht jeder Ent­zug einer Rechts­po­si­ti­on ist eine Ent­eig­nung im Sin­ne von Art. 14 Abs. 3 GG. Die­se ist beschränkt auf sol­che Fäl­le, in denen Güter hoheit­lich beschafft wer­den, mit denen ein kon­kre­tes, der Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben die­nen­des Vor­ha­ben durch­ge­führt wer­den soll 4. Die Rege­lun­gen über das Erwerbs­recht des öffent­li­chen Nut­zers nach dem Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­setz ent­hal­ten indes­sen kei­ne Ermäch­ti­gung der Exe­ku­ti­ve, ein bestimm­tes Eigen­tums­ob­jekt zur Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben ganz oder teil­wei­se zu ent­zie­hen. Sie setz­ten viel­mehr vor­aus, dass die betrof­fe­nen Grund­stü­cke bereits im Zeit­raum zwi­schen dem 9.05.1945 und dem 3.10.1990 durch eine dem Grund­ge­setz nicht unter­wor­fe­ne Staats­ge­walt fak­tisch und fort­dau­ernd zur Erfül­lung von Ver­wal­tungs­auf­ga­ben, hier als öffent­li­che Ver­kehrs­flä­che, in Anspruch genom­men wur­den und schon mit die­ser fak­ti­schen Vor­be­las­tung in den Schutz­be­reich des Eigen­tums­grund­rechts gelangt sind. Wäh­rend des Bestehens der DDR wie auch danach konn­te der Eigen­tü­mer mit einem Weg­fall die­ser Belas­tung regel­mä­ßig nicht mehr rech­nen. Unter die­sen Umstän­den stellt sich das Erwerbs­recht nach § 3 Abs. 1 Verk­FlBerG nicht als Instru­ment der Güter­be­schaf­fung dar, durch die die Erfül­lung einer öffent­li­chen Auf­ga­be über­haupt erst­ma­lig mög­lich gemacht wer­den soll. Viel­mehr wur­de das betref­fen­de ver­mö­gens­wer­te Gut bereits für Ver­wal­tungs­zwe­cke genutzt und der Eigen­tü­mer konn­te und kann eine gesetz­lich ange­ord­ne­te Fort­dau­er die­ser öffent­li­chen Nut­zung wegen der geschil­der­ten Vor­be­las­tung, die nicht erst durch die Rege­lung des Art. 233 § 2a Abs. 9 EGBGB ent­stan­den ist 5, nicht unter Beru­fung auf sein Eigen­tums­grund­recht ver­hin­dern. Zweck der Rege­lun­gen des Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes ist – wie der Bun­des­ge­richts­hof 6 zutref­fend aus­ge­führt hat – die end­gül­ti­ge Anpas­sung der in der DDR ent­stan­de­nen, recht­lich nicht gesi­cher­ten Nut­zungs­ver­hält­nis­se an die Rechts­ord­nung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land sowie der Aus­gleich der in die­sem Zusam­men­hang betrof­fe­nen pri­va­ten und öffent­li­chen Inter­es­sen 7.

Der Ein­ord­nung des Erwerbs­rechts des öffent­li­chen Nut­zers nach § 3 Abs. 1 Verk­FlBerG als Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung steht nicht ent­ge­gen, dass die­ses in sei­nen Aus­wir­kun­gen einer Ent­eig­nung gleich­kommt 8 und eine Ver­schie­bung von Eigen­tums­rech­ten zuguns­ten des Staa­tes bewirkt 9.

§ 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG genü­gen den Anfor­de­run­gen, die an eine Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung nach Art. 14 Abs. 1 GG und an einen gerech­ten Inter­es­sen­aus­gleich zu stel­len sind.

