Fleisch für den Irak

Die Rückforderungsansprüche des Zolls für aufgrund unrichtiger Angaben eines Exporteurs zu Unrecht gewährte Ausfuhrsubventionen können nach einem aktuellen Urteil des Bundesfinanzhofs unter der Geltung des Bürgerlichen Gesetzbuches in der bis 2001 geltenden Fassung, welche für vermögensrechtliche Ansprüche grundsätzlich eine dreißigjährige Verjährungsfrist vorsah, jedenfalls noch nach sechs Jahren zurückgefordert werden, ohne dass der Ausführer dem Rückforderungsverlangen den Verjährungseinwand erheben kann.

Das europäische Recht, dessen Verordnung Nr. 2988/95 in solchen Fällen nach dem sog. Handlbauer-Urteil des Europäischen Gerichtshofs¹ anwendbar ist, sehe zwar eine Frist von nur vier Jahren vor. Diese kurze Frist ist auch nach der vom Bundesfinanzhof eingeholten verbindlichen Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs (rückwirkend) anzuwenden, selbst wenn die Ausfuhrsubventionen vor Erlass der eben genannten Verordnung gewährt worden sind. Es handle sich aber lediglich um eine Mindestfrist, die das nationale Recht nicht unterschreiten dürfe; lasse das nationale Recht eine spätere Rückforderung zu, so habe eine solche Regelung Vorrang.

In Deutschland ist auf die Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattungen deshalb nach Auffassung des Bundesfinanzhofs die Fristenregelung des BGB anzuwenden. Die für bestimmte Rechtsgebiete –wie das Steuerrecht– geltenden, teilweise kürzeren Verjährungsfristen sind dagegen nach Ansicht des BFH auf Ausfuhrsubventionen nicht entsprechend anwendbar. Ob die frühere (dreißigjährige) Verjährungsfrist des BGB mit dem Gebot der Rechtssicherheit vereinbar war, hat die Entscheidung allerdings ausdrücklich offen gelassen.

Dem Urteil des Bundesfinanzhof liegt ein Fall zugrunde, in dem ein Exporteur 1993 Rindfleisch zur Ausfuhr nach Jordanien hatte abfertigen lassen und dafür Ausfuhrsubventionen erhalten hatte. Durch 1994 aufgenommene, langwierige Ermittlungen des Betrugsbekämpfungsamtes der Europäischen Kommission („OLAF“) wurde später festgestellt, dass in dem betreffenden Zeitraum zur Umgehung des damaligen Handelsembargos gegen den Irak große Mengen zur Ausfuhr nach Jordanien angemeldeten Fleisches in Wahrheit nicht nach Jordanien, sondern in den Irak eingeführt worden sind. 1999 sind deshalb u.a. der Klägerin gewährte Ausfuhrsubventionen zurückgefordert worden, weil es sich insofern um solches verbotswidrig in den Irak ausgeführtes Fleisch gehandelt habe.

Den betreffenden Rückforderungsbescheid hob jedoch das Finanzgericht Hamburg auf, weil es meinte, der Rückforderungsanspruch sei verjährt². Dem ist der Bundessfinanzhof nach Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs³ entgegen getreten.

Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2988/95 geht, so der BFH, in Bezug auf die Befugnis der deutschen Zollverwaltung zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattungen ins Leere; denn das deutsche Recht enthält keine Bestimmung, nach der ein Anspruch auf Rückzahlung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung in einer kürzeren Frist als vier Jahre seit der Unregelmäßigkeit, die zur Gewährung der Erstattung geführt hat, verjährt. Hingegen greift Art. 3 Abs. 3 VO Nr. 2988/95 ein, weil nach deutschem Recht der Anspruch auf Rückzahlung erst nach einer längeren Frist verjährt, wie sich aus folgenden Überlegungen ergibt.

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Das Rechtsinstitut der Verjährung kann nach der Rechtsprechung der deutschen Gerichte auch im öffentlichen Recht jedenfalls auf vermögensrechtliche Ansprüche grundsätzlich angewandt werden⁴. Es dient der Rechtssicherheit und dem Rechtsfrieden, indem es Ansprüche, die über geraume Zeit hinweg nicht geltend gemacht wurden, dem Streit entzieht. Dieses Anliegen besteht im Privatrecht wie im öffentlichen Recht.

