Das G20-Camp – und das Versammlungsrecht

Infrastrukturelle Einrichtungen, die der Beherbergung von Personen dienen sollen, die an anderweitig – außerhalb des konkreten Camps – stattfindenden Versammlungen teilnehmen wollen, verleihen dem Camp nicht den Charakter einer Versammlung¹.

Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe ist die durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich demokratische Staatsordnung konstituierend. Ihre idealtypische Ausformung sind Demonstrationen, das heißt die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, bei der die Teilnehmer in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen². Der Versammlungsbegriff ist jedoch generell offen für Fortschreibungen³.

Es entspricht der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Versammlungseigenschaft einer Veranstaltung, die sowohl Elemente enthält, die auf eine Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, nach ihrem Gesamtgepräge zu beurteilen ist. Kann ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei festgestellt werden, bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln ist⁴. Bei der Frage, welches Gesamtgepräge einer Veranstaltung zukommt, ist zu berücksichtigen, dass die Beteiligten berechtigt sind, selbst darüber zu bestimmen, was sie zum Gegenstand öffentlicher Meinungsbildung machen und welcher Formen der kommunikativen Einwirkung sie sich bedienen wollen. Die rechtliche Einordnung dieses Verhaltens als Versammlung steht den dazu berufenen Gerichten zu⁵. In diesem Zusammenhang kommt es maßgeblich auf die Erklärungen an, die der Veranstalter bei der Anmeldung oder im Rahmen von anschließenden Kooperationsgesprächen gegenüber der Versammlungsbehörde abgegeben hat⁶.

Der gegen diese Rechtsprechung erhobene Einwand, der Schutz der Versammlungsfreiheit für eine jedenfalls in Teilen versammlungsrechtlich geschützte Veranstaltung könne nicht durch ein Übermaß an Infrastruktur entfallen, überzeugt nicht. Denn er verkennt, dass die Bereitstellung von Beherbergungskapazitäten nicht losgelöst vom grundrechtlich geschützten Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters, wie es in seinem Konzept und im Rahmen der Kooperation zum Ausdruck kommt, betrachtet werden kann. Solche Infrastruktur kann eine logistische Begleiterscheinung einer Veranstaltung sein. Ihre Bereitstellung kann aber auch – wie im vorliegenden Fall – ein zentrales inhaltliches Anliegen des Veranstalters und damit wesentlicher Teil seines Konzeptes sein. Die Einbeziehung auch „gemischter Veranstaltungen“ in den Versammlungsbegriff ist vielmehr ein Mittel, der Vielgestaltigkeit der denkbaren Versammlungsformen und der Entwicklungsoffenheit des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit angemessen Rechnung zu tragen.

Eine abweichende Betrachtung ist auch nicht infolge der vom Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 28.06.2017⁷ vorgenommenen „vorsorglichen Unterstellung unter das Versammlungsrecht“ geboten. Eine solche hypothetische Betrachtung einer Veranstaltung war dem damaligen gerichtlichen Eilverfahren und der dort zu treffenden Folgenabschätzung geschuldet.

Tatsächlicher Bezugspunkt der versammlungsrechtlichen Betrachtung des in der Vorinstanz hiermit befassten Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts⁸ ist das Protestcamp als solches und nicht das von den Revisionen ergänzend in den Blick genommene übergeordnete Gesamtprotestgeschehen zum G20-Gipfel. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts war das Camp nicht lediglich eine „Massenschlafstätte“, sondern es setzte sich aus verschiedenen Komponenten zusammen. Während das Berufungsurteil einzelne Komponenten des Camps, nämlich die in den Veranstaltungszelten geplanten Angebote, überwiegend als versammlungsrelevant anerkannt hat, hat es den vorgesehenen Schlafzelten, Küchen und Sanitäreinrichtungen bei objektiver Betrachtung unter Berücksichtigung der Ziele des Veranstalters einen solchen Charakter abgesprochen. An die tatrichterlichen Würdigungen des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts ist das Bundesverwaltungsgericht gebunden.