Der Gesetz­ge­ber, der Inhalt und Schran­ken der als Eigen­tum grund­recht­lich geschütz­ten Rechts­po­si­tio­nen bestimmt, hat dabei sowohl der grund­ge­setz­li­chen Aner­ken­nung des Pri­vat­ei­gen­tums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch der Sozi­al­pflich­tig­keit des Eigen­tums (Art. 14 Abs. 2 GG) Rech­nung zu tra­gen. Das Wohl der All­ge­mein­heit, an dem sich der Gesetz­ge­ber bei der Bestim­mung von Inhalt und Schran­ken des Eigen­tums zu ori­en­tie­ren hat, ist nicht nur Grund, son­dern auch Gren­ze für die Beschrän­kung des Eigen­tü­mers 10. Der Gesetz­ge­ber hat die schutz­wür­di­gen Inter­es­sen des Eigen­tü­mers und die Belan­ge des Gemein­wohls in einen gerech­ten Aus­gleich und in ein aus­ge­wo­ge­nes Ver­hält­nis zu brin­gen 11 und sich dabei im Ein­klang mit allen ande­ren Ver­fas­sungs­nor­men zu hal­ten. Ins­be­son­de­re muss jede Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit beach­ten 12. Die Gren­zen der Gestal­tungs­be­fug­nis des Gesetz­ge­bers sind indes­sen nicht für alle Sach­be­rei­che gleich. Die Reich­wei­te des Schut­zes der Eigen­tums­ga­ran­tie bemisst sich zum einen danach, wel­che Befug­nis­se einem Eigen­tü­mer zum Zeit­punkt der gesetz­ge­be­ri­schen Maß­nah­me kon­kret zuste­hen. Soweit das Eigen­tum die per­sön­li­che Frei­heit des Ein­zel­nen im ver­mö­gens­recht­li­chen Bereich sichert, genießt es einen beson­ders aus­ge­präg­ten Schutz. Zum ande­ren ist die Befug­nis des Gesetz­ge­bers zur Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung umso wei­ter, je mehr das Eigen­tums­ob­jekt in einem sozia­len Bezug und in einer sozia­len Funk­ti­on steht 13. Der Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers wird dar­über hin­aus ins­be­son­de­re durch die wirt­schaft­li­chen und gesell­schaft­li­chen Ver­hält­nis­se geprägt, in denen Inhalt und Schran­ken des Eigen­tums bestimmt wer­den 14. Dar­über hin­aus ist er an den Gleich­heits­satz (Art. 3 Abs. 1 GG) als Grund­recht und als all­ge­mei­nes rechts­staat­li­ches Prin­zip bei der inhalt­li­chen Fest­le­gung von Eigen­tü­mer­be­fug­nis­sen und ‑pflich­ten gebun­den 15.

Die Rege­lun­gen in § 3 Abs. 1 und in § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG genü­gen die­sem Maß­stab. Sie die­nen einem legi­ti­men Rege­lungs­ziel, das im öffent­li­chen Inter­es­se liegt. Sie sind auf die end­gül­ti­ge Anpas­sung der in der DDR ent­stan­de­nen, recht­lich nicht gesi­cher­ten Nut­zungs­ver­hält­nis­se und auf eine Berei­ni­gung der Eigen­tums­ver­hält­nis­se gerich­tet. Inso­fern sind sie Teil des Rege­lungs­kon­zepts, mit dem auf dem Gebiet des Sachen­rechts die Rechts­ein­heit in Deutsch­land wie­der­her­ge­stellt wer­den soll. Der Rege­lungs­be­darf, der sich aus den in der DDR gege­be­nen Ver­hält­nis­sen mit einem Zugriff auf frem­de Grund­stü­cke vor Klä­rung der Eigen­tums­ver­hält­nis­se und ohne recht­li­che Absi­che­rung allein auf­grund pla­ne­ri­scher Ent­schei­dun­gen ergab, ist evi­dent.

Die Ein­räu­mung eines Rechts des öffent­li­chen Nut­zers auf Ankauf des von ihm zu Zwe­cken des öffent­li­chen Ver­kehrs genutz­ten Grund­stücks zu den in § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG genann­ten Bedin­gun­gen führt zu einem ange­mes­se­nen, auch die Belan­ge des Grund­stücks­ei­gen­tü­mers hin­rei­chend berück­sich­ti­gen­den Inter­es­sen­aus­gleich.

