Gehwegparken – und die Pflicht der Ordnungsbehörde zum Einschreiten

Das aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO folgende Verbot des Gehwegparkens schützt nicht nur das Interesse der Gehwegbenutzer als Teil der Allgemeinheit, sondern auch das individuelle Interesse der Anwohner an einer bestimmungsgemäßen Benutzung des Gehwegs, ohne dabei durch parkende Fahrzeuge erheblich beeinträchtigt zu werden; der Schutz ist vorbehaltlich besonderer örtlicher Gegebenheiten auf den Gehweg der „eigenen“ Straßenseite des Anwohners im Straßenabschnitt bis zur Einmündung der nächsten Querstraße begrenzt. In diesem Umfang haben die Anwohner einen Anspruch gegen die Straßenverkehrsbehörde auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Einschreiten gegen das Gehwegparken.

In dem hier vom Bundessverwaltungsgericht entschiedenen Fall haben fünf Hauseigentümer geklagt, deren Häuser in Bremen in drei verschiedenen Straßen liegen. Drei der Hauseigentümer bewohnen ihre Häuser selbst. Die drei Straßen sind Einbahnstraßen. Die Fahrbahnen sind zwischen 5,00 und 5,50 m breit; auf beiden Seiten verlaufen Gehwege mit einer Breite zwischen 1,75 und 2,00 m. Verkehrszeichen mit Regelungen zum Halten und Parken sind in den Straßen nicht angeordnet. Seit Jahren wird in allen drei Straßen auf beiden Seiten nahezu durchgehend aufgesetzt auf den Gehwegen geparkt. Im Dezember 2018 beantragten vier der klagenden Hauseigentümer bei der Bremer Straßenverkehrsbehörde, Maßnahmen gegen das Parken auf den Gehwegen in der M.- und der B. Straße zu ergreifen. Die fünfte Hauseigentümerin schloss sich ihnen im Januar 2019 für die T. Straße an. Das Amt für Straßen und Verkehr der Freien Hansestadt Bremen lehnte den Antrag ab. Nach der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu den §§ 39 bis 43 StVO seien Verkehrszeichen nicht anzuordnen, die lediglich die gesetzliche Regelung wiedergäben. Das gelte entsprechend für Markierungen. Auch die oberste Straßenverkehrsbehörde beim Senator für Umwelt, Bau und Verkehr halte eine zusätzliche Beschilderung deshalb nicht für erforderlich. 

Den hiergegen eingelegten Widerspruch wies der Senator für Umwelt, Bau und Verkehr der Freien Hansestadt Bremen zurück. Verkehrsregelungen würden nur durch Verkehrszeichen und -einrichtungen und lediglich dort getroffen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten sei. Das Gehwegparken sei bereits nach § 12 Abs. 4 StVO verboten. Die geltenden Parkvorschriften seien den Verkehrsteilnehmern bekannt; trotzdem werde wegen des bestehenden Parkdrucks auf den Gehwegen geparkt. Daher fehle der Anbringung von Verkehrszeichen auch die Eignung, das Ziel der Hauseigentümer zu erreichen. Soweit ein Einschreiten im Wege des Verwaltungszwangs begehrt werde, liege die Zuständigkeit nicht bei der Straßenverkehrsbehörde, sondern bei den Ordnungsbehörden.

Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen die Freie Hansestadt Bremen unter Aufhebung der angegriffenen Bescheide verpflichtet, die Hauseigentümer unter Beachtung seiner Rechtsauffassung neu zu bescheiden; im Übrigen hat es die Klagen abgewiesen¹. Auf die Berufung der Freien Hansestadt Bremen hat das Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen die erstinstanzliche Entscheidung dahin abgeändert, dass eine erneute Entscheidung über die Anträge der Hauseigentümer unter Beachtung der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts zu erfolgen habe; im Übrigen hat es die Berufungen der Hauseigentümer wie der Freien Hansestadt Bremen zurückgewiesen². Auf die daraufhin erhobene Revision der Freien Hansestadt Bremen hat das Bundesverwaltungsgericht die Bremer Urteile abgeändert und die Freie Hansestadt Bremen verpflichtet, über die Anträge der Hauseigentümer unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut zu entscheiden:

Das Oberverwaltungsgericht hat den Hauseigentümern in Übereinstimmung mit Bundesrecht dem Grunde nach einen Anspruch gegen die Freie Hansestadt Bremen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über ein Einschreiten gegen das Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen zuerkannt; seine Annahme, das Ermessen der Freien Hansestadt Bremen sei nicht in der Weise auf Null reduziert, dass sie derzeit in den streitgegenständlichen Straßen Maßnahmen ergreifen müsse, ist revisionsrechtlich für das Bundesverwaltungsgericht nicht zu beanstanden. Das angefochtene Berufungsurteil ist – mit der nachfolgenden Einschränkung – mit Bundesrecht auch vereinbar, soweit es die Freie Hansestadt Bremen unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide verpflichtet, über das Begehren der Hauseigentümer unter Beachtung der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts erneut zu entscheiden. Die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts Bremen, der Anspruch eines Anwohners auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über Maßnahmen gegen unerlaubtes Parken auf dem Gehweg erstrecke sich grundsätzlich nicht nur auf „seine“ Straßenseite im Straßenabschnitt bis zur Einmündung der nächsten Querstraße, sondern auf die Straße insgesamt, ist für das Bundesverwaltungsgericht jedoch nicht mit Bundesrecht vereinbar; insoweit hat die Freie Hansestadt Bremen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts neu zu entscheiden.

Die Straßenverkehrsbehörde der Freien Hansestadt Bremen ist, soweit es um Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen geht, auf der Grundlage von § 45 Abs. 1 und 9 StVO und, soweit es um andere geeignete Maßnahmen geht, nach der insoweit maßgebenden Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO) auf der Grundlage des bremischen Landesrechts jeweils in Verbindung mit § 12 Abs. 4 und 4a StVO befugt, gegen das Parken auf den Gehwegen der streitgegenständlichen Straßen einzuschreiten.

Das Parken ist auf den streitgegenständlichen Gehwegen verboten. Nach § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO ist zum Parken der rechte Seitenstreifen zu benutzen, wenn er dazu ausreichend befestigt ist, sonst ist an den rechten Fahrbahnrand heranzufahren. Daraus folgt in Verbindung mit § 12 Abs. 4a StVO, der eine Erlaubnis für das Parken auf Gehwegen voraussetzt, dass auf Gehwegen nicht geparkt werden darf, soweit das nicht im Einzelfall durch Zeichen 315³ oder durch eine Parkflächenmarkierung⁴ erlaubt wurde⁵. Nach den unstreitigen Feststellungen des Oberverwaltungsgericht Bremens ist das Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen weder durch Verkehrszeichen noch durch Parkflächenmarkierungen erlaubt. Der Umstand, dass die Freie Hansestadt Bremen – wie das Oberverwaltungsgericht Bremen festgestellt hat – das Gehwegparken seit Jahren duldet, ändert nichts an dessen Verbotswidrigkeit; ein „Gewohnheitsrecht“ auf Gehwegparken wird dadurch nicht begründet.

Die Straßenverkehrsbehörde der Freien Hansestadt Bremen ist gemäß § 44 Abs. 1 StVO für das von den Hauseigentümern begehrte Einschreiten gegen das verbotene Gehwegparken sachlich zuständig. Nach dieser Bestimmung sind die Straßenverkehrsbehörden zuständig zur Ausführung dieser Verordnung, soweit nichts Anderes bestimmt ist. Um die Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung im Sinne dieser Regelung geht es auch, wenn sich nur das durchzusetzende Ver- oder Gebot aus der Straßenverkehrs-Ordnung ergibt, nicht aber die für ein behördliches Einschreiten heranzuziehende Ermächtigungsgrundlage⁶. Zuständig ist die Straßenverkehrsbehörde der Freien Hansestadt Bremen danach nicht nur, soweit zur Verhinderung des nach § 12 Abs. 4 und 4a StVO verbotenen Parkens Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nach § 45 Abs. 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 1 StVO, sondern auch, soweit Maßnahmen nach Bremischem Landesrecht in Betracht kommen.

Auf der Grundlage der vom Oberverwaltungsgericht Bremen getroffenen tatsächlichen Feststellungen sind die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 45 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Abs. 9 Satz 1 StVO für das Anordnen von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen erfüllt.

Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten.

Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde zur Unterbindung verbotenen Gehwegparkens, namentlich die vom Oberverwaltungsgericht Bremen in Betracht gezogene Anordnung eines einseitigen Haltverbots (Zeichen 283), das nach den Erläuterungen in der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO zwar nur für die Fahrbahn gilt, hier aber jedenfalls faktisch das Parken auf dem Gehweg verhindern würde, zielen im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO auf eine Beschränkung oder ein Verbot der Benutzung bestimmter Straßen.

Sie wären durch Gründe der „Sicherheit des Verkehrs“ im Sinne dieser Regelung gerechtfertigt. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgericht Bremens wird – insoweit unstreitig – durch das aufgesetzte Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen seit Jahren gegen das dort bestehende Verbot verstoßen. Das verbotswidrige Parken begründet gemäß § 49 Abs. 1 Nr. 12 StVO zudem eine Ordnungswidrigkeit.