Das Urteil verneint für die Schlafzelte und die damit verbundene Beherbergungsinfrastruktur eine inhaltliche Verknüpfung mit den versammlungsrelevanten Komponenten der Veranstaltung und lehnt auch einen symbolhaften Charakter ab. Es begründet dies mit der in sich nicht konsistenten Zuweisung von verschiedenen Deutungen der Schlafzelte, die letztendlich keine nachvollziehbare Verknüpfung mit der nach dem Konzept konkret beabsichtigten Meinungskundgabe ergäben.

Nach Auffassung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts war auch das vom Konzept vorgesehene einfache Übernachten und Verköstigen im Camp nicht im Sinne eines demonstrativen „Vorlebens“ bestimmter gesellschaftlicher Forderungen zu verstehen, sondern allgemeiner Ausdruck einer persönlichen Entscheidung über Lebens- und Ernährungsformen, die keine Verbindung mit der geplanten Meinungskundgabe aufweise. Für die erst später vorgebrachte Anordnung der Zelte zu dem Hashtag „#NO G 20“ als politische Botschaft fehle eine nachvollziehbare Verknüpfung, weil dafür lediglich ein untergeordneter Teil der Zelte vorgesehen gewesen sei.

Vielmehr ergebe sich aus dem Kontext mit der früher beantragten Sondernutzungserlaubnis, den Äußerungen des Klägers zu 1 und anderer Mitveranstalter, dass die Schlafzelte im Wesentlichen dem Zweck dienen sollten, Personen eine günstige Schlafgelegenheit und Verpflegung oder einen Rückzugsort während der Dauer des G20-Gipfels und der begleitenden Proteste zu bieten. Gegen einen inhaltlichen Bezug spreche auch, dass sich der Umfang der Schlafzelte und der weiteren Versorgungsinfrastruktur maßgeblich an der Zahl der erwarteten Teilnehmer an den Gipfelprotesten ausgerichtet habe und auch der Kläger zu 1 erwartet habe, dass sie überwiegend als reine Schlafstätten für solche Menschen dienen würden, denen es nicht um den Besuch von Veranstaltungen im Camp selbst, sondern an anderen Orten gehe.

Diese Würdigungen des Inhalts des Konzepts und der Äußerungen der Veranstalter sind Teil des tatrichterlich festgestellten Sachverhalts und binden das Bundesverwaltungsgericht im revisionsgerichtlichen Verfahren (§ 137 Abs. 2 VwGO). Diesbezüglich haben die Revisionen keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben. Der in der Revisionsbegründung pauschal formulierte Vorwurf, das Berufungsurteil habe zentrale Fragen ohne hinreichende Sachverhaltsaufklärung und unter Verletzung von Verfahrensrechten beantwortet, stellt keine Verfahrensrüge im Sinne des § 137 Abs. 2, 2. Halbsatz VwGO dar.

Zutreffend hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht die vorgesehene Beherbergungsinfrastruktur als nicht vom Schutz des Versammlungsgrundrechts gedeckt gewürdigt, soweit sie nach seinen Feststellungen zu einem Versammeln der nach Hamburg angereisten Gipfelgegner zum Zwecke des „Netzwerkens“, des gemeinsamen Planens, der Vergewisserung der eigenen Meinung und als sicherer Schlaf- und Rückzugsort dienen sollte. Denn insoweit fehlte es an einer Absicht zur Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung im Sinne einer „Botschaft für die Öffentlichkeit“.

Der Einwand, in der Forderung nach einer Kundgabeabsicht liege eine bundesrechtswidrige Verengung des Schutzbereichs des Art. 8 Abs. 1 GG, trifft nicht zu. Das Bundesverfassungsgericht betont vielmehr die Relevanz der Versammlungsfreiheit für die Eigenart des Willensbildungsprozesses im demokratischen Gemeinwesen und unterstreicht ihre Bedeutung als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe⁹. Für die Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer einer Veranstaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die konkrete Zusammenkunft auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist.