Die Bestim­mun­gen in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG sind ersicht­lich geeig­net, den Geset­zes­zweck zu erfül­len. Sie sind hier­zu auch erfor­der­lich. Die Erfor­der­lich­keit einer gesetz­li­chen Rege­lung kann grund­sätz­lich nur dann von Ver­fas­sungs wegen ver­neint wer­den, wenn von dem als Alter­na­ti­ve in Betracht gezo­ge­nen Ein­griff von gerin­ge­rer Inten­si­tät in jeder Hin­sicht und ein­deu­tig fest­steht, dass er den ange­streb­ten Zweck sach­lich gleich­wer­tig erreicht 16. An die­ser Erfor­der­lich­keit fehlt es der Ver­äu­ße­rungs­pflicht des Betrof­fe­nen zur Errei­chung des Geset­zes­zwecks im hier zu beur­tei­len­den Fall von Grund­stü­cken, die einer öffent­li­chen Stra­ße die­nen, nicht. Aller­dings ist es rich­tig, dass eine öffent­li­che Stra­ße als zweck­ge­bun­de­ne öffent­li­che Sache nicht not­wen­di­ger­wei­se das Bestehen öffent­li­chen Eigen­tums am Stra­ßen­land vor­aus­setzt. So genügt etwa für die förm­li­che Wid­mung nach § 2 Abs. 2 FStrG, dass der Stra­ßen­bau­last­trä­ger Inha­ber eines ding­li­chen Rechts zur Nut­zung im wid­mungs­mä­ßi­gen Umfang oder einer beschränk­ten per­sön­li­chen Dienst­bar­keit ist, oder, dass der ding­lich Berech­tig­te der Wid­mung zustimmt. Den­noch führt das Fort­be­stehen pri­va­ten Wege­ei­gen­tums regel­mä­ßig zu Schwie­rig­kei­ten bei der Stra­ßen­un­ter­hal­tung und der Erhal­tung der Ver­kehrs­si­cher­heit. Die Stra­ßen­ge­set­ze der Län­der (z.B. § 13 Abs. 1 BbgS­trG) sehen aus die­sem Grund vor, dass der jewei­li­ge Trä­ger der Stra­ßen­bau­last das Eigen­tum an den der Stra­ße die­nen­den Grund­stü­cken erwer­ben soll 17. Bei typi­sie­ren­der Betrach­tung durf­te der Gesetz­ge­ber daher für die Flä­chen, die für öffent­li­che Stra­ßen genutzt wer­den, der Ein­schät­zung fol­gen, dass eine Berei­ni­gung durch den Erwerb von Eigen­tum durch den öffent­li­chen Nut­zer vor­zugs­wür­dig ist. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass das Gesetz nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Verk­FlBerG dann nicht zur Anwen­dung kommt, wenn der Fort­be­stand der öffent­li­chen Nut­zung schon ding­lich gesi­chert ist, etwa durch eine nach den Lan­des­stra­ßen­ge­set­zen mög­li­che und ein­ge­räum­te Dienst­bar­keit. Denn in die­sen Fäl­len ist der Geset­zes­zweck, näm­lich die sachen­recht­li­che Anglei­chung an die Rechts­ord­nung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, bereits erreicht. Dies schließt nicht aus, dass der Gesetz­ge­ber dort, wo es zu einer der­ar­ti­gen end­gül­ti­gen Anglei­chung noch nicht gekom­men ist, als Mit­tel hier­für gera­de den Erwerb von Eigen­tum für erfor­der­lich hal­ten darf.

Die Vor­schrif­ten in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG füh­ren für den bis­he­ri­gen Eigen­tü­mer nicht zu einer unzu­mut­ba­ren Belas­tung.

Für die Prü­fung der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne sind zunächst die Inten­si­tät sowie die Schwe­re und Trag­wei­te der Eigen­tums­be­ein­träch­ti­gung von Bedeu­tung. Die­se wer­den in hohem Maße davon mit­be­stimmt, ob ein Ein­griff in die eigen­tums­recht­li­chen Zuord­nungs­ver­hält­nis­se und die Sub­stanz des Eigen­tums vor­liegt. Der voll­stän­di­ge Ent­zug der geschütz­ten Rechts­po­si­ti­on des betrof­fe­nen Eigen­tü­mers – hier durch Aus­übung des Erwerbs­rechts – stellt einen gra­vie­ren­den Ein­griff dar. Die­ser unter­liegt einer beson­ders stren­gen Prü­fung, da die Bestands­ga­ran­tie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG grund­sätz­lich die Erhal­tung des Zuord­nungs­ver­hält­nis­ses und der Sub­stanz ver­langt 18. Gleich­wohl kann auch die völ­li­ge Besei­ti­gung bis­her bestehen­der, durch die Eigen­tums­ga­ran­tie geschütz­ter Rechts­po­si­tio­nen zuläs­sig sein 19.