Das deutsche Recht enthält allerdings weder eine Verjährungsregelung, die ausdrücklich die Rückforderung von Ausfuhrerstattungen oder überhaupt die Rückforderung von der Zollverwaltung oder anderen Stellen der Bundesverwaltung gewährter Subventionen oder anderer Zuwendungen regelt, noch finden sich im deutschen Recht sonst allgemeine Regelungen über die Verjährung von Rückzahlungsansprüchen oder überhaupt von vermögensrechtlichen Ansprüchen öffentlich-rechtlicher Art.

Nach welchen Regeln sich die Verjährung in den Fällen richtet, in denen grundsätzliche Regelungen oder unmittelbar anwendbare spezielle Verjährungsvorschriften nicht bestehen, entscheidet die Rechtsprechung insbesondere des BVerwG im Wege einer Analogie. Sie bewertet nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage, welche Verjährungsregelung als die „sachnächste“ analog heranzuziehen ist.

Verjährungsregelungen, die hier unter diesem Gesichtspunkt in Betracht zu ziehen sind, bestehen in einzelnen zum öffentlichen Recht gehörenden Gesetzen⁵, insbesondere bekanntlich in der Abgabenordnung für das Steuerrecht. Schon die unterschiedliche Länge der dort festgelegten Fristen, vor allem aber der Umstand, dass diese Regelungen Rechtsverhältnisse betreffen, die ihrer Struktur nach und im Hinblick auf die bei ihnen zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Interessen mit dem Marktordnungsrecht und insbesondere mit dem Ausfuhrerstattungsrecht nicht vergleichbar sind, schließen es freilich aus, eine der dort getroffenen Regelungen analog auf die Rückforderung von Ausfuhrerstattungen anzuwenden oder gar aus jenen Regelungen einen allgemeinen, für alle Bereiche geltenden Grundsatz des deutschen öffentlichen Rechts herzuleiten, dass vermögensrechtliche Ansprüche eines Trägers öffentlicher Gewalt gegenüber dem Bürger binnen bestimmter Frist verjähren. Insbesondere § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO ist auf die Rückforderung zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattung nicht analog anwendbar. Denn der Anspruch des Staates auf Erhebung einer Steuer wie der in jener Vorschrift geregelten Verbrauchsteuer ist mit dem Anspruch auf Rückzahlung einer Subvention, die einem Wirtschaftsbeteiligten aufgrund einer von ihm begangenen bzw. ihm zugerechneten Unregelmäßigkeit zu Unrecht gewährt worden ist, offenkundig nicht vergleichbar, wenn auch die Interessenlage des Schuldners bei Verbrauchsteuern ebenso wie bei Ausfuhrerstattungen darauf gerichtet sein mag, möglichst schnell Rechtssicherheit zu erlangen. Ebenso wenig sind Vorschriften des Handelsrechts in diesem Zusammenhang entsprechend anwendbar, was angesichts des grundlegenden rechtssystematischen Unterschieds zwischen Rechtsbeziehungen zwischen Kaufleuten einerseits und zwischen einem Subventionsnehmer und der zur Wahrung des Rechts und der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft verpflichteten öffentlichen Verwaltung andererseits keiner weiteren Darlegung bedarf.

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Im Verwaltungsverfahrensgesetz, wo eine allgemeine Regelung über die Verjährung von Ansprüchen auf Rückzahlung von dem Beteiligten durch Unregelmäßigkeiten erlangter öffentlicher Zuwendungen am ehesten erwartet werden könnte, findet sich über die Verjährung solcher Ansprüche oder überhaupt solcher vermögensrechtlicher Art nichts. Das dürfte nicht unwesentlich damit zusammenhängen, dass solche Ansprüche jedenfalls in aller Regel durch den Erlass entsprechender Verwaltungsakte festgesetzt werden müssen und der Bürger gegen den Erlass solcher Verwaltungsakte, die ihm gewährte finanzielle Vorteile beseitigen, allerdings durch das VwVfG, insbesondere dessen § 48, aber auch sonst in den einschlägigen öffentlich-rechtlichen Gesetzen geschützt ist. In diesem Zusammenhang besteht auch eine –nach der Auslegung, die sie in der Rechtsprechung gefunden hat, freilich für den Rechtsfrieden wenig hilfreiche– Fristenregelung, nämlich § 48 Abs. 4 VwVfG.

