Unab­hän­gig­keit und Unab­setz­bar­keit von Rich­tern in der Euro­päi­schen Uni­on

Die pol­ni­schen Rechts­vor­schrif­ten über die Her­ab­set­zung des Ruhe­stand­s­al­ters für Rich­ter des Obers­ten Gerichts ste­hen nach einem jetzt ver­kün­de­ten Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on im Wider­spruch zum euro­päi­schen Uni­ons­recht. Der­ar­ti­ge Maß­nah­men ver­sto­ßen gegen die Grund­sät­ze der Unab­setz­bar­keit der Rich­ter und der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit.

Unab­hän­gig­keit und Unab­setz­bar­keit von Rich­tern in der Euro­päi­schen Uni­on

Am 3. April 2018 trat das neue pol­ni­sche Gesetz über das Obers­te Gericht in Kraft. Durch die­ses Gesetz wur­de das Ruhe­stand­s­al­ter für Rich­ter am Obers­ten Gericht auf 65 Jah­re her­ab­ge­setzt. Die neue Alters­gren­ze galt seit des­sen Inkraft­tre­ten – auch für vor die­sem Zeit­punkt an die­ses Gericht beru­fe­ne Rich­ter. Rich­ter am Obers­ten Gericht konn­ten ihr Rich­ter­amt über die Alters­gren­ze von 65 Jah­ren hin­aus aus­üben, sofern sie eine Erklä­rung, ihr Amt wei­ter aus­üben zu wol­len, und eine Beschei­ni­gung, dass ihr Gesund­heits­zu­stand ihnen die Aus­übung ihres Amtes erlaubt, vor­leg­ten und der Prä­si­dent der Repu­blik Polen dies geneh­mig­te. Bei der Ertei­lung die­ser Geneh­mi­gung war der Prä­si­dent der Repu­blik Polen an kei­ne Kri­te­ri­en gebun­den und unter­lag kei­ner rich­ter­li­chen Kon­trol­le.

Nach dem neu­en Gesetz muss­ten somit die amtie­ren­den Rich­ter am Obers­ten Gericht, die vor des­sen Inkraft­tre­ten bzw. bis zum 3. Juli 2018 das 65. Lebens­jahr voll­endet hat­ten, am 4. Juli 2018 in den Ruhe­stand tre­ten, es sei denn, sie hat­ten bis zum 3. Mai 2018 die vor­ge­nann­te Erklä­rung und die Beschei­ni­gung über ihren Gesund­heits­zu­stand vor­ge­legt und der Prä­si­dent der Repu­blik Polen hat­te ihnen die Geneh­mi­gung erteilt, ihr Amt am Obers­ten Gericht wei­ter aus­zu­üben.

Am 2. Okto­ber 2018 hat die EUKom­mis­si­on beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on eine Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge ein­ge­reicht. Eine sol­che Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge, die sich gegen einen Mit­glied­staat rich­tet, der gegen sei­ne Ver­pflich­tun­gen aus dem Uni­ons­recht ver­sto­ßen hat, kann von der EUKom­mis­si­on oder einem ande­ren Mit­glied­staat erho­ben wer­den. Stellt der Uni­ons­ge­richts­hof die Ver­trags­ver­let­zung fest, hat der betref­fen­de Mit­glied­staat dem Urteil unver­züg­lich nach­zu­kom­men. Ist die EUKom­mis­si­on der Auf­fas­sung, dass der Mit­glied­staat dem Urteil nicht nach­ge­kom­men ist, kann sie erneut kla­gen und finan­zi­el­le Sank­tio­nen bean­tra­gen. Hat ein Mit­glied­staat der Kom­mis­si­on die Maß­nah­men zur Umset­zung einer Richt­li­nie nicht mit­ge­teilt, kann der Uni­ons­ge­richts­hof auf Vor­schlag der Kom­mis­si­on jedoch bereits mit dem ers­ten Urteil Sank­tio­nen ver­hän­gen.

Außer­dem hat­te die EUKom­mis­si­on im Rah­men eines Ver­fah­rens des vor­läu­fi­gen Rechts­schut­zes bean­tragt, Polen bis zum Erlass des Urteils des Uni­ons­ge­richts­hof fol­gen­de einst­wei­li­ge Anord­nun­gen zu ertei­len:

  1. die Anwen­dung der natio­na­len Bestim­mun­gen über die Her­ab­set­zung des Ruhe­stand­s­al­ters der Rich­ter am Obers­ten Gericht aus­zu­set­zen;
  2. alle erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu tref­fen, um zu gewähr­leis­ten, dass die von den strei­ti­gen Bestim­mun­gen betrof­fe­nen Rich­ter am Obers­ten Gericht ihre Auf­ga­ben in die­sem Amt aus­üben kön­nen und dabei den­sel­ben Sta­tus sowie die­sel­ben Rech­te und Arbeits­be­din­gun­gen genie­ßen wie vor dem Inkraft­tre­ten des neu­en Geset­zes über das Obers­te Gericht;
  3. es zu unter­las­sen, Maß­nah­men zur Ernen­nung von Rich­tern am Obers­ten Gericht an die Stel­le der von die­sen Bestim­mun­gen betrof­fe­nen Rich­ter am Obers­ten Gericht sowie Maß­nah­men zur Ernen­nung eines neu­en Ers­ten Prä­si­den­ten des Obers­ten Gerichts oder zur Benen­nung der Per­son, die das Obers­te Gericht an Stel­le sei­nes Ers­ten Prä­si­den­ten bis zur Ernen­nung sei­nes neu­en Ers­ten Prä­si­den­ten lei­ten soll, zu erlas­sen;
  4. der Kom­mis­si­on bis spä­tes­tens einen Monat nach der Bekannt­ga­be des Beschlus­ses des Uni­ons­ge­richts­hof und in der Fol­ge jeden Monat die Maß­nah­men mit­zu­tei­len, die Polen getrof­fen hat, um die­sem Beschluss in vol­lem Umfang nach­zu­kom­men.

Mit Beschluss vom 17. Dezem­ber 2018 gab der Uni­ons­ge­richts­hof dem Antrag der Kom­mis­si­on auf einst­wei­li­ge Anord­nun­gen bis zum Erlass des Urteils in die­ser Rechts­sa­che in vol­lem Umfang statt. Nach ihrer Auf­fas­sung hat Polen sowohl dadurch, dass es das Ruhe­stand­s­al­ter her­ab­ge­setzt und das her­ab­ge­setz­te Ruhe­stand­s­al­ter auf die bis zum 3. April 2018 an die­ses Gericht beru­fe­nen Rich­ter ange­wandt hat, als auch dadurch, dass es dem Prä­si­den­ten der Repu­blik Polen die Befug­nis ver­lie­hen hat, den akti­ven Dienst der Rich­ter am Obers­ten Gericht nach frei­em Ermes­sen zu ver­län­gern, gegen Art. 19 Abs. 1 Unter­abs. 2 EUV und Art. 47 der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on ver­sto­ßen.

Die Kom­mis­si­on hat in der münd­li­chen Ver­hand­lung gel­tend gemacht, die im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren bean­stan­de­ten Bestim­mun­gen des Geset­zes über das Obers­te Gericht sei­en zwar durch ein Gesetz vom 21. Novem­ber 2018 geän­dert wor­den, doch sei nicht sicher, ob durch die­ses Gesetz die gel­tend gemach­ten Ver­stö­ße gegen das Uni­ons­recht besei­tigt wor­den sei­en. Jeden­falls bestehe wegen der Bedeu­tung der rich­ter­li­chen Unab­hän­gig­keit in der Uni­ons­rechts­ord­nung wei­ter­hin ein Inter­es­se an der Ent­schei­dung die­ser Rechts­sa­che.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil erin­nert der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zunächst dar­an, dass das Uni­ons­recht auf der grund­le­gen­den Prä­mis­se beruht, dass jeder Mit­glied­staat mit allen übri­gen Mit­glied­staa­ten die in Art. 2 EUV genann­ten gemein­sa­men Wer­te teilt und aner­kennt, dass die­se sie mit ihm tei­len. Nach Art. 2 EUV sind die­se Wer­te, auf die sich die Uni­on grün­det, die Ach­tung der Men­schen­wür­de, Frei­heit, Demo­kra­tie, Gleich­heit, Rechts­staat­lich­keit und die Wah­rung der Men­schen­rech­te ein­schließ­lich der Rech­te der Per­so­nen, die Min­der­hei­ten ange­hö­ren.

Die­se Prä­mis­se impli­ziert und recht­fer­tigt die Exis­tenz gegen­sei­ti­gen Ver­trau­ens zwi­schen den Mit­glied­staa­ten und ins­be­son­de­re ihren Gerich­ten bei der Aner­ken­nung die­ser Wer­te, auf die sich die Uni­on grün­det, zu denen die Rechts­staat­lich­keit zählt, und damit bei der Beach­tung des Uni­ons­rechts, mit dem sie umge­setzt wer­den.

