Müllverbrennungsanlagen unterliegen dem nationalen Brennstoffemissionshandel nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG). Weder die Ausnahme der Abfallverbrennung vom europäischen Emissionshandel noch das Grundgesetz stehen der CO²-Bepreisung entgegen; die Zertifikatspflicht ist als nichtsteuerliche Abgabe zur Vorteilsabschöpfung mit Lenkungsfunktion gerechtfertigt.
Betreiber von Müllverbrennungsanlagen müssen mithin für die von ihren Anlagen verursachten CO²-Emissionen Zertifikate nach dem Brennstoffemissionshandelsgesetz erwerben.
In dem hier vom Verwaltungsgericht Berlin entschiedenen Fall hatten sich die Betreiber einer Anlage zur Verbrennung gefährlicher Abfälle und einer kommunalen Siedlungsabfallverbrennungsanlage gegen ihre Einbeziehung in das nationale Brennstoffemissionshandelssystem gewandt. Sie vertraten die Auffassung, die europäische Emissionshandelsrichtlinie sperre eine zusätzliche nationale CO²-Bepreisung. Außerdem verstoße die Regelung gegen die finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen des Grundgesetzes und sei wegen der zu erwartenden Verteuerung der Abfallentsorgung unverhältnismäßig. Das Verwaltungsgericht hat ihre Klage abgewiesen:
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin erfasst das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) seinem Wortlaut nach nicht nur klassische Brennstoffe wie Benzin oder Diesel. Die gesetzlichen Regelungen seien vielmehr auch auf Brennstoffe anwendbar, die in Müllverbrennungsanlagen eingesetzt beziehungsweise dort als Bestandteil der Abfälle verbrannt werden. Die Betreiber seien daher in das nationale Emissionshandelssystem einzubeziehen.
Einen Verstoß gegen das Unionsrecht verneinte das Verwaltungsgericht Berlin. Die Verbrennung von Brennstoffen in Müllverbrennungsanlagen sei vom europäischen Emissionshandel nach der Emissionshandelsrichtlinie, die durch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz in deutsches Recht umgesetzt wurde, ausdrücklich ausgenommen. Aus dieser Ausnahme folge jedoch kein Verbot, die entsprechenden Emissionen auf nationaler Ebene mit einem CO²-Preis zu belegen.
Die Abfallverbrennung falle vielmehr in den Anwendungsbereich der EU-Klimaschutzverordnung (Verordnung (EU) 2023/857). Diese gebe den Mitgliedstaaten verbindliche Emissionsminderungsziele vor, überlasse ihnen aber die Wahl der Maßnahmen, mit denen sie diese Ziele erreichen. Zu den zulässigen nationalen Instrumenten gehöre der Brennstoffemissionshandel nach dem BEHG. Unabhängig davon seien die Mitgliedstaaten unionsrechtlich nicht gehindert, weitergehende Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen.
Auch die finanzverfassungsrechtlichen Einwände der Betreiber überzeugten das Verwaltungsgericht Berlin nicht. Die CO²-Bepreisung nach dem BEHG sei keine Steuer, sondern eine nichtsteuerliche Abgabe zur Abschöpfung eines Vorteils, die zugleich eine Lenkungsfunktion erfülle. Mit einem Emissionszertifikat erhalte dessen Inhaber die Erlaubnis, eine Tonne CO² auszustoßen und damit die Aufnahmefähigkeit der Atmosphäre beziehungsweise die Reinheit der Luft als knappe natürliche Ressource zu nutzen.
Zur Begründung knüpfte das Verwaltungsgericht Berlin an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgebot des Art. 20a GG an. Daraus ergebe sich ein globales CO²-Restbudget, dessen Begrenztheit bei der rechtlichen Bewertung der Nutzungsmöglichkeiten berücksichtigt werden dürfe. Die durch das Zertifikat gewährte Emissionsbefugnis stelle deshalb einen abschöpfbaren Sondervorteil dar.
Die CO²-Bepreisung erfülle zudem einen legitimen Lenkungszweck. Da die Anlagenbetreiber die entstehenden Mehrkosten an ihre Kunden weitergeben könnten, werde das Preissignal entlang der Entsorgungskette wirksam. Auf diese Weise könnten Anreize zur Abfallvermeidung geschaffen, höhere Recyclingquoten gefördert und Investitionen in emissionsärmere Verfahren angestoßen werden.
Schließlich hielt das Verwaltungsgericht Berlin die Einbeziehung der Müllverbrennungsanlagen für verhältnismäßig. Zwar greife die Zertifikatspflicht in die Eigentumsfreiheit privatwirtschaftlicher Anlagenbetreiber ein und könne die Abfallentsorgung verteuern. Dem stünden jedoch die erheblichen Gefahren gegenüber, die eine Verfehlung der Klimaschutzziele insbesondere für die grundrechtlich geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit mit sich bringe. Die Belastung der Betreiber wiege auch deshalb weniger schwer, weil sie die zusätzlichen Kosten grundsätzlich an die Endkunden weiterreichen könnten.
Bedeutung für die Praxis
Die Entscheidung bestätigt, dass die Ausnahme der Müllverbrennung vom europäischen Emissionshandel keinen von CO²-Kosten freien Bereich schafft. Betreiber können sich gegen die Zertifikatspflicht nach dem BEHG daher voraussichtlich weder allein auf die unionsrechtliche Ausnahmeregelung noch auf den steuerähnlichen Charakter der finanziellen Belastung berufen.
Für Anlagenbetreiber und Entsorgungsunternehmen rücken damit vor allem die wirtschaftlichen Folgen in den Vordergrund. Zertifikatskosten müssen bei der Kalkulation von Entgelten, langfristigen Entsorgungsverträgen und Preisänderungsklauseln berücksichtigt werden. Bei bestehenden Verträgen ist zu prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen die Mehrbelastungen weitergegeben werden können.
Auch Kommunen und gewerbliche Abfallerzeuger müssen sich auf steigende Entsorgungskosten einstellen. Zugleich verstärkt der CO²-Preis den wirtschaftlichen Anreiz, Abfallmengen zu reduzieren, recyclingfähige Stoffe konsequenter auszusortieren und den fossilen Anteil des verbrannten Abfalls zu senken. Die Entscheidung dürfte daher nicht nur für den Anlagenbetrieb, sondern für die gesamte Entsorgungs- und Verwertungskette von erheblicher Bedeutung sein.
Verwaltungsgericht Berlin, Urteile vom 21. Mai 2026 – 10 K 440/23 und 10 K 516/23
