Beurteilungszeitpunkt beim Widerruf einer Anwaltszulassung

Für die Beurteilung der Rechtsmäßigkeit des Widerrufs einer Zulassung zur Rechtsanwaltschaft ist nach der mit Wirkung ab 1. September 2009 erfolgten Änderung des Verfahrensrechts allein auf den Zeitpunkt des Abschlusses des behördlichen Widerrufsverfahrens, also auf den Erlass des Widerspruchsbescheids oder – wenn das nach neuem Recht grundsätzlich vorgeschriebene Vorverfahren entbehrlich ist – auf den Ausspruch der Widerrufsverfügung abzustellen; die Beurteilung danach eingetretener Entwicklungen ist einem Wiederzulassungsverfahren vorbehalten.

Beurteilungszeitpunkt beim Widerruf einer Anwaltszulassung

Eine gegen einen wegen Vermögensverfall ergangenen Widerrufsbescheid der Rechtsanwaltskammer gerichtete Anfechtungsklage kann damit nicht mehr mit einer nachträglichen Konsolidierung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Rechtsanwalts begründet werden.

Unter der früheren Geltung des Verfahrensrechts der Freiwilligen Gerichtsbarkeit (§ 40 Abs. 4, § 42 Abs. 6 Satz 2 BRAO a.F.) bestand die aus prozessökonomischen Gründen zugelassene Möglichkeit, einen nachträglichen Wegfall des Widerrufsgrundes im gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen. Nach der mit Wirkung ab 1. September 2009 erfolgten Änderung des Verfahrensrechts war umstritten, ob diese Möglichkeit unverändert fortbesteht. Der Bundesgerichtshof beantwortet diese Frage nun dahin, dass für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Zulassungswiderrufs allein auf den Zeitpunkt des Abschlusses des behördlichen Widerrufsverfahrens, also auf den Erlass des Widerspruchsbescheids oder – wenn das nach neuem Recht grundsätzlich vorgeschriebene Vorverfahren entbehrlich ist (vgl. § 110 Abs. 1 JustG NRW) – auf den Ausspruch der Widerrufsverfügung abzustellen ist; die Beurteilung danach eingetretener Entwicklungen ist nach Ansicht des Bundesgerichtshofs einem Wiederzulassungsverfahren vorbehalten.

Der bei Anfechtungsklagen für die gerichtliche Nachprüfung eines Verwaltungsakts maßgebliche Beurteilungszeitraum bestimmt sich nach dem zugrunde liegenden materiellen Recht1. Dieses legt nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Anspruch auf Aufhebung eines belastenden Verwaltungsakts fest, sondern bestimmt auch, zu welchem Zeitpunkt sie erfüllt sein müssen2. Daher sind tatsächliche oder rechtliche Entwicklungen, die erst nach Abschluss des behördlichen Verwaltungsverfahrens oder gar erst nach Beendigung des erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens eintreten und die zu einer abweichenden Beurteilung führen würden, nur dann der jeweiligen gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legen, wenn das materielle Recht ihre Berücksichtigung zulässt3.

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Für verwaltungsbehördliche Rücknahme- oder Widerrufsverfügungen in berufs- oder gewerberechtlichen Zulassungsverfahren gibt das materielle Recht regelmäßig den Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens als maßgebliche Beurteilungsgrundlage für die gerichtliche Überprüfung vor4. Dies folgt vor allem daraus, dass das materielle Recht in den genannten Fällen ein – wenn auch nicht stets ausdrücklich geregeltes – eigenständiges Wiederzulassungsverfahren vorsieht, in dem alle nachträglichen Umstände Berücksichtigung finden5.

