Jedenfalls solche unfriedlichen Versammlungen, die von Beginn an und dann durchgehend einen unfriedlichen Charakter haben, bedürfen vor einer Anwendung des Landespolizeirechts keiner Auflösung nach § 15 Abs. 3 VersG.
In einem solchen Fall scheitert eine Anwendung der polizeirechtlichen und strafprozessualen Rechtsgrundlagen, die der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg1 zur Rechtfertigung der gegenüber dem Kläger angewandten Maßnahmen herangezogen hat, nicht an der Rechtsfigur der Sperrwirkung („Polizeifestigkeit“) des in Baden-Württemberg gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fortgeltenden (Bundes-)Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz – VersG)2. Im Hinblick darauf, dass Art. 8 Abs. 1 GG – ebenso wie Art. 11 Abs. 1 EMRK – nur das Recht gewährleistet, sich friedlich (und ohne Waffen) zu versammeln, bedürfen jedenfalls solche unfriedlichen Versammlungen, die von Beginn an und dann durchgehend einen unfriedlichen Charakter haben, vor einer Anwendung des Landespolizeirechts keiner Auflösung nach § 15 Abs. 3 VersG.
Im hier entschiedenen Fall war für das Bundesverwaltungsgericht die Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg1, die Anwendung des Landespolizeirechts sei trotz Fehlens einer auf der Grundlage von § 15 Abs. 3 VersG erlassenen Auflösungsverfügung nicht gesperrt gewesen, ist im Ergebnis deshalb nicht zu beanstanden, weil die Versammlung, die in dem Kreisverkehr begann und sich sodann ohne relevante Zäsur auf der Flughafenstraße fortsetzte, nicht nur zum Zeitpunkt des polizeilichen Einschreitens, sondern bereits von ihrem Beginn an und dann durchgehend die Merkmale einer kollektiven Unfriedlichkeit aufwies, sodass sie gemäß Art. 8 Abs. 1 GG – wie auch gemäß Art. 11 Abs. 1 EMRK – dem Schutzbereich des Grundrechts der Versammlungsfreiheit nicht unterfiel. Der einheitliche Charakter des zunächst in dem Kreisverkehr und sodann auf der Flughafenstraße ablaufenden Geschehens und die der Versammlung als ganzer von Beginn an und dann durchgehend anhaftende Unfriedlichkeit ergeben sich aus den tatsächlichen Feststellungen und tatrichterlichen Würdigungen, die der Verwaltungsgerichtshof – wenn auch im Zusammenhang mit seiner revisiblem Recht widersprechenden Annahme einer Verhinderungsblockade – vorgenommen hat. Das Bundesverwaltungsgericht ist an diese Feststellungen und Würdigungen des Verwaltungsgerichtshofs gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Die von dem Kläger erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Unter Berücksichtigung der ausdrücklichen Entscheidung des Verfassungsgebers, unfriedlichen Versammlungen den Schutz des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG zu versagen, kommt jedenfalls einer unfriedlichen Versammlung, die – wie im vorliegenden Fall – von Beginn an und dann durchgehend einen unfriedlichen Charakter hat, die mit dem Auflösungsvorbehalt nach § 15 Abs. 3 VersG verbundene verfahrensrechtliche Privilegierung nicht zugute.
Die Maßstäbe, nach denen eine Versammlung als unfriedlich zu charakterisieren ist, sind in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt. Auszugehen ist davon, dass die Unfriedlichkeit in der Verfassung auf der gleichen Stufe wie das Mitführen von Waffen behandelt wird. Unfriedlich ist eine Versammlung daher erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, hingegen nicht schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt, seien diese auch gewollt und nicht nur in Kauf genommen. Es muss sich zudem um eine kollektive Unfriedlichkeit handeln, das heißt, die Versammlung muss im Ganzen einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nehmen bzw. der Veranstalter oder sein Anhang müssen einen solchen anstreben oder zumindest billigen. Begehen nur einzelne Versammlungsteilnehmer oder eine Minderheit unter ihnen im Verlauf einer Versammlung Ausschreitungen, bleibt der Schutz der Versammlung mit Blick auf die friedlichen Teilnehmer erhalten3. Im Zweifel ist von einer friedlichen Versammlung auszugehen. Nach der maßgeblichen ex-ante-Sicht4 setzt die Annahme eines unfriedlichen Verlaufs einer Versammlung nicht voraus, dass es schon zu Gewalttätigkeiten in dem genannten Sinne gekommen ist. Es reicht vielmehr aus, wenn diese nach einer auf belastbare Feststellungen gestützten Prognose unmittelbar bevorstehen5.
Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs waren laut den von der Polizei im Vorfeld des AfD-Bundesparteitags gewonnenen Erkenntnissen 850 bis 1 000 gewaltbereite Personen aus dem linksautonomen Spektrum zu erwarten. Diese würden darauf ausgehen, Zufahrtswege zur Messe als dem Veranstaltungsort des AfD-Bundesparteitags zu blockieren, Infrastruktur an der Messe zu zerstören und durch das Inbrandsetzen von Kraftfahrzeugen und Ladengeschäften ähnlich schwere Ausschreitungen zu begehen, wie sie im Jahr 2015 anlässlich der Eröffnung der Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main stattgefunden hatten. In erkennbar planmäßiger Umsetzung dieser im Vorfeld ermittelten Intentionen sammelten sich am 30.04.2016 450 bis 500 teilweise vermummte, fast ausschließlich schwarz oder mit weißen Einmalanzügen bekleidete Personen, die ab 6.35 Uhr in rascher Folge mit 13 Reisebussen eingetroffen waren. Sofort nach ihrer Ankunft in dem Kreisverkehr zündeten sie dort wiederholt Pyrotechnik und blockierten die Ausfahrten mit Barrikaden, die sie mit herbeigeholtem Baustellenmaterial errichteten. Es gab keine Absetzbewegungen aus der Personengruppe. Diese verließ, als Einsatzfahrzeuge der Polizei eintrafen, um 6.56 Uhr den Kreisverkehr und kam um 6.59 Uhr auf der angrenzenden Flughafenstraße – in nahezu identischer Zusammensetzung wie zuvor in dem Kreisverkehr und in großen Teilen weiterhin vermummt – zum Stehen. Dabei wurde eine Kreuzung blockiert. Den sich nähernden Polizeikräften wurde eine Rauchbombe entgegengeworfen, bevor die Gruppe um 7.02 Uhr von den anwesenden Polizeikräften eingekesselt wurde.
Aufgrund dieser Tatsachenfeststellungen hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht darauf geschlossen, dass es sich bei den Ereignissen von der Ankunft der Reisebusse an dem Kreisverkehr um 6.35 Uhr bis zu der Einschließung der Personengruppe auf der Flughafenstraße um 7.02 Uhr um ein einheitliches Geschehen handelte, welches sich ununterbrochen innerhalb eines sehr kurzen Zeitraums auf eng begrenztem Raum ereignete, keine erheblichen qualitativen Veränderungen aufwies und von derselben Zielrichtung getragen wurde. Der Verwaltungsgerichtshof hat auf Grund der von ihm festgestellten Tatsachenbasis weiterhin den Schluss gezogen, dass es sich bei den Personen, die in dem Kreisverkehr zusammengekommen waren und sich sodann in nahezu identischer Zusammensetzung auf die Flughafenstraße begeben hatten, um eine homogene Gruppe handelte, deren unfriedliches Verhalten koordiniert und zielgerichtet und ersichtlich von der Solidarität der Mehrheit der Versammlungsteilnehmer getragen war.
Die versammlungsgesetzliche Sperrwirkung gegenüber einer Anwendung des Landespolizeirechts ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG angelegt. Es ist eine Folge dieser verfassungsrechtlichen Wurzel der Sperrwirkung, dass die in Art. 8 Abs. 1 GG enthaltene Entscheidung des Verfassungsgesetzgebers, unfriedliche Versammlungen von dem Schutzbereich der grundgesetzlich garantierten Versammlungsfreiheit auszunehmen, bei der Auslegung der Reichweite der durch den Auflösungsvorbehalt des § 15 Abs. 3 VersG bewirkten Sperre einer Anwendung des Landespolizeirechts ihren Niederschlag finden muss. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht, wie bereits erwähnt, etwa einen auf allgemeines Polizeirecht gegründeten Platzverweis – nur – für ausgeschlossen erachtet, solange sich eine Person in einer Versammlung befinde und sich auf die Versammlungsfreiheit berufen könne6. Letzteres ist im Rahmen einer unfriedlichen Versammlung grundsätzlich nicht der Fall.
Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht zugleich auf die Funktion einer Auflösungsverfügung als eine für den Schutz des Grundrechts aus Art. 8 GG wesentliche Förmlichkeit verwiesen. Es handele sich um eine Anforderung im Sinne der Erkennbarkeit und Rechtssicherheit, deren Beachtung für die Möglichkeit einer Nutzung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit wesentlich sei. In Versammlungen entstünden häufig Situationen rechtlicher und tatsächlicher Unklarheit. Könnten Versammlungsteilnehmer nicht wissen, ab wann der Schutz der Versammlungsfreiheit ende und dürften sie gleichwohl wegen eines ihrer Ansicht nach von der Versammlungsfreiheit geschützten Verhaltens negativ sanktioniert werden, könne diese Unsicherheit sie einschüchtern und von der Ausübung des Grundrechts abhalten7.