Für vermögensrechtliche Ansprüche des öffentlichen Rechts enthält, wie aus diesem Befund gefolgert werden muss, das deutsche öffentliche Recht –vorbehaltlich eben erwähnter bereichsbezogener Sonderregelungen und der allgemeinen Vorschriften über die Änderung von Verwaltungsakten– keine Vorschriften, aus denen die Verjährbarkeit des hier streitigen Rückzahlungsanspruchs gefolgert werden könnte.

Gleichwohl nimmt insbesondere die Rechtsprechung des BVerwG an, solche nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht verjährbaren Ansprüche seien, obwohl –wie hier– ausdrückliche, spezielle Vorschriften des einschlägigen Rechts fehlten, nicht unverjährbar; vielmehr seien die Regelungen des BGB über die Verjährung vermögensrechtlicher Ansprüche analog anzuwenden. In der 30-jährigen Regelverjährung des § 195 BGB a.F. komme nämlich ein allgemeiner Rechtsgedanke zum Ausdruck⁶. Der Bundesfinanzhof die dem folgende Ansicht des Urteils des Finanzgerichts Hamburg⁷ bereits beiläufig als zutreffend bezeichnet. Er hält daran mit den sich aus den folgenden Überlegungen ergebenden Maßgaben fest.

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3. Es verstößt nicht gegen allgemeine, höherrangige Grundsätze des Gemeinschaftsrechts oder des deutschen Rechts, den in dem angefochtenen Bescheid geltend gemachten Rückzahlungsanspruch als bei Erlass desselben noch nicht verjährt anzusehen.

Der vom Finanzgericht Hamburg in diesem Zusammenhang bemühte Grundsatz des Vertrauensschutzes kann von vornherein nicht betroffen sein, weil die Klägerin mangels eines geeigneten Anknüpfungspunktes nicht darauf vertrauen konnte, –nach Ablauf der im Streitfall zwischen der Begehung der für die Rückforderung verantwortlichen „Unregelmäßigkeit“ bzw. der Gewährung der Erstattung verstrichenen Frist von sechs Jahren– mit der Rückforderung nicht mehr rechnen zu müssen.

Ob der Grundsatz der Rechtssicherheit bei der Rückforderung von Ausfuhrerstattung nach einer Frist von fast 30 Jahren seit Gewährung derselben verletzt wäre, wie die Generalanwältin in den Schlussanträgen des Vorabentscheidungsverfahrens geltend gemacht hat, mag dahinstehen; soweit ersichtlich, ist allerdings zu § 195 BGB a.F. in der jahrzehntelangen Rechtsprechung jedenfalls der deutschen Gerichte und im Rahmen der entsprechenden Anwendung dieser Vorschrift außerhalb ihres ausdrücklich angesprochenen Regelungsbereichs sowie im Schrifttum die bei Annahme einer Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit bestehende Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift nicht geltend gemacht worden. Selbst wenn indes diese Vorschrift verfassungswidrig gewesen sein sollte, könnte dies nur dazu Anlass geben, die dort festgelegte Verjährungsfrist richterrechtlich auf ein angemessenes und mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und mit dem Rechtsfrieden vereinbares Maß zu verkürzen. Entsprechendes gälte bei Unvereinbarkeit einer so langen Verjährungsfrist mit den Geboten des Gemeinschaftsrechts. Denn es kann nicht ernstlich angenommen werden, aufgrund der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift seien die von ihr erfassten Ansprüche unverjährbar.

Es wäre, so der BFH in seiner Urteilsbegründung weiter, auch nicht nachvollziehbar, warum die Verfassungswidrigkeit des § 195 BGB a.F. dazu führen sollte, dass der dem nationalen Recht von Art. 3 Abs. 3 VO Nr. 2988/95 eingeräumte Vorrang hinfällig und an die Stelle des nationalen Rechts die Mindestfrist des Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2988/95 treten sollte, die, wie ausgeführt, lediglich eine unangemessen kurze Frist des nationalen Rechts beiseite räumen will und deshalb nicht dem Unterfangen entgegensteht, eine unangemessen lange Frist des nationalen Rechts in der verfassungs- oder gemeinschaftsrechtlich gebotenen Weise in Ausübung richterlicher Notkompetenz auf das angemessene Maß zu verkürzen.