Auch aus dem in Art. 11 Abs. 1 1. Halbsatz EMRK gewährten Recht jeder Person, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ergibt sich nichts Anderes. Zwar hat es der EGMR bislang abgelehnt, den Begriff der Versammlung abschließend zu definieren, um einer restriktiven Auslegung des Versammlungsbegriffs vorzubeugen¹⁰. Allerdings lässt sich bereits seiner Entscheidung vom 21.06.1988 im Fall der Plattform „Ärzte für das Leben“¹¹ und auch den in den Revisionsbegründungen angeführten Entscheidungen entnehmen, dass die Gewährleistung des Art. 11 Abs. 1 1. Halbsatz EMRK auf das gemeinsame Eintreten für Ideen oder Interessen gerichtet ist¹². Darin liegt zugleich das Erfordernis einer auf Außenwirkung gerichteten Kundgabe. Denn auch der EGMR sieht die Versammlungsfreiheit in einem engen Konnex zu Kommunikationsrechten und dem öffentlichen Eintreten für eine Meinung¹³. Zwar ist diese Meinungskundgabe nicht auf einen politischen Zusammenhang beschränkt, sondern kann auch in einem rein gesellschaftlichen Kontext stattfinden¹⁴. Das bloße Sich-Versammeln hat aber auch der EGMR nicht vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit erfasst angesehen¹⁵.

Die insoweit zu einer Vorwirkung oder einem Vorfeldschutz aus Art. 8 Abs. 1 GG und einer daraus ableitbaren Versammlungsrelevanz von Beherbergungsinfrastruktur angestellten Erwägungen gehen ins Leere. Wie bereits erläutert, vermag es die im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.10.2017¹⁶ behandelte Vorwirkung des Versammlungsgrundrechts nicht, einem lediglich zum Übernachten genutzten Camp den Charakter einer Versammlung zu verleihen und die dafür vorgesehene Infrastruktur dem Schutz des Art. 8 GG zu unterstellen. Vor diesem Hintergrund kann die Beherbergungsinfrastruktur, die nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts generell und ohne konkreten Bezug zur im Protestcamp vorgesehenen Meinungskundgabe Gipfelgegnern eine Teilnahme an den zum G20-Gipfel geplanten Protesten ermöglichen sollte, nicht berücksichtigt werden. Die Frage der logistischen Erforderlichkeit solcher Beherbergungskapazitäten stellt sich daher nicht. Die zu diesem Aspekt der Urteilsgründe erhobenen Verfahrensrügen betreffen tatsächliche Feststellungen des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts, die für die rechtlichen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts ohne Bedeutung sind.

Auf der Grundlage der Würdigung der einzelnen Elemente des Protestcamps ist das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in eine Gesamtschau eingetreten und hat ein deutliches Übergewicht der nicht auf die Meinungskundgabe gerichteten Elemente der Veranstaltung festgestellt, sodass bei objektiver Betrachtung nach dem Gesamtgepräge keine Versammlung vorlag. Auch die insoweit vom Tatsachengericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen zum Inhalt, zur Dichte und zur zeitlichen Verteilung der im Konzept näher substantiierten Programmpunkte, zur Dimensionierung der für Diskussionen, Vorträge und Workshops sowie zur Unterbringung und Versorgung der erwarteten 3.000 bis 7.000 Gipfelgegner vorgehaltenen Kapazitäten und deren räumlichen Anteil an der Gesamtdimension des Camps binden das Bundesverwaltungsgericht.

Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass das Hamburgische Oberverwaltungsgericht auf dieser Grundlage und in Ansehung des festgestellten Umfangs der nicht in einer inhaltlichen oder symbolischen Verbindung zur konkret im Camp geplanten Meinungskundgabe stehenden Infrastruktur ein eindeutiges Überwiegen versammlungsfremder Elemente bejaht und bei objektiver Betrachtung eine Gesamtprägung des Camps als Versammlung verneint hat. Unabhängig von ihrer konzeptionellen Ausrichtung, ist die geplante Veranstaltung nach ihrem Gesamtgepräge als Schlaf- und Versorgungscamp für Gipfelgegner mit nur deutlich untergeordneten Kundgabeelementen zu charakterisieren.