Die öffent­li­chen Inter­es­sen, die für einen sol­chen Ein­griff spre­chen, müs­sen so schwer­wie­gend sein, dass sie Vor­rang haben vor dem Ver­trau­en des Bür­gers auf den Fort­be­stand sei­nes Rechts, das durch die Bestands­ga­ran­tie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gesi­chert wird. Auch das Aus­maß des zuläs­si­gen Ein­griffs hängt vom Gewicht des dahin­ter­ste­hen­den öffent­li­chen Inter­es­ses ab. Selbst wenn Art. 14 Abs. 3 GG als Rege­lung der Ent­eig­nung nicht unmit­tel­bar ein­greift, ist das dar­in zum Aus­druck kom­men­de Gewicht des Eigen­tums­schut­zes bei der vor­zu­neh­men­den Abwä­gung zu beach­ten, da sich der Ein­griff für Betrof­fe­ne wie eine Teil- oder Vol­l­ent­eig­nung aus­wirkt. Die völ­li­ge, über­gangs- und ersatz­lo­se Besei­ti­gung einer Rechts­po­si­ti­on kann daher nur unter beson­de­ren Vor­aus­set­zun­gen in Betracht kom­men 20.

Die Über­füh­rung der bei der Wie­der­ver­ei­ni­gung vor­ge­fun­de­nen öffent­lich genutz­ten pri­va­ten Flä­chen in die gesamt­deut­sche Rechts­ord­nung durch Begrün­dung einer Eigen­tü­merstel­lung der öffent­li­chen Hand ist von erheb­li­chem öffent­li­chen Inter­es­se. Sie sichert dau­er­haft die Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben durch die Län­der und Kom­mu­nen im Bei­tritts­ge­biet und die Nut­zung der zwi­schen 1945 und 1990 errich­te­ten öffent­li­chen Infra­struk­tur. Im Zusam­men­hang mit der Über­füh­rung der Rechts- und Eigen­tums­ord­nung der DDR in das Rechts- und Wirt­schafts­sys­tem der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land kommt dem Gesetz­ge­ber bei der Bestim­mung von Inhalt und Schran­ken des Eigen­tums ein erwei­ter­ter Ein­schät­zungs- und Gestal­tungs­spiel­raum zu 21. Des­sen Gren­zen sind vor­lie­gend trotz der völ­li­gen Besei­ti­gung der Eigen­tü­merstel­lung des pri­va­ten Betrof­fe­nen nicht über­schrit­ten.

Der Gesetz­ge­ber durf­te berück­sich­ti­gen, dass das betrof­fe­ne Grund­stücks­ei­gen­tum bereits durch eine öffent­lich­recht­li­che Sach­herr­schaft über­la­gert war, die eine Nut­zung für Zwe­cke des Eigen­tü­mers aus­schloss. Die­se Über­la­ge­rung war unmit­tel­ba­re Fol­ge der Inan­spruch­nah­me des jewei­li­gen Grund­stücks durch staat­li­che Stel­len der DDR; das Eigen­tum war mit die­ser Belas­tung belegt, als es mit der Wie­der­ver­ei­ni­gung unter den Schutz des Art. 14 GG gelang­te. Dies redu­ziert einer­seits das Gewicht der Beein­träch­ti­gung, die von dem Erwerbs­recht aus­geht. Ande­rer­seits ver­grö­ßert es als Fol­ge des sozia­len Bezugs, in dem die betrof­fe­nen Grund­stü­cke kraft ihrer vor­ge­fun­de­nen öffent­li­chen Nut­zung stan­den, den gesetz­ge­be­ri­schen Spiel­raum.