Betroffen ist die „Sicherheit des Verkehrs“ im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht erst, wenn der Verstoß gegen eine Verkehrsvorschrift zu einer Gefährdung von Leib und Leben oder Eigentum führt, was hier nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht der Fall ist. Es genügt, wenn – wie hier nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgericht Bremens – davon auszugehen ist, dass es auch in Zukunft zu den Verstößen kommen wird.

Verbotenes Gehwegparken verletzt darüber hinaus auch die „Ordnung des Verkehrs“ im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Die auf den Gehwegen verbotswidrig abgestellten Fahrzeuge nehmen einen Verkehrsraum in Anspruch, der gemäß § 12 Abs. 4 und 4a StVO i. V. m § 25 Abs. 1 Satz 1 StVO namentlich den Fußgängern zur Nutzung zugewiesen ist.

Ebenso wenig ist revisionsrechtlich etwas gegen die Annahme des Oberverwaltungsgericht Bremens zu erinnern, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO lägen vor. Nach dieser Vorschrift sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist.

Nach der Verordnungsbegründung⁷ verpflichtet § 45 Abs. 9 StVO die zuständigen Behörden, bei der Anordnung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen restriktiv zu verfahren und stets nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen, ob die vorgesehene Regelung durch Verkehrszeichen und/oder Verkehrseinrichtungen deshalb zwingend erforderlich ist, weil die allgemeinen und besonderen Verkehrsregeln der Verordnung für einen sicheren und geordneten Verkehrsablauf nicht ausreichen. Nach den unstreitigen Feststellungen des Oberverwaltungsgericht Bremens wird in den streitgegenständlichen Straßen seit Jahren gegen das Gehwegparkverbot aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO verstoßen. Seine Annahme, dass allein die Straßenverkehrs-Ordnung auch künftig voraussichtlich nicht zu einem ordnungsgemäßen Parken führen wird⁸, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Nicht anwendbar ist hier entgegen der Auffassung der Freien Hansestadt Bremen § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO. Nach dieser Vorschrift dürfen insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Das Einschreiten, das die Hauseigentümer von der Freien Hansestadt Bremen fordern, zielt nicht – wie diese Bestimmung voraussetzt – auf eine Beschränkung oder ein Verbot des fließenden Verkehrs. Auf den ruhenden Verkehr ist § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO auch nicht deshalb zu erstrecken, weil die Vorschrift die Anordnungsvoraussetzungen nicht abschließend, sondern nur „insbesondere“ regelt⁹. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO erfasst aus dem größeren Kreis der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nach Satz 1 „insbesondere Beschränkungen und Verbote“, aber nur des fließenden und nicht des ruhenden Verkehrs; die Beschränkung auf den fließenden Verkehr ist abschließend¹⁰.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen für nach Landesrecht mögliche andere Maßnahmen zur Verhinderung des Gehwegparkens wie der Erlass von Wegfahrgeboten oder Abschleppanordnungen liegen nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgericht Bremens ebenfalls vor.

Es ist – wie das Oberverwaltungsgericht Bremen annimmt – nicht zu erkennen, dass die Freie Hansestadt Bremen diese Maßnahmen nicht so ausgestalten könnte, dass sie auch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen.

Die Hauseigentümer haben nach den genannten Vorschriften innerhalb noch darzulegender räumlicher Grenzen einen Anspruch gegen die Freie Hansestadt Bremen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über das Ergreifen von Maßnahmen gegen das verbotswidrige Parken auf den Gehwegen in den streitgegenständlichen Straßen. Davon ist das Oberverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit Bundesrecht ausgegangen.

Subjektive Rechte lassen sich im Grundsatz nur aus Rechtsvorschriften ableiten, die das individuell geschützte private Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar geschützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen. Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist¹¹. Die Norm muss den abgegrenzten Kreis der geschützten Personen nicht ausdrücklich benennen; sie muss auch nicht in ihrer vollen Reichweite dem Schutz individueller Interessen dienen¹². Es genügt, wenn sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet¹³. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die räumliche Abgrenzung des Personenkreises als praktisch nicht normierbar erweisen kann¹⁴.

Dem Wortlaut, der Systematik und der Entstehungsgeschichte von § 12 Abs. 4 und 4a StVO lassen sich keine Hinweise darauf entnehmen, ob und gegebenenfalls inwieweit der Verordnungsgeber dem grundsätzlichen Verbot des Gehwegparkens eine drittschützende Wirkung beilegen wollte.