Die im Revisionsantrag 1 begehrte Feststellung, dass die zeitweilige Verhinderung des Aufbaus des Camps am Vorhornweg zwischen dem 28.06.2017 und dem 1.07.2017 rechtswidrig war, bleibt ohne Erfolg. Die gerügten Verletzungen des Art. 8 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG liegen nicht vor.

Dies ergibt sich, wie im Berufungsurteil zutreffend ausgeführt, bereits aus der fehlenden Versammlungsqualität der vorgesehenen Veranstaltung, wie sie sich in dem Konzept, an dem die Veranstalter ausdrücklich festgehalten haben, in diesem Zeitraum darstellte. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht ist in nicht zu beanstandender Weise zudem dem Einwand der Kläger entgegengetreten, diese seien durch das zeitweilige Unterlassen einer Entscheidung der Behörde über die Anmeldung der Veranstaltung an der Wahrnehmung ihrer Grundrechte aus Art. 8 Abs. 1 GG oder an der Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes, Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG, gehindert worden. 

Das Bundesverwaltungsgericht versteht das Begehren zugleich dahingehend, dass die Kläger mit diesem Antrag die Feststellung begehren, dass die Versammlungsbehörde im Lichte der Art. 8 Abs. 1 und Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG zu einer frühzeitigen Kooperation hinsichtlich des Versammlungsortes verpflichtet gewesen sei und infolge des Gebots eines versammlungsfreundlichen Verhaltens auf eine in den Schutzbereich des Versammlungsrechts fallende Ausgestaltung der geplanten Veranstaltung hätte hinwirken müssen.

Auch bei diesem Verständnis ist das Feststellungsbegehren nicht begründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trifft grundsätzlich der Veranstalter die Entscheidung über die Art und Weise der Versammlung, die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung. Die Verwaltungsbehörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob dadurch Rechtsgüter anderer beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder es kommen – als milderes Mittel gegenüber einem Verbot – versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um praktische Konkordanz zwischen dem verfassungsrechtlich geschützten Gut der Versammlungsfreiheit sowie anderen, ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten und schutzbedürftigen Rechtsgütern herzustellen. Art. 8 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird¹⁷. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist etwa die Beschränkung der Dauer eines Protestcamps ein probates Mittel, um unter Berücksichtigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls eine praktische Konkordanz der widerstreitenden Belange herzustellen¹⁸.

Demgegenüber bietet § 15 Abs. 1 VersG der Versammlungsbehörde keine Handhabe, eine Veranstaltung derart abzuändern, dass eine Anwendung des Versammlungsrechts erst möglich wird. Geht es nicht nur um die nähere Ausgestaltung einer bereits als Versammlung konzipierten Veranstaltung, sondern um die Ersetzung des Konzepts der geplanten Veranstaltung durch ein unter den Schutz des Versammlungsrechts fallendes Geschehen, so bleibt eine solche Abänderung dem Veranstalter vorbehalten. Es steht der Versammlungsbehörde nicht zu, in das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters einzugreifen und ein „aliud“ zur eigentlich geplanten Veranstaltung auszuprägen. Die Pflicht der Versammlungsbehörde zur demonstrationsfreundlichen Kooperation soll die Schwelle für ein behördliches Einschreiten wegen einer Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erhöhen¹⁹. Daraus kann zwar eine Pflicht erwachsen, für eine Versammlung frühzeitig einen Alternativstandort zu erörtern. Dagegen beinhaltet das Gebot einer demonstrationsfreundlichen Kooperation nicht, dass die Behörde auf eine Abänderung zentraler Zwecke der Veranstaltung hinwirken müsste, um den Anwendungsbereich des Versammlungsrechts zu eröffnen.