Hin­zu kommt, dass die Ein­griffs­in­ten­si­tät unmit­tel­bar durch den in § 5 Verk­FlBerG nor­mier­ten finan­zi­el­len Aus­gleichs­an­spruch abge­mil­dert wird 22, der die Inter­es­sen des Eigen­tü­mers ange­mes­sen berück­sich­tigt. Es ist mit Rück­sicht auf die geschil­der­te Vor­be­las­tung nicht zu bean­stan­den, wenn die­ser Aus­gleichs­an­spruch auf die seit der Wie­der­ver­ei­ni­gung unver­än­dert bestehen­de Grund­stücks­qua­li­tät als „Ver­kehrs­flä­che“ bezo­gen wird 23. Denn die­se spie­gelt den Wert wider, mit dem das Grund­stück in den Gel­tungs­be­reich des Eigen­tums­grund­rechts gelangt ist. Eine wei­ter­ge­hen­de Pflicht des Gesetz­ge­bers zur Wie­der­gut­ma­chung des Unrechts, das sich aus Hand­lun­gen einer nicht grund­ge­setz­ge­bun­de­nen Staats­ge­walt für den Eigen­tü­mer ergibt, lässt sich aus ein­zel­nen Grund­rech­ten nicht ent­neh­men 24. Die Anknüp­fung an die Grund­stücks­qua­li­tät „Ver­kehrs­flä­che“ führt nicht zu einem unan­ge­mes­se­nen Aus­gleich der Inter­es­sen des Eigen­tü­mers mit denen des öffent­li­chen Nut­zers. Zwar erwirbt Letz­te­rer mit einem für Zwe­cke des öffent­li­chen Ver­kehrs genutz­ten Grund­stück auch die dar­auf errich­te­te, die­sem Zweck die­nen­den Infra­struk­tur­ein­rich­tun­gen zu Eigen­tum. Die­se sind jedoch regel­mä­ßig Ergeb­nis staat­li­cher Inves­ti­ti­ons­tä­tig­keit vor dem 3.10.1990. Ande­rer­seits ist der hier­in lie­gen­de Vor­teil für den öffent­li­chen Nut­zer begrenzt: Zum einen sind in die­ser Wei­se genutz­te Grund­stü­cke – anders als Flä­chen, die mit ande­ren öffent­li­chen Zwe­cken die­nen­den Gebäu­den bebaut sind und für deren Ankaufs­preis § 6 Verk­FlBerG maß­geb­lich ist – regel­mä­ßig auf unab­seh­ba­re Zeit auf die­se eine Nut­zungs­art fest­ge­legt und inso­fern in ihrer Ver­wen­dungs­fä­hig­keit für die Erfül­lung von Ver­wal­tungs­auf­ga­ben erheb­lich beschränkt; sie sind im Übri­gen anders als Gebäu­de des­we­gen auch nach Ablauf der jewei­li­gen Zweck­bin­dung (§ 10 Verk­FlBerG) nicht ohne wei­te­res fis­ka­lisch ver­wert­bar. Zum ande­ren ist gera­de die Erhal­tung der Ver­kehrs­in­fra­struk­tur­anla­gen für die öffent­li­che Hand mit einem erheb­li­chen Vor­hal­te- und Unter­hal­tungs­auf­wand ver­bun­den. Dies gilt nicht zuletzt für die hier in Rede ste­hen­de Bun­des­au­to­bahn und die übri­gen Bun­des­fern­stra­ßen, für die gegen­wär­tig auch unter Berück­sich­ti­gung des von dem Beschwer­de­füh­rer ange­spro­che­nen Gebüh­ren­auf­kom­mens aus der Auto­bahn­maut nicht von einer Kom­mer­zia­li­sier­bar­keit im Sin­ne eines wirt­schaft­li­chen Nutz­ef­fekts gespro­chen wer­den kann, der den Auf­wand der öffent­li­chen Hand nur annä­hernd kom­pen­sie­ren könn­te 25. Die von dem Beschwer­de­füh­rer dar­über hin­aus erwähn­te Mög­lich­keit einer mate­ri­el­len Voll­pri­va­ti­sie­rung des deut­schen Auto­bahn­net­zes und dar­aus angeb­lich erziel­ba­rer Ein­nah­men von bis zu 100 Mrd. € ist spe­ku­la­tiv.