Im Einklang mit dieser verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist der Bundesgerichtshof schon bisher davon ausgegangen, dass im anwaltlichen Berufsrecht für die gerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit einer Rücknahme- oder Widerrufsverfügung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt ihres Erlasses (ein Widerspruchsverfahren war damals nicht vorgesehen) maßgebend ist, weil der Betroffene bei nachträglichem Wegfall des Rücknahme- oder Widerrufsgrundes einen Wiederzulassungsantrag stellen kann6. Für die Wiederzulassung zur Rechtsanwaltschaft nach vorangegangenem Verlust der Zulassung gelten die in §§ 6, 7 BRAO genannten Voraussetzungen. Die genannten Bestimmungen sind nicht auf die erstmalige Zulassung zur Rechtsanwaltschaft beschränkt, sondern gelten für alle Zulassungsanträge, wie insbesondere die Bestimmung des § 7 Nr. 3 BRAO (Wiederzulassung nach rechtskräftigem Ausschluss aus der Rechtsanwaltschaft) belegt. Außerhalb des in §§ 6, 7 BRAO geregelten Verfahrens kann eine Wiederzulassung nicht erfolgen7.

Allerdings hat der Bundesgerichtshof es nach bisher geltendem Recht aus prozesswirtschaftlichen Erwägungen zugelassen, einen zweifelsfrei feststehenden nachträglichen Wegfall des Rücknahme- oder Widerrufsgrundes bereits im laufenden Gerichtsprozess zu berücksichtigen, um eine zeit- und kostenaufwendige Verdoppelung der Verfahren in den Fällen zu vermeiden, in denen dem Rechtsanwalt zunächst die Zulassung entzogen und anschließend sofort wieder erteilt werden müsste8. Die Möglichkeit zu solchen Verfahrenserleichterungen war dem Bundesgerichtshof deswegen eröffnet, weil das nach § 40 Abs. 4, § 42 Abs. 6 Satz 2 BRAO a.F. entsprechend anwendbare Recht der Freiwilligen Gerichtsbarkeit das einzuhaltende Verfahren nur in Grundzügen regelte. Es blieb daher der Rechtsprechung überlassen, zu bestimmen, ob und welche Regelungen aus anderen Prozessordnungen, zumeist der Zivilprozessordnung, ergänzend herangezogen wurden9. Dabei waren die Gerichte befugt, das Verfahren, soweit nicht ausdrückliche Vorschriften oder allgemeine Grundsätze entgegenstanden, nach den Erfordernissen des konkreten Falles flexibel und sachgemäß zu gestalten10.

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An dieser unter der Geltung der Verfahrensordnung der Freiwilligen Gerichtsbarkeit (FGG) entwickelten verfahrensökonomischen Handhabung hält der Bundesgerichtshof im Hinblick auf die Entscheidung des Gesetzgebers, das gerichtliche Verfahren bei verwaltungsrechtlichen Anwaltssachen mit Wirkung ab 1. September 2009 weitgehend den Regeln der Verwaltungsgerichtsordnung (vgl. § 112c Abs. 1 Satz 1 BRAO) zu unterstellen, nicht mehr fest. Die bisherige Rechtsprechungspraxis war nicht aufgrund materiellrechtlicher Vorgaben geboten, sondern beruhte ausschließlich auf verfahrenswirtschaftlichen Erwägungen. Das anwaltliche Berufsrecht sieht in materieller Hinsicht keine Besonderheiten vor, die es in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gebieten würden, bei der gerichtlichen Entscheidung über den Zulassungswiderruf einen zweifelsfreien nachträglichen Wegfall des Widerrufsgrundes zu berücksichtigen. Die Berücksichtigung eines nachträglichen Wegfalls des Widerrufsgrundes im gerichtlichen Verfahren ließe sich daher – wie schon unter der Geltung des bisherigen Verfahrensrechts – nur mit verfahrensökonomischen Überlegungen begründen. Dem ist aber durch die gesetzliche Neuordnung des Prozessrechts die Grundlage entzogen worden.