So lag der Fall hier: Das von den Klägern geplante Protestcamp hat als Kernanliegen die Unterbringung der zum G20-Gipfel in Hamburg anreisenden Gipfelgegner verfolgt und lässt sich mit diesem Zweck nicht als Versammlung einordnen. Die letztlich im Rahmen des Eilrechtsschutzes ermöglichte Veranstaltung, zunächst ohne und später mit eng beschränkter Infrastruktur, stellt sich vor diesem Hintergrund als ein „aliud“ zur eigentlich geplanten Veranstaltung dar.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. November 2024 – 6 C 4.23

1. Anschluss an BVerwG, Urteil vom 25.10.2017 – 6 C 46.16, BVerwGE 160, 169[↩]
2. vgl. m. w. N. BVerfG, Urteil vom 22.02.2011 – 1 BvR 699/06, BVerfGE 128, 226 <250>[↩]
3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 28.06.2017 – 1 BvR 1387/17, NVwZ 2017, 1374 Rn. 22[↩]
4. BVerfG, Beschlüsse vom 12.07.2001 – 1 BvQ 28/01 u. a. – NJW 2001, 2459 <2461> und vom 27.10.2016 – 1 BvR 458/10, BVerfGE 143, 161 Rn. 112 f.; BVerwG, Urteile vom 16.05.2007 – 6 C 23.06, BVerwGE 129, 42 Rn. 16 ff.; vom 22.08.2007 – 6 C 22.06, Buchholz 402.44 VersG Nr. 14 Rn. 14, 22; und vom 24.05.2022 – 6 C 9.20, BVerwGE 175, 346 Rn. 21[↩]
5. BVerfG, Beschluss vom 12.07.2001 – 1 BvQ 28/01 u. a. – NJW 2001, 2459 <2461>[↩]
6. vgl. zur Bedeutung des Konzepts bei Protestcamps BVerwG, Urteil vom 24.05.2022 – 6 C 9.20, BVerwGE 175, 349 Rn. 23[↩]
7. BVerfG, Beschluss vom 28.06.2017 – 1 BvR 1387/17, NVwZ 2017, 1374[↩]
8. OVG Hamburg, Urteil vom 01.03.2023 – 4 Bf 221/20[↩]
9. vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.05.1985 – 1 BvR 233/81, BVerfGE 69, 315 <345> und vom 24.10.2001 – 1 BvR 1190/90 u. a., BVerfGE 104, 92 <104>, Urteil vom 22.02.2011 – 1 BvR 699/06, BVerfGE 128, 226 <250>[↩]
10. EGMR, Urteil der Großen Kammer vom 15.11.2018 – No. 29580/12 „Nawalny vs. Russia“ Rn. 98[↩]
11. EGMR, Urteil vom 21.06.1988 – No. 10126/82 „Ärzte für das Leben“ Rn. 32[↩]
12. vgl. dazu auch Bröhmer, in: Dörr/?Grote/?Marauhn, EMRK/GG Konkordanzkommentar, 3. Aufl.2022, Kap.19 Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit Rn. 23[↩]
13. vgl. EGMR, Urteile vom 01.12.2011 – No. 8080/08 u. a. „Schwabe u. a. vs. Germany“ Rn. 98 f.; und vom 20.09.2018 – No. 23086/08 „Saghatelyan vs. Armenia“ Rn. 224 f.[↩]
14. EGMR, Entscheidung vom 24.11.2009 – No. 27809/08 „Friend vs. UK“ Rn. 50[↩]
15. vgl. EGMR, a. a. O. zu der im dortigen Verfahren als Kläger auftretenden Jagdgesellschaft[↩]
16. BVerwG, Urteil vom 25.10.2017 – 6 C 46.16, BVerwGE 160, 169 Rn. 28 f.[↩]
17. vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.09.2004 – 1 BvQ 32/03, NVwZ 2004, 90 <92>[↩]
18. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.05.2022 – 6 C 9.20, BVerwGE 175, 346 Rn. 24[↩]
19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.05.1984 – 1 BvR 233/81 u. a., BVerfGE 69, 315 <357>[↩]