Im Übri­gen fällt zwar die Orga­ni­sa­ti­on der Jus­tiz in den Mit­glied­staa­ten in deren Zustän­dig­keit; unbe­scha­det des­sen müs­sen die Mit­glied­staa­ten aber bei der Aus­übung die­ser Zustän­dig­keit die Ver­pflich­tun­gen ein­hal­ten, die sich für sie aus dem Uni­ons­recht erge­ben. Folg­lich müs­sen die Mit­glied­staa­ten die erfor­der­li­chen Rechts­be­hel­fe schaf­fen, damit ein wirk­sa­mer gericht­li­cher Rechts­schutz im Sin­ne der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on in den vom Uni­ons­recht erfass­ten Berei­chen gewähr­leis­tet ist. Ins­be­son­de­re hat jeder Mit­glied­staat gemäß Art. 19 Abs. 1 Unter­abs. 2 EUV dafür zu sor­gen, dass Ein­rich­tun­gen, die als „Gerich­te“ im Sin­ne des Uni­ons­rechts Bestand­teil sei­nes Rechts­be­helfs­sys­tems in den vom Uni­ons­recht erfass­ten Berei­chen sind, einen wirk­sa­men gericht­li­chen Rechts­schutz gewäh­ren. Damit eine Ein­rich­tung wie das Obers­te Gericht in der Lage ist, einen sol­chen Schutz zu bie­ten, ist die Unab­hän­gig­keit die­ser Ein­rich­tung von grund­le­gen­der Bedeu­tung. Folg­lich kön­nen die von der EUKom­mis­si­on mit ihrer Kla­ge bean­stan­de­ten natio­na­len Vor­schrif­ten Gegen­stand einer Kon­trol­le anhand von Art. 19 Abs. 1 Unter­abs. 2 EUV sein.

Der Uni­ons­ge­richts­hof stellt sodann fest, dass die uner­läss­li­che Frei­heit der Rich­ter von jeg­li­chen Inter­ven­tio­nen oder jeg­li­chem Druck von außen bestimm­te Garan­ti­en – dar­un­ter die Unab­setz­bar­keit – erfor­dert, die geeig­net sind, die mit der Auf­ga­be des Rich­tens Betrau­ten in ihrer Per­son zu schüt­zen. Der Grund­satz der Unab­setz­bar­keit erfor­dert ins­be­son­de­re, dass die Rich­ter im Amt blei­ben dür­fen, bis sie das obli­ga­to­ri­sche Ruhe­stand­s­al­ter erreicht haben oder ihre Amts­zeit, sofern die­se befris­tet ist, abge­lau­fen ist. Die­ser Grund­satz bean­sprucht zwar nicht völ­lig abso­lu­te Gel­tung, doch dür­fen Aus­nah­men von ihm nur unter der Vor­aus­set­zung gemacht wer­den, dass dies durch legi­ti­me und zwin­gen­de Grün­de gerecht­fer­tigt ist und dabei der Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz beach­tet wird. Im vor­lie­gen­den Fall hat die bean­stan­de­te Reform, nach der die Her­ab­set­zung des Ruhe­stand­s­al­ters für Rich­ter des Obers­ten Gerichts auf bereits an die­sem Gericht amtie­ren­de Rich­ter Anwen­dung fin­det, zur Fol­ge, dass die­se ihre rich­ter­li­che Tätig­keit vor­zei­tig been­den. Eine sol­che Anwen­dung ist nur statt­haft, wenn sie durch ein legi­ti­mes Ziel gerecht­fer­tigt und im Hin­blick auf die­ses Ziel ver­hält­nis­mä­ßig ist und sofern sie nicht geeig­net ist, bei den Rechts­un­ter­wor­fe­nen berech­tig­te Zwei­fel an der Unemp­fäng­lich­keit des betref­fen­den Gerichts für äuße­re Fak­to­ren und an sei­ner Neu­tra­li­tät in Bezug auf die wider­strei­ten­den Inter­es­sen auf­kom­men zu las­sen.