Wie an anderer Stelle bereits ausgeführt, ist nach den materiellrechtlichen Regelungen der Bundesrechtsanwaltsordnung für die Beurteilung der Rechtsmäßigkeit eines Zulassungswiderrufs der Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung maßgebend. Ebenso wie zahlreichen anderen Berufsordnungen ist der Bundesrechtsanwaltsordnung eine Trennung zwischen dem Widerruf der Zulassung (§ 14 Abs. 2 BRAO) und der (Wieder-)Zulassung (§§ 6, 7 BRAO) immanent. Daher besteht eine mit dem sonstigen Berufszulassungsrecht11 oder dem Gewerberecht12 im Kern übereinstimmende Sachlage. Der Abschluss des behördlichen Widerrufsverfahrens bewirkt auch hier eine – im gerichtlichen Verfahren zu beachtende – Zäsur, durch die eine Berücksichtigung danach eintretender Umstände einem späteren Wiedererteilungsverfahren zugewiesen wird11.

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Hinzu kommt, dass der Widerruf einer Berufserlaubnis eine auf den Abschluss des Verwaltungsverfahrens bezogene rechtsgestaltende Wirkung entfaltet13. Dies gilt auch im anwaltlichen Berufsrecht. Die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft erlischt zwar nach § 13 BRAO n.F. erst mit der Bestandskraft des Zulassungswiderrufs. Die Vorschrift trifft aber keine Aussage über den für die gerichtliche Überprüfung des Widerrufs maßgeblichen Zeitpunkt, sondern regelt nur, ab welchem Zeitpunkt die mit dem Zulassungswiderruf verbundenen Rechtswirkungen endgültig eintreten.

Auch aus verfassungsrechtlicher Sicht ist eine Hinausschiebung des Zeitpunkts der Beurteilung einer Widerrufsverfügung nicht geboten. Dass der Rechtsanwalt bei nachträglichen Entwicklungen auf ein Wiederzulassungsverfahren verwiesen wird, führt nicht zu unverhältnismäßigen oder gar unzumutbaren Ergebnissen und verstößt auch nicht gegen die nach Art. 12 Abs. 1 GG garantierte Freiheit der Berufswahl.

Die beruflichen Nachteile, die einem Rechtsanwalt durch den Verweis auf ein erneutes Zulassungsverfahren entstehen, sind vergleichsweise gering, denn der Rechtsanwalt hat bei nachträglichem Wegfall des Widerrufsgrundes einen Anspruch auf sofortige Wiederzulassung und kann jederzeit, das heißt ohne Sperrfrist, einen entsprechenden Antrag nach §§ 6, 7 BRAO stellen14. Die Situation stellt sich bei einem Rechtsanwalt daher gänzlich anders dar als bei der Amtsenthebung eines Notars (§ 50 Abs. 1 Nr. 6 BNotO). Dort hat es das Bundesverfassungsgericht aus verfassungsrechtlichen Gründen als problematisch erachtet, die gerichtliche Entscheidung allein auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung im Amtsenthebungsverfahren zu stützen und nachträgliche Veränderungen unberücksichtigt zu lassen15. Dies ist indessen allein durch die schwerwiegenden Folgen einer Amtsenthebung eines Notars bedingt, der nach dem Verlust seines Amtes nur die Möglichkeit hat, bei Vorliegen eines Bedürfnisses (§ 4 BNotO), nach Ausschreibung der Notarstelle (§ 6b BNotO) und bei Bestehen der Konkurrenz mit anderen Bewerbern (§ 6 BNotO) erneut bestellt zu werden16. In Anbetracht dieser besonderen Zugangsbeschränkungen sind an die Amtsenthebung eines Notars und deren gerichtliche Überprüfung andere rechtliche Anforderungen zu stellen als an den Entzug einer Zulassung zur Rechtsanwaltschaft17.