Hier­von aus­ge­hend ist es unbe­denk­lich, dass der Wert einer sol­chen Ver­kehrs­flä­che in § 5 Abs. 1 Satz 1 Verk­FlBerG mit einem Fünf­tel des hypo­the­ti­schen heu­ti­gen Boden­werts bezo­gen auf den Zustand, den das Grund­stück vor der Inan­spruch­nah­me für öffent­li­che Zwe­cke hat­te, bemes­sen wird. Der Gesetz­ge­ber ver­mei­det auf die­se Wei­se eine Ein­heits­be­wer­tung – etwa gar nur auf der Basis eines sym­bo­li­schen Betra­ges, und knüpft zu Guns­ten des Eigen­tü­mers mit der Maß­geb­lich­keit der ursprüng­li­chen Boden­qua­li­tät in Anleh­nung an die Grund­sät­ze des Ent­eig­nungs­ent­schä­di­gungs­rechts an den jeweils durch die Inan­spruch­nah­me ein­ge­tre­te­nen Wert­ver­lust an, für den es einen Unter­schied macht, ob das Grund­stück frü­her als Bau­land oder ledig­lich als Acker­flä­che nutz­bar war 26. Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist auch, wenn er den gerin­gen Wert von Ver­kehrs­flä­chen mit dem von ihm gewähl­ten pro­zen­tua­len Abschlag vom hypo­the­ti­schen heu­ti­gen Boden­wert ansetzt 27. Die regel­mä­ßig feh­len­de Nach­fra­ge nach sol­chen Flä­chen wür­de zu einem Preis füh­ren, der im All­ge­mei­nen sogar unter dem Preis von Grün­land liegt 28. Die gewähl­te Vor­ge­hens­wei­se liegt im Fall einer Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung gera­de im hier in Rede ste­hen­den Kon­text der Rechts­be­rei­ni­gung nach der Wie­der­ver­ei­ni­gung inner­halb des gesetz­ge­be­ri­schen Gestal­tungs­spiel­raums und dient legi­ti­mer­wei­se auch der Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist mit Rück­sicht auf die­se Gesichts­punk­te die vom Gesetz­ge­ber in § 5 Abs. 1 Satz 1 Verk­FlBerG vor­ge­nom­me­ne Kap­pung der Kauf­prei­se ein­schließ­lich deren Staf­fe­lung nach der Gemein­de­grö­ße. Die Kap­pungs­gren­ze, die prak­tisch vor allem bei frü­he­rem Bau­land zum Tra­gen kom­men dürf­te, trägt einer­seits dem Umstand Rech­nung, dass ins­be­son­de­re der hypo­the­ti­sche heu­ti­ge Boden­wert frü­he­ren Bau­lan­des trotz des pro­zen­tua­len Abschlags ohne die Kap­pung regel­mä­ßig zu einem Ankaufs­preis füh­ren wür­de, der sich erheb­lich von dem nach dem Wil­len des Gesetz­ge­bers maß­geb­li­chen Anknüp­fungs­punkt der heu­ti­gen Boden­qua­li­tät „Ver­kehrs­flä­che“ ent­fern­te. Ande­rer­seits wirkt die Kap­pung einer finan­zi­el­len Über­for­de­rung gera­de der Kom­mu­nen ent­ge­gen, weil in der DDR in den kriegs­zer­stör­ten Städ­ten oft­mals frü­her bebau­te oder bebau­ba­re Grund­stü­cke für eine Neu­ge­stal­tung des inner­städ­ti­schen Stra­ßen­net­zes oder für die Anle­gung von Grün­flä­chen in Anspruch genom­men wur­den 29. Die Staf­fe­lung der Kap­pungs­gren­ze nach der Gemein­de­grö­ße ori­en­tiert sich dar­an, dass sich die Bau­land­prei­se nicht zuletzt in Abhän­gig­keit von der Ein­woh­ner­zahl der Kom­mu­nen ent­wi­ckeln 30.

Einem gerech­ten Inter­es­sen­aus­gleich wird dar­über hin­aus dadurch Rech­nung getra­gen, dass der Gesetz­ge­ber dem Eigen­tü­mer ein Wie­der­kaufs­recht zum Ankaufs­preis an dem betref­fen­den Grund­stück ein­ge­räumt hat, wenn des­sen Nut­zung für die Erfül­lung von Ver­wal­tungs­auf­ga­ben vor Ablauf von drei­ßig Jah­ren endet (§ 10 Verk­FlBerG i.V.m. § 456 Abs. 2 BGB). Es kann offen blei­ben, ob das Wie­der­kaufs­recht auch dann ent­steht, wenn das Auto­bahn­netz unter Wah­rung sei­ner Funk­ti­on für den öffent­li­chen Stra­ßen­ver­kehr tat­säch­lich voll­stän­dig pri­va­ti­siert wer­den soll­te, da sol­ches jeden­falls der­zeit nicht ernst­haft in Betracht gezo­gen wird.