Eine in Teilen drittschützende Wirkung ergibt sich jedoch aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Sie dient zunächst der Ordnung des Verkehrs. Das aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO folgende grundsätzliche Verbot des Gehwegparkens ergänzt für den ruhenden Verkehr die Trennung von Fahrzeug- und Fußgängerverkehr: Fahrzeuge müssen die Fahrbahnen benutzen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 StVO); wer zu Fuß geht, muss die Gehwege benutzen (§ 25 Abs. 1 Satz 1 StVO; vgl. auch § 2 Abs. 5 StVO zu Kindern mit Fahrrädern). Für den fließenden Verkehr sind die Fahrbahnen den Fahrzeugen, die Gehwege den Fußgängern zur hauptsächlichen Nutzung zugewiesen. Parken dürfen Fahrzeuge auf Gehwegen nur, soweit das durch Verkehrszeichen oder Markierung erlaubt ist (§ 12 Abs. 4 und 4a StVO). Diese Aufteilung des öffentlichen Straßenraums dient dem Interesse der Allgemeinheit an einer sicheren und leichten Fortbewegung aller Verkehrsteilnehmer. Das Verbot, auf dem Gehweg zu parken, wo nicht ausdrücklich erlaubt, schützt allerdings in erster Linie die Fußgänger und andere berechtigte Gehwegbenutzer. Sie können die Gehwege – wie vorgeschrieben oder jedenfalls erlaubt – nur benutzen, soweit dort nicht Fahrzeuge parken. § 12 Abs. 4 und 4a StVO soll gerade sie vor einem Parken auf Gehwegen schützen, soweit dies nicht nach Abwägung mit ihren Interessen erlaubt wurde. Für ein subjektives Recht aller Gehwegbenutzer genügt das jedoch nicht. Sie sind nicht – wie insoweit erforderlich – ein von der Allgemeinheit abgegrenzter Kreis von Personen mit individuell geschützten Interessen an einer ungehinderten Gehwegnutzung, sondern Teil der Allgemeinheit.

Das aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO folgende Verbot des Gehwegparkens schützt nicht nur das Interesse der Gehwegbenutzer als Teil der Allgemeinheit, sondern – räumlich begrenzt – auch das individuelle Interesse der Anwohner an einer bestimmungsgemäßen Benutzung des Gehwegs, ohne dabei durch parkende Fahrzeuge erheblich beeinträchtigt zu werden. Insoweit konkretisiert das Verbot die Grundregel des Straßenverkehrs in § 1 Abs. 1 StVO. Nach dieser Vorschrift erfordert die Teilnahme am Straßenverkehr ständige Vorsicht und gegenseitige Rücksichtnahme. Anwohner sind ein erkennbar abgegrenzter Kreis Dritter. Sie sind auf die Nutzung des vor ihrem Grundstück verlaufenden Gehwegs in besonderer Weise angewiesen. Die Lage des von ihnen bewohnten Grundstücks unterscheidet sie von der Allgemeinheit. Dass sie in besonderer Weise betroffen sind, ist ohne Weiteres erkennbar.

Sämtliche Hauseigentümer sind Anwohner in diesem Sinne. Die Hauseigentümer zu 3 und 4 wohnen zwar nicht mehr in der B. Straße 8, sie sind aber weiterhin Eigentümer des Grundstücks. Als Eigentümer sind auch sie für die Nutzung ihres Grundstücks in besonderer Weise auf den Gehweg angewiesen und von der Allgemeinheit unterschieden.