Der Uni­ons­ge­richts­hof ver­wirft das Vor­brin­gen Polens, die Her­ab­set­zung des Ruhe­stand­s­al­ters für Rich­ter des Obers­ten Gerichts auf das 65. Lebens­jahr sei Aus­druck des Wil­lens, die­ses Alter dem all­ge­mei­nen Ruhe­stand­s­al­ter anzu­glei­chen, das für sämt­li­che Berufs­tä­ti­ge in Polen gel­te, und damit die Alters­struk­tur der Rich­ter­schaft die­ses Gerichts zu opti­mie­ren. Die Begrün­dung des Ent­wurfs für das neue Gesetz über das Obers­te Gericht, die Ein­füh­rung eines neu­en Ver­fah­rens, das es dem Prä­si­den­ten der Repu­blik ermög­licht, nach frei­em Ermes­sen zu ent­schei­den, die auf die­se Wei­se ver­kürz­te Amts­zeit eines Rich­ters zu ver­län­gern, und die Tat­sa­che, dass die frag­li­che Maß­nah­me fast ein Drit­tel der amtie­ren­den Mit­glie­der die­ses Gerichts betraf, dar­un­ter auch des­sen Ers­te Prä­si­den­tin, deren durch die Ver­fas­sung garan­tier­te Amts­zeit von sechs Jah­ren dadurch ver­kürzt wur­de, begrün­den näm­lich ernst­haf­te Zwei­fel, was die wah­ren Zie­le die­ser Reform betrifft. Zudem erscheint die­se Maß­nah­me zur Errei­chung der von Polen genann­ten Zie­le weder geeig­net noch ver­hält­nis­mä­ßig. Dem­zu­fol­ge stellt der Gerichts­hof fest, dass die Anwen­dung der Her­ab­set­zung des Ruhe­stand­s­al­ters auf amtie­ren­de Rich­ter des Obers­ten Gerichts nicht durch ein legi­ti­mes Ziel gerecht­fer­tigt ist und den Grund­satz der Unab­setz­bar­keit der Rich­ter beein­träch­tigt, der untrenn­bar mit ihrer Unab­hän­gig­keit ver­knüpft ist.

Der Uni­ons­ge­richts­hof hebt fer­ner her­vor, dass die Garan­ti­en der Unab­hän­gig­keit und der Unpar­tei­lich­keit der Gerich­te erfor­dern, dass die betref­fen­de Ein­rich­tung ihre Auf­ga­ben in völ­li­ger Auto­no­mie wahr­nimmt, so dass sie vor Inter­ven­tio­nen oder Druck von außen geschützt ist, die die Unab­hän­gig­keit des Urteils ihrer Mit­glie­der gefähr­den und ihre Ent­schei­dun­gen beein­flus­sen könn­ten, und dabei Sach­lich­keit obwal­ten lässt und kei­ner­lei Inter­es­se am Aus­gang des Rechts­streits hat. Er stellt inso­weit fest, dass die Vor­aus­set­zun­gen und Ver­fah­rens­mo­da­li­tä­ten, von denen das neue Gesetz über das obers­te Gericht die mög­li­che Ver­län­ge­rung der Amts­zeit der Rich­ter des Obers­ten Gerichts über das nor­ma­le Ruhe­stand­s­al­ter hin­aus abhän­gig macht, die­sen Anfor­de­run­gen nicht gerecht wer­den. Eine sol­che Ver­län­ge­rung hängt nach dem neu­en Gesetz über das Obers­te Gericht nun­mehr näm­lich von einer Ent­schei­dung des Prä­si­den­ten der Repu­blik ab, die in des­sen frei­en Ermes­sen steht, da für ihren Erlass als sol­chen kei­ne objek­ti­ven und nach­prüf­ba­ren Kri­te­ri­en gel­ten, und die nicht begrün­det wer­den muss. Außer­dem kann eine sol­che Ent­schei­dung nicht Gegen­stand einer Kla­ge bei einem Gericht sein. Im Übri­gen hat sich der Lan­des­jus­tiz­rat, der gegen­über dem Prä­si­den­ten der Repu­blik eine Stel­lung­nah­me abzu­ge­ben hat, bevor die­ser sei­ne Ent­schei­dung trifft, im All­ge­mei­nen und in Erman­ge­lung einer Vor­schrift, wonach er die­se begrün­den muss, dar­auf beschränkt, Stel­lung­nah­men abzu­ge­ben, die, gleich, ob sie befür­wor­tend oder ableh­nend aus­fal­len, ent­we­der über­haupt nicht begrün­det sind oder eine rein for­mel­le Begrün­dung ent­hal­ten. Daher kön­nen sol­che Stel­lung­nah­men nicht dazu bei­tra­gen, objek­ti­ve Anhalts­punk­te für die Aus­übung der dem Prä­si­den­ten der Repu­blik ver­lie­he­nen Befug­nis zu lie­fern, einem Rich­ter des Obers­ten Gerichts, nach­dem die­ser das nor­ma­le Ruhe­stand­s­al­ter erreicht hat, zwei­mal, jeweils für drei Jah­re, zwi­schen dem 65. und dem 71. Lebens­jahr die wei­te­re Aus­übung sei­nes Amts zu gestat­ten oder zu ver­wei­gern. Der Gerichts­hof gelangt zu dem Ergeb­nis, dass die Befug­nis geeig­net ist, u. a. bei den Rechts­un­ter­wor­fe­nen berech­tig­te Zwei­fel an der Unemp­fäng­lich­keit der betrof­fe­nen Rich­ter für äuße­re Fak­to­ren und an ihrer Neu­tra­li­tät in Bezug auf die wider­strei­ten­den Inter­es­sen auf­kom­men zu las­sen.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 24. Juni 2019 – C ‑619/​18