Geht eine Milchquote während eines Milchwirtschaftsjahrs von einem an einen anderen Milcherzeuger über, nimmt dieser an einer Saldierung von ihm überlieferter Milchmengen mit Unterlieferungen anderer Erzeuger auch mit dem Teil der übergegangenen Milchquote teil, auf die von dem früheren Betriebsinhaber in dem Milchwirtschaftsjahr bereits Milch geliefert worden war.
Mit diesem Urteil setzt der Bundesfinanzhof ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union um, dass auf ein in dieser Sache an den Europäischen Gerichtshof gerichtetes Vorabentscheidungsersuchen des Bundesfinanzhofs ergangen war1.
Danach ist eine „Neuzuweisung des ungenutzten Anteils der für Lieferungen zugewiesenen einzelstaatlichen Referenzmengen … proportional zu den Referenzmengen der einzelnen Erzeuger“ durchzuführen. Die maßgebliche „Referenzmenge des einzelnen Erzeugers“ sei dabei nicht die in Art. 10 Abs. 3 Buchst. a VO Nr. 1788/2003 erwähnte verfügbare Referenzmenge, die Art. 5 Buchst. k VO Nr. 1788/2003 definiere, sondern die in Art. 5 Buchst. j VO Nr. 1788/2003 definierte einzelbetriebliche Referenzmenge des Erzeugers am 1.04.des betreffenden Zwölfmonatszeitraums.
Veränderungen der Referenzmenge während des Zwölfmonatszeitraums durch Übertragungen, Überlassungen, Umwandlungen und zeitweilige Neuzuweisungen bestimmen nach vorgenannten Regelungen nur die verfügbare Referenzmenge, nicht aber die für die unionsrechtliche Saldierungsregel entscheidende- einzelbetriebliche Referenzmenge. Sie sind nach Maßgabe der unmittelbar im Unionsrecht aufgestellten Regelung folglich bei einer Saldierung, d.h. der zeitweiligen Neuzuweisung anderweit nicht genutzter Referenzmengen, nicht zu berücksichtigen.
Dementsprechend kann der Kläger sein Begehren auf die VO Nr. 1788/2003 nicht stützen, weil seine einzelbetriebliche Referenzmenge am 1.04.des hier maßgeblichen Zwölfmonatszeitraums 2004/2005 die Quote des von ihm erst am 1.11.2004 zusätzlich zu seinem bisherigen Betrieb übernommenen Milchwirtschaftsbetriebs, deren vollständige Berücksichtigung bei der Saldierung er in diesem Verfahren begehrt, noch nicht umfasste.
Der EuGH hat jedoch Art. 10 Abs. 3 VO Nr. 1788/2003 entnommen, die Mitgliedstaaten hätten die Möglichkeit, nach durch ihr eigenes Recht festgelegten objektiven Kriterien die Saldierung von Überlieferungen und Unterlieferungen vorzunehmen. Mithin ist zu untersuchen, ob sich aus dem deutschen Recht, insbesondere dessen Regelungen betreffend die Milchabgabe (heute: Milchquotenverordnung2) eine solche Festlegung vom unmittelbar anwendbaren Unionsrecht abweichender Saldierungsregeln ergibt.
Das ist der Fall. Danach schmälern anders als das Hauptzollamt meint- die während des betreffenden Zwölfmonatszeitraums auf eine Quote vor ihrem Übergang auf einen anderen Erzeuger gelieferten Milchmengen den Saldierungsvorteil des Betriebsübernehmers nicht.
Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:
Nach § 14 Abs. 1 MilchAbgV 2004 war bei der Saldierung von der „AnlieferungsReferenzmenge des Überlieferers“ auszugehen. In § 4 Abs. 1 MilchAbgV 2004 wird der Begriff der (Anlieferungs-)Referenzmenge den Milchmengen gegenübergestellt, die von dem Milcherzeuger (Inhaber der Anlieferungs-Referenzmenge) an Käufer geliefert worden sind; soweit diese Mengen die Referenzmenge überschreiten, soll die Abgabe erhoben werden.
Diese Vorschriften geben, auch in der Zusammenschau, keine Antwort auf die hier entscheidende Frage, ob bei der Anwendung der in § 14 Abs. 1 MilchAbgV 2004 normierten Saldierungsformel (Summe der Unterlieferungen [der Lieferanten einer Molkerei], multipliziert mit der Anlieferungs-Referenzmenge des Überlieferers, geteilt durch die Summe der Anlieferungs-Referenzmengen der Überlieferer [i.e. der Lieferanten der Molkerei]) eine während des Milchwirtschaftsjahrs hinzuerworbene Referenzmenge zu berücksichtigen ist und ob sie auch dann zu berücksichtigen ist, wenn der frühere Betriebsinhaber auf sie bereits Milch geliefert hat. Der Begriff der „AnlieferungsReferenzmenge“ besagt dazu schon deshalb nichts, weil, wie bereits ausgeführt, das Unionsrecht zweierlei Referenzmengen kennt: die sog. „einzelbetriebliche Referenzmenge“ und die „verfügbare Referenzmenge“, Begriffe, die allerdings bei Formulierung der deutschen Saldierungsregel im Unionsrecht noch nicht definiert waren, worauf die Revision mit Recht hinweist.