Rücksichtnahme auf die Interessen der Anwohner ist in der erforderlichen qualifizierten Weise nur geboten, wenn die verbotswidrig geparkten Fahrzeuge die Nutzbarkeit des Gehwegs, insbesondere nach Ausmaß und Dauer, erheblich beeinträchtigen. Aus dem Umstand, dass § 12 Abs. 4 und 4a StVO das nicht durch Verkehrszeichen oder Markierung erlaubte Parken auf der gesamten Breite des Gehwegs und auch nur für kurze Dauer verbietet, folgt nichts Anderes. Das Verbot ist nicht insgesamt eine Konkretisierung des Gebots der Rücksichtnahme; auf die individuellen Interessen der Anwohner ist nur Rücksicht zu nehmen, wenn die Benutzbarkeit des Gehwegs erheblich und damit in qualifizierter Weise beeinträchtigt wird. Soweit das nicht der Fall ist, dient das Verbot allein der Ordnung des Verkehrs. Rücksichtnahme auf die Interessen der Anwohner ist andererseits nicht erst geboten, wenn die Benutzung des Gehwegs nicht mehr möglich oder nicht mehr zumutbar ist. Das Gebot der Rücksichtnahme soll einen angemessenen Interessenausgleich gewährleisten¹⁵. Bei unzumutbaren – im Sinne von nicht mehr hinnehmbaren – Beeinträchtigungen bleibt für einen Interessenausgleich und das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde bei der Entscheidung über ein Einschreiten gegen das verbotswidrige Gehwegparken wenig Raum. Individuelle Rücksichtnahme und damit Drittschutz ist vor Erreichen dieser Schwelle geboten. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.06.1986¹⁶ zum Schutz von Anliegern vor Lärm auf der Grundlage von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO ergibt sich im Ergebnis nichts Anderes. Danach kann der Einzelne einen – auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde begrenzten – Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten haben bei Einwirkungen des Straßenverkehrs, die das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß überschreiten¹⁷. Hierfür genügten – so das damalige Urteil – Lärmbeeinträchtigungen, die jenseits dessen lägen, was unter Berücksichtigung der Belange des Verkehrs im konkreten Fall als ortsüblich hingenommen werden müsse; auch bei derartigen erheblichen Beeinträchtigungen dürfe die Behörde von verkehrsbeschränkenden Maßnahmen absehen, wenn ihr dies mit Rücksicht auf die damit verbundenen Nachteile gerechtfertigt erscheine¹⁸. Anhaltspunkte dafür, dass das damalige Urteil Drittschutz zugunsten der Anwohner im Ergebnis erst bei schwereren als den vom Bundesverwaltungsgericht als ausreichend erachteten erheblichen Beeinträchtigungen eröffnet hat, sind nicht ersichtlich. Gleiches gilt, soweit das Oberverwaltungsgericht im Anschluss an die genannte Rechtsprechung Drittschutz zugunsten der Anwohner erst eröffnet, wenn die Beeinträchtigung das nach allgemeiner Anschauung zumutbare Maß übersteigt; das Oberverwaltungsgericht hat die maßgebliche Schwelle erheblicher Beeinträchtigungen lediglich terminologisch anders bezeichnet.

Ob Beeinträchtigungen der Gehwegbenutzung durch verbotswidrig geparkte Fahrzeuge erheblich sind, hängt von den Umständen des konkreten Einzelfalls ab¹⁹. Von Bedeutung sind u. a. die verbleibende Gehwegbreite, die Länge der Verengung, das Verhältnis der verbotswidrig in Anspruch genommenen zur gesamten Gehwegfläche, die Dichte des Gehwegverkehrs und die Ausweichmöglichkeiten sowie die Dauer der Beeinträchtigungen. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht auch die Folgen des verbotswidrigen Parkens für Personen im Rollstuhl und mit Kinderwagen in den Blick genommen; Personen mit einem Kind an der Hand sind ebenfalls zu betrachten. Anwohner haben unabhängig davon, ob sie zu diesem Personenkreis gehören, ein schutzwürdiges eigenes Interesse, diesen Personen bei der Benutzung des Gehwegs begegnen zu können; für Eigentümer von Wohngrundstücken gilt nichts Anderes. Insbesondere bei Begegnungen sind allerdings Ausweichmöglichkeiten zu berücksichtigen. Eine Restgehwegbreite – etwa von 1, 50 m, deren Unterschreiten zwingend oder auch nur in der Regel zu einer erheblichen Beeinträchtigung führt, lässt sich nicht angeben. Erforderlich ist stets eine Gesamtwürdigung der jeweiligen Umstände.

Davon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Nach seinen tatsächlichen Feststellungen wird in den Straßen, in denen die Wohngrundstücke der Hauseigentümer liegen, seit Jahren unerlaubt nahezu durchgehend aufgesetzt auf den Gehwegen geparkt. Dadurch verbleibe eine nutzbare Gehwegbreite von – zum Teil deutlich – weniger als 1, 50 m auf annähernd der gesamten Länge der Gehwege; ein Begegnungsverkehr sei nicht mehr möglich. An diese Feststellungen ist das Bundesverwaltungsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden; die Freie Hansestadt Bremen hat insoweit zulässige und begründete Revisionsgründe nicht vorgebracht. Dem Oberverwaltungsgericht haben unter tatrichterlicher Würdigung der Gesamtsituation die dargelegten Beeinträchtigungen für die Bejahung eines subjektiven Rechts der Hauseigentümer ausgereicht. Das begegnet revisionsrechtlich keinen Bedenken.