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Die aus dem materiellen Recht abgeleitete Beschränkung der gerichtlichen Nachprüfung von Rücknahme- und Widerrufsverfügungen in gewerbe- und berufsrechtlichen Angelegenheiten kann im Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichtsordnung nicht aus prozesswirtschaftlichen Gründen gelockert werden. Denn diese Verfahrensordnung gewährt den Gerichten nicht den Gestaltungsspielraum, eine vom materiellen Recht vorgegebene Trennung zwischen Widerrufsverfahren (Rücknahmeverfahren) und Wiederzulassungsverfahren aufzuheben. Nach dem – nun auch in verwaltungsrechtlichen Anwaltssachen anwendbaren – § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO unterliegt ein belastender Verwaltungsakt der Aufhebung, wenn er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Darin kommt zum Ausdruck, dass dem Gericht (nur) die Aufgabe obliegt, die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Entscheidung zu überprüfen; es ist dabei im Hinblick auf die Gewaltenteilung und in Anbetracht der Trennung von behördlichem Verwaltungsverfahren und gerichtlichem Verfahren regelmäßig nicht dazu berufen, über noch ausstehende Verwaltungsentscheidungen zu urteilen und diese vorwegzunehmen.

Eine für den Bereich des anwaltlichen Berufsrechts abweichende Handhabung ließe sich mit der vom Gesetzgeber bewusst vollzogenen Abkehr von der Verfahrensordnung der Freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Hinwendung zu den „bewährten Grundsätzen des Verwaltungsprozessrechts“18 nicht vereinbaren. Der Gesetzgeber sieht in der Verwaltungsgerichtsordnung eine „ausgewogene, vollständige und dem Rechtsanwender geläufige Prozessordnung“19. Er war bestrebt, das Recht der Freiwilligen Gerichtsbarkeit auf seinen klassischen Anwendungsbereich der vorsorgenden Rechtspflege zurückzuführen und zugleich sicherzustellen, dass Verwaltungsentscheidungen im Interesse der Vereinheitlichung und Vereinfachung von Verfahrensrechten auf der Grundlage eines allgemein für diese Entscheidungen geltenden Prozessrechts überprüft werden20. Dabei gab er dem Verwaltungsprozessrecht mit seinen strikteren Strukturen bewusst den Vorzug vor der von richterlicher Gestaltungsfreiheit geprägten Verfahrensordnung der Freiwilligen Gerichtsbarkeit. Hierzu findet sich in den Gesetzesmaterialien folgende Begründung: „Die freie gerichtliche Kompetenz zur Verfahrensgestaltung und die weitgehende Formlosigkeit des Verfahrens, die die freiwillige Gerichtsbarkeit auch künftig kennzeichnen werden, passen nicht zu den streitigen Verfahren nach der BRAO“9.

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Dabei wurde die besondere Problematik der den Rechtsanwalt existentiell betreffenden Entscheidungen über die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft und deren Widerruf nicht verkannt. Vielmehr befassen sich die Gesetzesmaterialien an mehreren Stellen mit diesem Gesichtspunkt und verweisen darauf, dass zahlreiche andere verwaltungsrechtliche Verfahren etwa im Beamten- und Gewerberecht für die Betroffenen von ähnlich existentieller Bedeutung seien; eine Abweichung von den bewährten Grundsätzen des Verwaltungsprozessrechts könne daher – namentlich im Berufungsverfahren – nicht mit dem besonderen Gewicht der Zulassungsstreitigkeiten für Rechtsanwälte begründet werden und würden auch dem Bedürfnis nach Rechtsangleichung widersprechen21. Daher sollen neben den fortan für das behördliche und gerichtliche Verfahren geltenden allgemeinen Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes und der Verwaltungsgerichtsordnung nach dem Willen des Gesetzgebers verfahrens- oder prozessrechtliche Sonderbestimmungen nur noch insoweit getroffen werden, als sie aufgrund von Besonderheiten des Berufsrechts unbedingt erforderlich sind9.