Die Saldierungsformel bedarf daher für Fälle der hier streitigen Art, nämlich des Übergangs einer bereits teilweise von einem vormaligen Betriebsinhaber belieferten Milchquote, einer Auslegung und ggf. richterrechtlichen Ergänzung. Dabei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass die Handhabung der Saldierungsformel dem Sinn und Zweck der Zuteilung zusätzlicher, anderweit nicht ausgenutzter Milchquoten an Überlieferer hinreichend Rechnung tragen und Milcherzeuger in gleicher Lage an der Verteilung der Saldierungsmenge in gleichem Umfang beteiligen muss.
Die Praxis der deutschen Verwaltung, in der sich die Regelungsabsicht des Verordnungsgebers spiegeln dürfte, spricht zunächst für den Rechtsstandpunkt des Hauptzollamt, dass im Fall eines Übergangs der Quote in dem betreffenden Milchwirtschaftsjahr dieselbe nicht ohne Weiteres Bezugsgröße der Saldierung sein könne. Diese Praxis bestand nach dem unwidersprochenen Vortrag der Revision, dessen Richtigkeit durch den Ablauf dieses Verfahrens bestätigt wird und auch aus der Begründung der MilchAbgV 20073 erkennbar wird, offenbar darin, bei der Bestimmung der im Rahmen der Saldierung anzusetzenden Milchquote des Überlieferers eine während des Zwölfmonatszeitraums (ggf. hinzu)erworbene Quote nur insoweit zu berücksichtigen, als der vorherige Betriebsinhaber sie vor dem Übergang noch nicht beliefert und damit insofern das in der Quote verkörperte Milchlieferungsrecht für das betreffende Milchwirtschaftsjahr verbraucht hatte.
Die in der MilchAbgV 2004 getroffene Regelung hätte allerdings, legte man diese Verwaltungspraxis als für die Auslegung der Saldierungsformel maßgeblich zugrunde, einen Inhalt, der von der unionsrechtlichen Verteilungsregelung abweicht und einen im Unionsrecht unbekannten Begriff der Referenzmenge verwendet (Anlieferungs-Referenzmenge des Überlieferers in diesem Sinne ist weder die einzelbetriebliche Referenzmenge i.S. des Art. 5 Buchst. j VO Nr. 1788/2003 noch die verfügbare Referenzmenge i.S. des Art. 5 Buchst. k VO Nr. 1788/2003 und das Unionsrecht kennt keine Referenzmenge, die sich unter Berücksichtigung tatsächlicher Milchlieferungen in einem bestimmten Milchwirtschaftsjahr ergibt). Zudem ginge die Verteilungsregel, so verstanden, von einem im Grundsatz konträren Verteilungsprinzip aus. Sie berücksichtigte Veränderungen der Quote im laufenden Milchwirtschaftsjahr entgegen Satz 2 des ersten Entscheidungssatzes der Vorabentscheidung grundsätzlich zugunsten des Abgabeschuldners. Anders als im „Normalfall“, in dem sich die Quote während des Zwölfmonatszeitraums nicht verändert, wirkte sich bei diesem Verständnis der Umfang der Milchlieferung auf die Größe des Saldierungsvorteils aus.
Die MilchAbgV 2004 verweist also nicht schlicht auf eine im Unionsrecht enthaltene Saldierungsregel, sondern legt selbst objektive Kriterien fest, wie Überlieferungen und Unterlieferungen zu saldieren sind. Andernfalls wäre § 14 Abs. 1 MilchAbgV 2004 von vornherein überflüssig gewesen. Zwar ist zweifelhaft, ob der Verordnungsgeber bewusst eine im Grundsatz vom Unionsrecht abweichende Regel aufgestellt hat. Denn soweit ersichtlich, ist erstmals der EuGH in Auslegung des Unionsrechts zu dem Schluss gelangt, die unionsrechtliche Saldierungsregelung berücksichtige Quotenübertragungen in dem Milchwirtschaftsjahr nicht, was sich nach dem Text namentlich der deutschen Fassung der VO Nr. 1788/2003 nicht ohne Weiteres erschließt. Selbst wenn deshalb davon auszugehen sein sollte, § 14 Abs. 1 MilchAbgV 2004 verstehe sich lediglich als authentische Interpretation des Unionsrechts, änderte dies aber nichts daran, dass nach dem Willen des Verordnungsgebers in Deutschland offenbar der Übergang einer Quote oder eines Teils derselben bei der Saldierung berücksichtigt werden sollte.