. Die Annahme des Oberverwaltungsgericht Bremens, das Entschließungsermessen der Freien Hansestadt Bremen sei nicht auf Null reduziert, sie könne es auch in der Weise ausüben, dass sie in den streitgegenständlichen Straßen jedenfalls derzeit noch nicht einschreite, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Nach ständiger Rechtsprechung ist der im Straßenverkehrsrecht im Rahmen von § 45 Abs. 1 StVO zu gewährende Drittschutz grundsätzlich auf einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde begrenzt²⁰. Dasselbe gilt – wie das Oberverwaltungsgericht Bremen revisionsrechtlich verbindlich entschieden hat – hinsichtlich der hier für ein Einschreiten gegen das Gehwegparken in Betracht kommenden landesrechtlichen Eingriffsermächtigungen. Es bedarf danach besonderer Umstände, um eine Ermessensreduzierung auf Null annehmen zu können. Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht Bremen davon aus, dass dabei insbesondere das Ausmaß oder die Schwere der Störung oder Gefährdung eine maßgebende Bedeutung haben, aber auch die Konkurrenz mit anderen Handlungspflichten der Verwaltung und der Umstand möglicherweise knapper Ressourcen berücksichtigt werden können. Schließlich ist bei der Ermessensausübung auch das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten.

Das Oberverwaltungsgericht Bremen hat seine Wertung im Wesentlichen darauf gestützt, dass eine eingeschränkte Nutzbarkeit der Gehwege verbleibe. Allein die Dauer und Häufigkeit der Verstöße führten entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Es handele sich um ein stadtweit verbreitetes Problem, das über Jahrzehnte weitestgehend geduldet worden sei. Die Ressourcen der Freien Hansestadt Bremen seien begrenzt. Vor diesem Hintergrund sei es nicht zu beanstanden, wenn sie zunächst den Problemdruck in den am stärksten betroffenen Quartieren zu ermitteln und ein Konzept für ein stadtweites Vorgehen umzusetzen gedenke.

Diese Erwägungen sind revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass die Hauseigentümer die dargelegten Beeinträchtigungen durch verbotswidrig geparkte Fahrzeuge – vorbehaltlich besonderer Situationen im Einzelfall – zunächst weiter dulden müssen, belastet sie nicht unverhältnismäßig.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind die Gehwege noch nutzbar und nicht etwa regelmäßig über die gesamte Breite mit Kraftfahrzeugen verstellt. Die von den Hauseigentümern vorgelegten Bilder zeigten, dass jedenfalls regelmäßig ein Freiraum verbleibe, der es dem einzelnen Fußgänger ermögliche, den Gehweg zu nutzen. Eine Gefährdung von Leben und Gesundheit der Hauseigentümer (Art. 2 Abs. 2 GG) durch eine Notwendigkeit, auf die Straße zu treten, sei nicht festzustellen. Die Hauseigentümer rügen diese Feststellung als aktenwidrig. Die von ihnen vorgelegten Lichtbilder zeigten, dass an den Tagen der Müllabfuhr die verbleibenden Gehwegbreiten durch Mülltonnen verstellt würden. Eine Aktenwidrigkeit ergibt sich daraus nicht. Die Annahme, dass jedenfalls regelmäßig Freiräume verblieben, ist eine vertretbare tatrichterliche Würdigung des Bildmaterials.

Soweit die Hauseigentümer geltend machen, durch das Zuparken von auf den Gehwegen liegenden Gas- und Wasseranschlüssen komme es zu einer Beeinträchtigung ihres durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentums, fehlt es an entsprechenden tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgericht Bremens; Verfahrensrügen haben sie insoweit nicht erhoben. Gleiches gilt für ihren Vortrag zur Behinderung von Lösch- und Rettungsfahrzeugen.

Das Interesse der parkenden Verkehrsteilnehmer an einer ungehinderten Fortsetzung ihres rechtswidrigen Verhaltens kann den Interessen der Hauseigentümer – wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat – nicht entgegengehalten werden; es ist nicht schutzwürdig. Die langjährige generelle Duldung des unerlaubten Gehwegparkens durch die Freie Hansestadt Bremen kann allerdings erfordern, deren Beendigung und die geplanten Maßnahmen anzukündigen.

Dem Interesse der Hauseigentümer steht aber das im öffentlichen Interesse liegende Ziel gegenüber, durch Regelungen des ruhenden Verkehrs und andere Maßnahmen zu dessen Lenkung die Interessen von Fußgängern, Fahrzeugführern und gegebenenfalls weiteren Nutzern im öffentlichen Straßenraum zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen und zwar nicht nur in den streitgegenständlichen, sondern auch in den anderen Straßen, in denen verbotswidrig auf Gehwegen geparkt wird. Wenn die Freie Hansestadt Bremen das Parken zur Beendigung des verbotswidrigen Zustands in bestimmten Bereichen durch Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen verbietet oder unterbindet, in anderen Bereichen aber zulässt, trifft sie insoweit auf schutzwürdige Interessen nicht nur der Fußgänger, sondern auch der Fahrzeugführer. Sie muss die gegenläufigen Interessen in der jeweiligen örtlichen Situation ermitteln und zu einem Ausgleich bringen. Hierbei muss sie auch die Auswirkungen ihrer Maßnahmen auf andere Straßen und deren Anwohner berücksichtigen; die Regelungen können dort erlaubtes Parken erheblich erschweren.