Die in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG ent­hal­te­ne Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mung lässt auf der Grund­la­ge des Vor­brin­gens der Ver­fas­sungs­be­schwer­de kei­ne gleich­heits­wid­ri­ge Aus­ge­stal­tung erken­nen (Art. 3 Abs. 1 GG).

Soweit die Eigen­tü­mer der von den genann­ten Bestim­mun­gen erfass­ten Grund­stü­cke gegen­über den Eigen­tü­mern von Grund­stü­cken, die dem Sachen­rechts­be­rei­ni­gungs­ge­setz unter­lie­gen, anders behan­delt wer­den, ist dies sach­lich hin­rei­chend gerecht­fer­tigt 31. Anders als das Eigen­tum in den zuletzt genann­ten Fäl­len wird das Eigen­tum an den hier in Rede ste­hen­den Ver­kehrs­flä­chen durch eine öffent­lich­recht­li­che Sach­herr­schaft über­la­gert, die eine Nut­zung des Grund­stücks für pri­va­te Zwe­cke aus­schließt. Auch sind die Grund­sät­ze der Sachen­rechts­be­rei­ni­gung, die eine Halb­tei­lung eines durch den Ver­kehrs­wert bestimm­ten Boden­werts vor­se­hen, auf die Ver­kehrs­flä­chen nicht ohne wei­te­res über­trag­bar, weil die­se man­gels Nach­fra­ge dem gewöhn­li­chen Geschäfts­ver­kehr weit­ge­hend ent­zo­gen sind. Das sind Unter­schie­de von sol­cher Art und sol­chem Gewicht, dass sie eine Ungleich­be­hand­lung zu recht­fer­ti­gen ver­mö­gen 32. Glei­ches gilt für die Unter­schei­dung zwi­schen den von § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Verk­FlBerG erfass­ten Fäl­len einer­seits und den­je­ni­gen des Flä­chen­er­werbs für den Stra­ßen­neu­bau ande­rer­seits. Wäh­rend es in dem einen Fall kei­ner sachen­recht­li­chen Anglei­chung an die Rechts­ord­nung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land mehr bedarf, weil der Fort­be­stand der öffent­li­chen Nut­zung bereits vor Inkraft­tre­ten des Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes ding­lich gesi­chert wor­den ist, wird in dem ande­ren Fall grund­recht­lich geschütz­tes Eigen­tum in Anspruch genom­men, das nicht bereits mit einer Nut­zung für öffent­li­che Zwe­cke vor­be­las­tet ist.

Gerecht­fer­tigt ist auch die Dif­fe­ren­zie­rung, die in der in § 5 Abs. 1 Verk­FlBerG ent­hal­te­nen Staf­fe­lung der Kap­pungs­gren­zen nach Gemein­de­grö­ße liegt. Bei der Ord­nung von Mas­sen­er­schei­nun­gen wie im vor­lie­gen­den Fall ist der Gesetz­ge­ber berech­tigt, gene­ra­li­sie­ren­de, typi­sie­ren­de und pau­scha­lie­ren­de Rege­lun­gen zu ver­wen­den, ohne allein wegen der damit ver­bun­de­nen Här­ten gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz zu ver­sto­ßen 33. Der von ihm hier gewähl­te tat­säch­li­che Anknüp­fungs­punkt der Gemein­de­grö­ße ist – wie bereits dar­ge­legt – im Norm­zweck ange­legt. Die mit der Pau­scha­lie­rung ver­bun­de­nen Här­ten wären zudem nur unter Schwie­rig­kei­ten ver­meid­bar, da eine Kap­pung mit der erwähn­ten Ziel­rich­tung sonst im Ein­zel­fall an den jewei­li­gen ört­li­chen Prei­sen hät­te aus­ge­rich­tet wer­den müs­sen; das wie­der­um hät­te auf­wän­di­ge und kos­ten­träch­ti­ge Wert­gut­ach­ten erfor­dert. Schließ­lich ist nicht ersicht­lich, dass die Pau­scha­lie­rung für den Beschwer­de­füh­rer Här­ten mit sich bringt, die beson­ders schwer wie­gen.