Die Rechtssicherheit gewährleistende Funktion der versammlungsgesetzlichen Auflösungsverfügung mag zwar den Erlass einer solchen vor einer Anwendung des Landespolizeirechts über den Kreis der durch Art. 8 GG geschützten, von Anfang an friedlichen oder jedenfalls später friedlich gewordenen Versammlungen hinaus auch in Fallgestaltungen gebieten, in denen eine anfänglich friedliche Versammlung in ihrem weiteren Verlauf objektiv einen unfriedlichen Charakter bekommt. Denn ein solcher Wechsel wird für die einzelnen Versammlungsteilnehmer oftmals nicht oder nur mit einer zeitlichen Verzögerung erkennbar sein. Hingegen kommt die besagte Funktion jedenfalls in Bezug auf eine unfriedliche Versammlung, die von ihrem Beginn an und dann durchgehend bis zum Zeitpunkt des polizeilichen Einschreitens einen unfriedlichen Charakter hat, nicht zum Tragen. Wird eine Versammlung – wie im vorliegenden Fall – von Anfang an und sodann unverändert durch kollektive und aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten geprägt, kann das keinem Versammlungsteilnehmer – auch nicht einem solchen, der sich als Einzelner an diesen Ausschreitungen oder Gewalttätigkeiten nicht beteiligt – verborgen bleiben. In einer solchen Konstellation ist die Polizei zwar nicht gehindert, vor der Anwendung des Landespolizeirechts eine versammlungsrechtliche Auflösungsverfügung zu erlassen, es bedarf ihrer jedoch nicht zwingend.
Die verfassungsrechtliche Verankerung der versammlungsgesetzlichen Sperrwirkung in Art. 8 GG bestimmt zugleich die Reichweite des in § 15 Abs. 3 VersG zum Ausdruck kommenden Auflösungsvorbehalts. Demzufolge besteht – im Gleichklang mit dem auf friedliche Versammlungen beschränkten Schutzbereich des Versammlungsgrundrechts – bei von Beginn an durchgehend unfriedlichen Versammlungen kein Vorrang dieser Vorschrift als lex specialis gegenüber dem Landespolizeirecht. Denn mit Blick auf den Zweck des Auflösungsvorbehalts, Rechtssicherheit für Versammlungsteilnehmer in diffusen Übergangssituationen von friedlichen zu unfriedlichen Versammlungen zu gewährleisten, kann dem Gesetzgeber ohne dahingehende Anhaltspunkte nicht unterstellt werden, er habe darauf bestanden, dass die Polizei eine – wie im vorliegenden Fall – von Beginn an kollektiv unfriedliche Versammlung vor der Anwendung polizeilicher Befugnisnormen erst noch aufzulösen hat.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22
- VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.11.2021 – 1 S 803/19[↩][↩]
- in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.11.1978, BGBl. I S. 1789, für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.12.2008, BGBl. I S. 2366[↩]
- BVerfG, Urteil vom 11.11.1986 – 1 BvR 713/83 u. a., BVerfGE 73, 206 <248>, Beschlüsse vom 14.05.1985 – 1 BvR 233/81 u. a., BVerfGE 69, 315 <360 f.> vom 01.12.1992 – 1 BvR 88/91 u. a., BVerfGE 87, 399 <406> und vom 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90 u. a., BVerfGE 104, 92 <106>, Kammerbeschlüsse vom 30.04.2007 – 1 BvR 1090/06, NVwZ 2007, 1180 <1180 f.> und vom 07.03.2011 – 1 BvR 388/05 – NJW 2011, 3020 Rn. 33[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 – 1 BvR 233/81 u. a., BVerfGE 69, 315 <361, 365>, Kammerbeschluss vom 02.11.2016 – 1 BvR 289/15, NVwZ 2017, 555 Rn. 13[↩]
- vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ganz herrschende Ansicht, vgl. etwa: Ernst, in: v. Münch/?Kunig/?Kämmerer/?Kotzur , GG, Bd. 1, 7. Aufl.2021, Art. 8 Rn. 57; Höfling, in: Sachs , GG, 9. Aufl.2021, Art. 8 Rn. 35; Kniesel/?Poscher, in: Bäcker/?Denninger/?Graulich , Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl.2021, Teil J Rn. 71[↩]
- BVerfG, Kammerbeschluss vom 26.10.2004 – 1 BvR 1726/01 – ?NVwZ 2005, 80 <81>[↩]
- BVerfG, Kammerbeschluss vom 30.04.2007 – 1 BvR 1090/06, NVwZ 2007, 1180 <1182>[↩]