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Ob in Ausübung einer solchen richterlichen Notkompetenz die Frist des § 195 BGB a.F. zu verkürzen oder zumindest bei entsprechender Anwendung jener Vorschrift eine kürzere Frist für die Verjährung des Anspruchs auf Rückzahlung aufgrund einer Unregelmäßigkeit zu Unrecht gewährter Ausfuhrerstattungen um der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens willen festgelegt werden müsste, braucht der Senat nicht abschließend zu prüfen und zu entscheiden. Denn eine solche Frist könnte jedenfalls nicht so kurz bemessen werden, dass der vom Hauptzollamt geltend gemachte Anspruch bei Erlass des angefochtenen Bescheids verjährt gewesen wäre.

Dafür ist ausschlaggebend, dass eine solche Frist nicht so kurz sein dürfte, dass ein Anspruchsverlust wegen Überschreitens dieser Frist mehr als im Ausnahmefall zu besorgen wäre; eine absolute Verjährungsfrist müsste vielmehr so lang sein, dass die Gefahr, dass Ansprüche verjähren, bevor das Hauptzollamt von ihnen überhaupt Kenntnis erlangt, auf ein hinnehmbares Maß beschränkt ist⁸. Da Unregelmäßigkeiten bei Inanspruchnahme von Ausfuhrerstattungen oftmals –wie gerade der Streitfall erkennen lässt– erst durch umfangreiche und schwierige Untersuchungen in Drittstaaten oder durch nachgehende Marktordnungsprüfungen entdeckt werden, die zudem mitunter –auch im Interesse des Ausführers– erst nach längeren prüfungsfreien Intervallen durchgeführt werden, wäre nach Auffassung des erkennenden Senats eine absolute Frist von vier Jahren unangemessen kurz und am ehesten an eine Frist von zehn Jahren zu denken, die bei Erlass des angefochtenen Bescheids jedoch nicht verstrichen gewesen wäre. Dass eine solche Frist auch mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar wäre, ist zweifelsfrei.

Dass die Verjährungsfrist für die Rückforderung aufgrund einer dem Begünstigten zuzurechnenden Unregelmäßigkeit diesem gewährter gesetzwidriger öffentlicher Zuwendungen von Verfassungs wegen bei der gebotenen Abwägung der Belange eines solchen Beteiligten gegen das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht weniger als sechs Jahre, die im Streitfall bis zur Rückforderung verstrichen sind, betragen könnte, ist erst recht nicht zweifelhaft. Wie der Vorbehalt des Art. 3 Abs. 3 VO Nr. 2988/95 zeigt, ist auch der Gemeinschaftsgesetzgeber davon ausgegangen, dass eine längere Verjährungsfrist als die vierjährige des Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2988/95 mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Es fehlt deshalb auch in dieser Hinsicht an einem Anlass, den EuGH hierzu gemäß Art. 234 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu befragen, ganz abgesehen davon, dass sich die Antwort auf eine solche Frage umso klarer aus der vom BFH eingeholten Vorabentscheidung entnehmen lässt, als der EuGH dort, wie ausgeführt, entgegen den Anträgen der Generalanwältin nicht einmal Anlass gesehen hat, eine 30-jährige Frist zu beanstanden.

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Aus den jetzt geltenden Verjährungsregeln des deutschen Rechts, die aufgrund des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes § 195 BGB a.F. abgelöst haben, lässt sich für die Entscheidung des Streitfalls nichts gewinnen.

Dass diese Regeln nicht unmittelbar anwendbar sind, liegt auf der Hand: Ein Bescheid, durch den ein nach dem zum Zeitpunkt seines Erlasses geltenden Recht nicht verjährter Anspruch festgesetzt wird, wird nicht dadurch nachträglich rechtswidrig, dass sich die Verjährungsvorschriften dahin ändern, dass der Anspruch nach Maßgabe des neuen Rechts nicht hätte festgesetzt werden dürfen. Überdies enthält Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch⁹ eine Übergangsvorschrift, nach der die neue Frist des § 195 BGB ebenso wie die neue Zehn-Jahres-Frist des § 199 Abs. 4 BGB ohnehin erst am 1. Januar 2002 zu laufen begönne.