Ein ande­res Ergeb­nis folgt nicht aus einer Aus­le­gung des Art. 14 GG im Lich­te der Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te hat bereits ent­schie­den, dass die hier in Rede ste­hen­den Vor­schrif­ten des Ver­kehrs­flä­chen­be­rei­ni­gungs­ge­set­zes mit den Anfor­de­run­gen des Art. 1 des Ers­ten Zusatz­pro­to­kolls zur Euro­päi­schen Men­schen­rechts­kon­ven­ti­on und des Art. 14 EMRK ver­ein­bar sind 34.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 8. Novem­ber 2012 – 1 BvR 2153/​08

  1. vgl. BT-Drucks 14/​6204, S. 11[]
  2. vgl. BVerfGE 70, 191, 199; 97, 350, 371; 112, 93, 107[]
  3. vgl. BVerfGE 91, 294, 307 f.[]
  4. vgl. BVerfGE 104, 1, 10; 114, 1, 59; 126, 331, 359[]
  5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.02.2001 – 1 BvR 719/​99, WM 2001, S. 778, 779[]
  6. BGH, Urteil vom 20.06.2008 – V ZR 149/​07[]
  7. vgl. die Begrün­dung des Regie­rungs­ent­wurfs, BT-Drucks. 14/​6204, S. 11 f.[]
  8. vgl. BVerfGE 83, 201, 211 f.[]
  9. vgl. BVerfGE 126, 331, 359[]
  10. vgl. BVerfGE 25, 112, 118; 50, 290, 340 f.; 100, 226, 241[]
  11. vgl. BVerfGE 100, 226, 240[]
  12. vgl. BVerfGE 75, 78, 97 f.; 110, 1, 28[]
  13. vgl. nur BVerfGE 50, 290, 340 f.; 70, 191, 201; 102, 1, 16 f.; je mit wei­te­ren Nach­wei­sen aus der Recht­spre­chung[]
  14. vgl. BVerfGE 24, 367, 389; 52, 1, 30; 70, 191, 201; 112, 93, 110[]
  15. vgl. BVerfGE 21, 73, 84; 34, 139, 146; 37, 132, 143; 49, 382, 395; 87, 114, 139; 102, 1, 16 f.[]
  16. vgl. BVerfGE 105, 17, 36[]
  17. vgl. Fickert, Stra­ßen­recht in Nord­rhein-West­fa­len, 3. Aufl., § 11 StrWG Rn. 2 ff. m.w.N.[]
  18. vgl. BVerfGE 84, 382, 385; sie­he auch BVerfGE 42, 263, 295; 50, 290, 341[]
  19. vgl. BVerfGE 83, 201, 212[]
  20. vgl. BVerfGE 83, 201, 212 f.[]
  21. vgl. BVerfGE 98, 17, 38; 101, 54, 76; 126, 331, 364[]
  22. vgl. BVerfGE 58, 137, 149 f.; 79, 174, 192[]
  23. vgl. BT-Drucks. 14/​6204, S. 18[]
  24. vgl. BVerfGE 102, 254, 297 ff.[]
  25. vgl. dazu Ver­kehrs­in­ves­ti­ti­ons­be­richt für das Berichts­jahr 2010, Unter­rich­tung durch die Bun­des­re­gie­rung, BT-Drucks. 17/​8700, S. 15, 21[]
  26. vgl. Bisch­off, in: Eick­mann, Sachen­rechts­be­rei­ni­gung, Verk­FlBerG, Vor §§ 5, 6 Rn. 8[]
  27. vgl. auch Bisch­off, in: Eick­mann, Sachen­rechts­be­rei­ni­gung, Verk­FlBerG, § 5 Rn. 4[]
  28. vgl. BGH, Urteil vom 17.11.1988 – III ZR 210/​87, NVwZ-RR 1989, S. 393, 395[]
  29. vgl. Trimbach/​Matthiessen, VIZ 2002, S. 1, 6[]
  30. vgl. Bisch­off, in: Eick­mann, Sachen­rechts­be­rei­ni­gung, Verk­FlBerG, § 5 Rn. 5 f.[]
  31. vgl. zum Maß­stab BVerfGE 101, 54, 101[]
  32. vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 08.02.2001 – 1 BvR 719/​99, WM 2001, S. 778, 781[]
  33. vgl. BVerfGE 111, 115, 137[]
  34. vgl. EGMR, Ent­schei­dung vom 08.12.2009 – 28092/​07[]