Darüber hinaus hat sich die Berücksichtigung nachträglich eingetretener Umstände unter verfahrensökonomischen Gesichtspunkten nicht bewährt. In vielen Fällen ist es deswegen zu erheblichen Verfahrensverzögerungen und zudem zu einer Häufung von Prozessen gekommen, weil die Rechtsanwaltskammern nachträglich den Sofortvollzug des Widerrufsbescheids (§ 16 Abs. 6 Satz 2 BRAO a.F.) ausgesprochen und die betroffenen Rechtsanwälte auch diese Verfügung angefochten haben. Die angestrebte Verfahrenserleichterung ist dementsprechend häufig nicht erreicht worden, sondern hat im Gegenteil sogar zu Erschwernissen geführt. Mit einer strikten Trennung von Widerrufs- und Wiederzulassungsverfahren ist demgegenüber kein nennenswerter zusätzlicher Zeitaufwand verbunden, weil das Anfechtungsverfahren durch die Beschränkung des gerichtlichen Prüfungsumfangs deutlich beschleunigt wird.

Bundesgerichtshof, Beschluss vom 29. Juni 2011 – AnwZ (Brfg) 11/10

  1. st. Rspr.; vgl. etwa BVerwG, NVwZ 1991, 372 m.w.N. aus der Rspr.; BVerwG, NJW 2010, 2901 Rn. 11[]
  2. vgl. etwa BVerwGE 78, 243, 244[]
  3. vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30.09.2005 – 6 B 51/05, BeckRS 2005, 30305 unter 2 a; BVerwG, NVwZ 1991, 372 f. [zum Berufungsverfahren]; NVwZ 2003, 490 unter II 2 [zu neuen Tatsachen im Zulassungsverfahren]; NVwZ 2004, 744 unter II 1 [zu Rechtsänderungen im Zulassungsverfahren][]
  4. vgl. etwa BVerwGE 65, 1, 2 ff.; BVerwG, NVwZ 1991, 372 f. [jeweils zur Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 6 Satz 1 GewO]; BVerwGE 105, 214, 220; BVerwG, Beschluss vom 09.11.2006 – 3 B 7/06, juris Rn. 10 [jeweils zum Widerruf einer ärztlichen Approbation]; BVerwG, Beschluss vom 30.09. 2005 – 6 B 51/05, aaO [zur Streichung aus der Architektenliste]; BVerwG, NJW 2010, 2901, Rn. 10 f. [zum Widerruf des Führens der Berufsbezeichnung „Logopäde“][]
  5. vgl. etwa BVerwGE 65, aaO; BVerwG, NJW 2010, 2901 Rn. 11 m.w.N.[]
  6. st. Rspr.; vgl. etwa BGH, Beschlüsse vom 12.11.1979 – AnwZ (B) 16/79, BGHZ 79, 356, 357; vom 17.05.1982 – AnwZ (B) 5/82, BGHZ 84, 149, 150; vom 25.03.1991 – AnwZ (B) 80/90, NJW 1991, 2083 unter 1 a, 2; vom 02.12. 1991 – AnwZ (B) 40/91[]
  7. vgl. BGH, Beschluss vom 18.10.2010 – AnwZ (B) 22/10[]
  8. BGH, Beschlüsse vom 12.11.1979 – AnwZ (B) 16/79, aaO; und vom 17.05.1982 – AnwZ (B) 5/82, aaO[]
  9. BT-Drucks. 16/11385, S. 28[][][]
  10. vgl. BT-Drucks. 16/11385, aaO; Bassenge/Roth, FGG/RPflG, 11. Aufl., Einl. FGG Rn. 67; Bumiller/Winkler, FGG, 8. Aufl., § 12 Rn. 35[]
  11. vgl. BVerwG, NJW 2010, aaO[][]
  12. vgl. BVerwGE 65, aaO[]
  13. BVerwG, aaO m.w.N.[]
  14. vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 372 m.w.N.[]
  15. BVerfG, NJW 2005, 3057, 3058[]
  16. BVerfG, aaO[]
  17. vgl. BVerfG, aaO[]
  18. vgl. BT-Drucks. 16/11385, S. 31[]
  19. vgl. BT-Drucks. 16/11385, S. 29[]
  20. BT-Drucks. 16/11385, S. 1 sowie S. 28[]
  21. vgl. BT-Drucks. 16/11385, S. 31, 42, 28[]
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