Allerdings hat diese Regelungsabsicht des Verordnungsgebers in der Fassung der Vorschriften der MilchAbgV 2004 ebenso wenig einen hinreichend deutlichen Niederschlag gefunden wie die von der Verwaltung praktizierte Berücksichtigung nur der vom vormaligen Betriebsinhaber noch nicht belieferten Quote. In der MilchAbgV 2004 ist nicht geregelt, welche Quote dem Betriebsübernehmer im Jahr des Hinzuerwerbs einer Quote zusteht und mit welcher Quote er in diesem Jahr ggf. an einem Saldierungsverfahren teilnimmt.
Die bisherige Verwaltungspraxis beruht nach Auffassung des BFHs auf einem unzutreffenden Verständnis der Bedeutung der Referenzmenge und der unzutreffenden Annahme, eine solche könne nicht auf einen anderen übergehen, wenn sie bereits beliefert worden ist. Sie führt vor allem zu einem dem Sinn des Saldierungsverfahrens widersprechenden Ergebnis. Wenn das Hauptzollamt bei Übergang einer (ggf. zusätzlichen) Quote während eines Milchwirtschaftsjahrs als bei der Saldierung berücksichtigungsfähige „AnlieferungsReferenzmenge des Überlieferers“ nur den Teil der übergegangenen Quote berücksichtigt wissen will, den der vormalige Betriebsinhaber noch nicht selbst beliefert hat, wird dies der Systematik des Milchabgaberechts nicht gerecht. Dazu bemerkt der Bundesfinanzhof Folgendes:
Die Referenzmenge ist ein Wert, der nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs4 und der eigenen Praxis der Verwaltung durch einen Grundlagenbescheid festgesetzt wird, bzw. es wird die Festsetzung durch eine Anmeldung der Molkerei bewirkt (vgl. nur § 18 Abs. 1 MilchAbgV 2004). Die Referenzmenge ist also kein Wert, der erst bei der Abgabenberechnung und –festsetzung nach Maßgabe der tatsächlichen Gegebenheiten des Einzelfalls zu ermitteln wäre. Auch in den Übertragungsfällen existieren dementsprechend nicht mehrere solche Grundlagenbescheide, nämlich über die Referenzmengen des vormaligen und des späteren Betriebsinhabers sowie desselben nach der Betriebsübernahme (bei welcher Festsetzung der belieferte Teil der zuerst genannten Quote nicht mitgerechnet würde). Vielmehr wird die vom vormaligen Betriebsinhaber gelieferte Milchmenge im Rahmen der Abgabenberechnung für den Übernehmer berücksichtigt und ist für die Höhe der Referenzmenge ohne Bedeutung. Es ergeht kein dritter Bescheid über die Referenzmenge des Übernehmers, welche ihm im dem Jahr der Übernahme nachfolgenden Milchwirtschaftsjahr zusteht und für welche die Liefermengen des vormaligen Betriebsinhabers keine Bedeutung haben können. Dass der Betriebsübernehmer auf seine Quote nur insoweit Milch abgabefrei liefern kann wie nicht ein anderer (der vormalige Betriebsinhaber) auf sie in demselben Milchwirtschaftsjahr Milch geliefert hat, ist nicht die Rechtsfolge eines eingeschränkten Übergangs der Quote bzw. einer Aufspaltung der zunächst einheitlichen Quote. Dies ergibt sich vielmehr aus der Rechtsnatur der Quote als des Rechts zu einer entsprechenden abgabefreien Milchlieferung in einem Milchwirtschaftsjahr, welches verbraucht ist, wenn es in Anspruch genommen worden ist. Durch die Belieferung einer Quote fällt dieselbe also nicht weg (so dass sie nicht mehr auf den Erwerber übergehen könnte, wenn sie bereits beliefert worden ist) und es ist auch anlässlich des Übergangs keine neue, entsprechend kleinere Quote zu bilden, wenn auch die Quote als das abstrakte Lieferrecht in demselben Milchwirtschaftsjahr nicht ein zweites Mal „genutzt“ werden kann, sondern insoweit verbraucht ist. Diese Zusammenhänge hat der Bundesfinanzhof im Übrigen bereits in seinem Beschluss vom 31.03.2009 erläutert, auf den zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen wird.
§ 8 Abs. 4 MilchAgV i.d.F. von 20075, wonach eine Quote nur insoweit übergehen kann, als sie nicht beliefert ist (diese belieferte Menge „gelte“ als erst für den folgenden Zwölfmonatszeitraum übertragen), ist im Streitfall noch nicht anzuwenden und betrifft im Übrigen nicht das Saldierungsverfahren, sondern die von diesem zu unterscheidende Abgabenberechnung anhand des § 7 Nr. 1 MilchAbgV 2007.