Den durch das Schuldrechtsmodernisierungsgesetz eingeführten Verjährungsvorschriften lässt sich auch nicht die gesetzgeberische Wertung entnehmen, dass eine 30-jährige Verjährungsfrist für vermögensrechtliche Ansprüche unangemessen lang und der Rechtssicherheit oder dem Rechtsfrieden abträglich sei¹⁰. Die eigentliche Reform des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes besteht nämlich nicht in der Verkürzung der Frist des § 195 BGB a.F., nachdem die dementsprechende neue Frist für eine Reihe von Ansprüchen nach wie vor 30 Jahre, für andere 10 Jahre (§ 199 Abs. 4 BGB) beträgt –die Anwendung der diese betreffenden Vorschriften würde offensichtlich ebenfalls zum Misserfolg der Klage führen–; sie besteht vielmehr in der Ergänzung dieser sog. absoluten Verjährungsfristen durch eine relative, die mit der Kenntnis oder grob fahrlässigen Unkenntnis des Anspruchsberechtigten von den seinen Anspruch begründenden Umständen und der Person seines Schuldners beginnt (vgl. § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB), was übrigens in gewissem Umfang mit der die Geltendmachung öffentlich-rechtlicher Ansprüche, wie erwähnt, oftmals beschränkenden Regelung in § 48 Abs. 4 VwVfG korrespondiert.

Letztere Frist, die nach § 195 BGB drei Jahre beträgt und deren entsprechende Anwendung auf Rückzahlungsansprüche der hier streitigen Art erheblichen, jedoch mangels Entscheidungserheblichkeit nicht weiter zu vertiefenden Bedenken begegnete, wäre im Streitfall gewahrt. Denn es kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Hauptzollamt ungeachtet der ihm noch nicht vorliegenden Informationen über das Ergebnis der von der Europäischen Kommission eingeleiteten, eingangs erwähnten Untersuchungen grob fahrlässig nicht früher erkannt hat, dass das von der Klägerin exportierte Fleisch möglicherweise in den Irak gelangt und nicht, wie behauptet, in Jordanien in den freien Verkehr überführt worden ist.

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Der Bundesfinanzhof hat daher das Urteil des Finanzgerichts Hamburg aufgehoben und den Rechtsstreit an dieses zurückverwiesen. Das Finanzgericht wird jetzt noch zu klären haben, ob die gegen die Klägerin erhobenen Vorwürfe zutreffen, ob also – unter Berücksichtigung der Verteilung der Feststellungslast – die für eine Rückforderung der Ausfuhrerstattung erforderlichen Voraussetzungen vorliegen, insbesondere die Ausfuhrwaren nicht in den freien Verkehr Jordaniens überführt worden sind.

Art. 3 Abs. 1 VO Nr. 2988/95 verkürzt die im nationalen Recht bestehenden Verjährungsfristen nicht, sondern soll lediglich die Anwendung aus Sicht des gemeinschaftlichen Verordnungsgebers unangemessen kurzer Verjährungsfristen des nationalen Rechts ausschließen.
Art. 3 Abs. 3 VO Nr. 2988/95 lässt nicht nur die Anwendung im nationalen Recht enthaltener ausdrücklicher Verjährungsvorschriften zu, sondern verlangt die Ermittlung dessen, was sich aus dem nationalen Recht hinsichtlich der Verjährung ergibt. Dabei sind die anerkannten Methoden der Rechtsanwendung einschließlich derjenigen der analogen Anwendung von Vorschriften sowie die ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätze des nationalen Rechts zu berücksichtigen.
Es verstößt nicht gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit oder das Verhältnismäßigkeitsprinzip, eine aufgrund einer dem Ausführer zuzurechnenden Unregelmäßigkeit zu Unrecht gewährte Ausfuhrerstattung noch nach einer Frist von sechs Jahren zurückzufordern.

Bundesfinanzhof, Urteil vom 7. Juli 2009 – VII R 24/06