Hat die Freie Hansestadt Bremen nach einer Bestandsaufnahme in den betroffenen Quartieren ein Konzept für ein stadtweites Vorgehen entwickelt, werden die Belange der Hauseigentümer nicht unangemessen zurückgestellt, wenn sie zunächst in anderen, nach dem Konzept vorrangigen Straßen Maßnahmen ergreift. Das gilt jedoch – wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen hat – nur, solange sie das Konzept tatsächlich und nachvollziehbar verfolgt. Eine bloße weitere Duldung des bisherigen verbotswidrigen Zustands wird den schutzwürdigen und -bedürftigen Interessen der Hauseigentümer nicht gerecht. Dass die Freie Hansestadt Bremen den streitgegenständlichen Straßen Vorrang vor allen anderen betroffenen Straßen geben müsste, ist weder geltend gemacht noch sind vom Oberverwaltungsgericht entsprechende Tatsachen festgestellt.

Die im Berufungsurteil unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide ausgesprochene Verpflichtung der Freien Hansestadt Bremen, über die Anträge der Hauseigentümer auf Einschreiten gegen das verbotswidrige Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts erneut zu entscheiden, ist mit der noch darzulegenden Einschränkung mit Bundesrecht vereinbar.

Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Freie Hansestadt Bremen habe ihr Ermessen in den angefochtenen Bescheiden nicht fehlerfrei ausgeübt, begegnet revisionsrechtlich keinen Bedenken. Die Freie Hansestadt Bremen ist – wie dargelegt – unzutreffend davon ausgegangen, die Straßenverkehrsbehörde sei für Maßnahmen gegen das unerlaubte Gehwegparken auf der Grundlage von Landesrecht in Verbindung mit § 12 Abs. 4 und 4a StVO sachlich nicht zuständig. Die Erwägung im Widerspruchsbescheid, angesichts des bereits § 12 Abs. 4 und 4a StVO zu entnehmenden Verbots des Gehwegparkens stehe einer Anordnung von Verkehrszeichen oder -einrichtungen der in der Verwaltungsvorschrift zu §§ 39 bis 43 StVO enthaltene Grundsatz entgegen, „nur so viele Verkehrszeichen wie nötig – so wenige Verkehrszeichen wie möglich“, ist bei den hier vorliegenden andauernden und erheblichen Verstößen gegen das Gehwegparkverbot – wie gezeigt – ebenfalls nicht tragfähig. Die Annahme des Oberverwaltungsgericht Bremens, eine entsprechende Beschilderung oder Markierung werde die Wahrscheinlichkeit eines regelkonformen Parkverhaltens erhöhen, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

Die von der Freien Hansestadt Bremen bei ihrer erneuten Entscheidung zu beachtende Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts steht – wie im Rahmen der geltend gemachten Reduzierung des Entschließungsermessens dargelegt – ebenfalls mit Bundesrecht in Einklang. Soweit es annimmt, für ein Absehen von Maßnahmen mit überschaubarem Aufwand werde ein „erhöhter Begründungsaufwand“ bzw. eine „besonders tragfähige Begründung“ erforderlich sein, handelt es sich um bloße Hinweise und nicht um eine zu beachtende Rechtsauffassung.

Zu Unrecht halten die Hauseigentümer das Berufungsurteil für fehlerhaft, weil das Oberverwaltungsgericht nicht über das in ihrem Klageantrag zu 3. enthaltene Begehren entschieden habe, der Freien Hansestadt Bremen terminlich gebundene Evaluierungspflichten und – bei nicht hinreichender Zweckerreichung – weitere Handlungspflichten aufzuerlegen. Die Auferlegung solcher Pflichten käme allenfalls in Betracht, wenn die Freie Hansestadt Bremen schon derzeit gegen das Gehwegparken in den streitgegenständlichen Straßen vorgehen müsste. Das ist – wie dargelegt – nicht der Fall.

Nicht vereinbar mit Bundesrecht ist die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, der Anspruch der Hauseigentümer auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über Maßnahmen gegen unerlaubtes Parken auf dem Gehweg erstrecke sich nicht nur auf „ihre“ Straßenseite im Straßenabschnitt bis zur Einmündung der nächsten Querstraße, sondern auf die jeweils streitgegenständliche Straße insgesamt. Bei ihrer erneuten Entscheidung hat die Freie Hansestadt Bremen insoweit die Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten.