Eine konsequente Umsetzung der Grundentscheidung, übergegangene Quoten bei der Saldierung zu berücksichtigen, bietet keinen Anlass, vom vormaligen Betriebsinhaber gelieferte Milchmengen zu ermitteln und in dem ihnen entsprechenden Umfang die Quote für Zwecke der Saldierung zu kürzen. Eine solche Saldierungspraxis würde die Beteiligung an der Saldierungsmasse (Summe der Unterlieferungen) nicht von der Betriebsgröße, die sich in der Größe der Milchquote spiegelt, sondern davon abhängig machen, ob die Quote in dem Milchwirtschaftsjahr früher oder später übergegangen ist und ob der vormalige Betriebsinhaber das in ihr verkörperte Milchlieferrecht gleichsam über Gebühr ausgeschlachtet oder nur entsprechend der ihm zur Verfügung stehenden Nutzungszeit oder sogar unterproportional in Anspruch genommen hat. Es erschließt sich jedoch nicht, warum etwa ein Milcherzeuger, der spät im Wirtschaftsjahr einen Betrieb nach Ausschöpfung der Quote desselben übernommen und in der ihm verbleibenden Zeit die übergegangene Quote (aufgrund der weiteren Nutzung der übernommenen Betriebsmittel, insbesondere des Milchviehs, dessen Milch er notgedrungen verwerten muss) überliefert hat, vor einer Milchabgabezahlung im Wege der Teilnahme am Saldierungsverfahren (vorbehaltlich ausreichender Saldierungsmasse) nicht bewahrt werden soll, während er davor bewahrt würde, wenn er den Betrieb vom Anfang des Milchwirtschaftsjahrs an bewirtschaftet hätte.
Die Abgabenberechnung im Streitfall hat diesen Grundsätzen nicht Rechnung getragen und ist daher rechtswidrig. Es ist nichts dafür vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Berücksichtigung der gesamten übergegangenen Quote im Streitfall entsprechend dem vom EuGH im letzten Satz des dritten Entscheidungssatzes formulierten Vorbehalt ausscheiden müsste, ganz abgesehen davon, dass es an einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Grundlage dafür fehlen dürfte, dem Kläger die Beteiligung an der Saldierung nach Maßgabe der ungeschmälerten, übergegangenen Quote etwa in der Besorgnis eines Missbrauchs des Saldierungsverfahrens- zu versagen. Es bedarf in diesem Verfahren keiner Erörterung, ob z.B. dann anders zu entscheiden wäre, wenn eine bereits völlig oder weitgehend belieferte Quote übergegangen ist und alsbald nach Beginn des neuen Milchwirtschaftsjahrs an den früheren Inhaber oder einen Dritten zurückfällt, so dass offensichtlich ist, dass die Quote nur zu dem Zweck übertragen wurde, einen größeren Saldierungsvorteil zu erlangen.
An diesem Ergebnis der rechtlichen Würdigung vermag die dem Kläger von der Landwirtschaftsbehörde erteilte Bescheinigung über den Übergang der Referenzmenge nichts zu ändern (die im Übrigen eher auf dem vom erkennenden BFH für richtig gehaltenen Verständnis der Quote zu beruhen scheint). Diese Bescheinigung ist zwar ein für das Hauptzollamt verbindlicher Grundlagenbescheid, soweit sie feststellt, welche Milchquote dem früheren Betriebsinhaber zugestanden hat und folglich in dem Sinne auf den Kläger übergegangen ist, dass er sie jeweils in einem (insbesondere einem künftigen) Zwölfmonatszeitraum beliefern kann. Sie beziffert also die übergegangene Milchquote. Wie gegebenenfalls eine Saldierung vorzunehmen ist und welche Bezugsgrößen dabei anzusetzen sind, will die Bescheinigung indes nicht und hierüber hatte die Landwirtschaftsbehörde als eine Frage der Abgabenerhebung auch nicht zu entscheiden.
Bundesfinanzhof, Urteil vom 22. Mai 2012 – VII R 23/08
- EuGH, Urteil vom 05.05.2011 – C-230/09 und C-231/09, ZfZ 2011, 185[↩]
- Verordnung zur Durchführung der EU-Milchquotenregelung Milchquotenverordnung, BGBl – I 2011, 775[↩]
- BGBl I 2007, 295; BR-Drucks 935/06, 49[↩]
- vgl. schon BFH, Urteil vom 28.10.1986 – VII R 41/86, BFHE 148, 84, ZfZ 1987, 52[↩]
- BGBl I 2007, 295[↩]