Subjektive Rechte der Anwohner begründet § 12 Abs. 4 und 4a StVO vorbehaltlich besonderer örtlicher Gegebenheiten – für die hier nichts ersichtlich ist – nur für den Gehweg der „eigenen“ Straßenseite des Anwohners im Straßenabschnitt bis zur Einmündung der nächsten Querstraße. Auf den Gehweg vor dem eigenen Grundstück ist das subjektive Recht hingegen nicht beschränkt; ein solches Recht könnte, wenn die Nutzbarkeit des Gehwegs auch im weiteren Verlauf der Straße erheblich beeinträchtigt ist, zur Erreichbarkeit des Grundstücks nicht oder nur unwesentlich beitragen. Wenn die erheblichen Beeinträchtigungen über den Straßenabschnitt hinausreichen, kann – je nach den Wegebeziehungen – möglicherweise auch das subjektive Recht im dargelegten Umfang nur einen begrenzten Beitrag zur Erreichbarkeit des Grundstücks leisten. Außerhalb des eigenen Abschnitts und der eigenen Straßenseite sind Anwohner und Eigentümer aber nicht mehr hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidbar.

Entgegen der Auffassung der Hauseigentümer gebietet ihre durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit nicht, das aus § 12 Abs. 4 und 4a StVO abgeleitete subjektive Recht weiter zu fassen. Inwiefern das Grundrecht den Gesetz- oder Verordnungsgeber verpflichten sollte, Anwohnern subjektive Rechte einzuräumen, um die genannte Freiheit vor Beeinträchtigungen durch verbotswidrig geparkte Fahrzeuge zu schützen, ist nicht ersichtlich. Im Übrigen führt die Auslegung des § 12 Abs. 4 und 4a StVO, wenn auch räumlich in der dargelegten Weise begrenzt, zu einem Anspruch der Hauseigentümer auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Freien Hansestadt Bremen über ein Einschreiten gegen das Gehwegparken.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. Juni 2024 – 3 C 5.23

1. VG Bremen, Urteil vom 11.11.2021 – 5 K 1968/19[↩]
2. OVG Bremen, Urteil vom 13.12.2022 – 1 LC 64/22[↩]
3. lfd. Nr. 10 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO[↩]
4. lfd. Nr. 74 der Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO[↩]
5. ebenso Figgener, in: Burmann/Heß/Hühnermann/Jahnke, Straßenverkehrsrecht, 28. Aufl.2024, § 12 Rn. 57 m. w. N.; Höltig, NZV 2022, 220[↩]
6. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.10.2015 – 3 C 15.14, BVerwGE 153, 140 Rn. 24[↩]
7. VkBl.1997, 690; abgedruckt auch bei König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 47. Aufl.2023, § 45 StVO Rn. 5[↩]
8. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24.01.2019 – 3 C 7.17 – ?BVerwGE 164, 253 Rn. 14[↩]
9. so VG Stade, Urteil vom 04.06.2014 – 1 A 2664/12 24[↩]
10. vgl. Will, in: BeckOK StVR, § 45 StVO Rn. 384 m. w. N.; Klinger/Riehl, ZUR 2024, 259 <265>[↩]
11. vgl. BVerwG, Urteile vom 25.02.1977 – 4 C 22.75, BVerwGE 52, 122 <131> vom 18.12.2014 – 4 C 36.13, BVerwGE 151, 138 Rn. 40; und vom 28.03.2019 – 5 CN 1.18, NVwZ 2019, 1685 Rn.19[↩]
12. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.1986 – 4 C 8.84, Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 71 12[↩]
13. vgl. BVerwG, Urteile vom 19.09.1986 a. a. O.; und vom 28.11.2007 – 6 C 42.06, BVerwGE 130, 39 Rn. 11[↩]
14. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.09.1986 a. a. O.[↩]
15. vgl. für das Baurecht BVerwG, Urteil vom 14.01.1993 – 4 C 19.90, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 155 20[↩]
16. BVerwG, Urteil vom 04.06.1986 – 7 C 76.84 – BVerwGE 74, 234[↩]
17. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.06.1986 – 7 C 76.84 – ?BVerwGE 74, 234 <236>[↩]
18. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.06.1986 a. a. O. S. 239 f.[↩]
19. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.06.1986 – 7 C 76.84, BVerwGE 74, 234[↩]
20. vgl. u. a. BVerwG, Urteile vom 04.06.1986 – 7 C 76.84, BVerwGE 74, 234 <236> und vom 22.12.1993 – 11 C 45.92, Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 9 18 m. w. N.[↩]