Kommunalrechtliches Nothaushaltsrecht – und die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes

Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen gemäß § 46 Abs. 1 BBesG sind nicht gegeben, wenn eine Gemeinde dem Nothaushaltsrecht unterliegt (hier gemäß den §§ 76, 79, 80 und 82 GO NRW) und dieses die Begründung von Zahlungsverpflichtungen der Kommune infolge der Beförderung eines Beamten ausschließt1.

Kommunalrechtliches Nothaushaltsrecht – und die Wahrnehmung eines höherwertigen Amtes

Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 BBesG in der am 31.08.2006 geltenden Fassung, die gemäß Art. 125a Abs. 1 GG für den hier relevanten Zeitraum noch als Bundesrecht fortgalt, ist einem Beamten, dem die Aufgaben eines höherwertigen Amtes vorübergehend vertretungsweise übertragen werden, nach 18 Monaten der ununterbrochenen Wahrnehmung dieser Aufgaben eine Zulage zu zahlen, wenn in diesem Zeitpunkt die haushaltsrechtlichen und laufbahnrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung dieses Amtes vorliegen.

Die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für die Übertragung des höherwertigen Amtes im Sinne von § 46 Abs. 1 BBesG sind erfüllt, wenn der Beförderung des betreffenden Beamten kein haushaltsrechtliches Hindernis entgegensteht. Für seine Beförderung muss eine freie Planstelle der entsprechenden Wertigkeit zur Verfügung stehen. Maßgeblich sind die einschlägigen Vorgaben des jeweiligen Haushaltstitels des Haushaltsplans. Entscheidungen der Exekutive sind hier nur von Bedeutung, wenn sie auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben oder Ermächtigungen beruhen, wie etwa „kw-Vermerke“ oder eine Haushaltssperre. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen im vorstehenden Sinne sind z.B. auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Vorschriften des Landesrechts und darauf beruhende Verfügungen der Aufsichtsbehörden mit der Folge der Einschränkung der gemeindlichen Haushaltsbefugnisse (sog. Nothaushaltsrecht). Dies hat das Bundesverwaltungsgericht vor kurzem ausdrücklich entschieden2.

Daraus folgt, dass die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen i.S.v. § 46 Abs. 1 BBesG nicht gegeben sind, wenn die betreffende Gemeinde dem Nothaushaltsrecht unterliegt und dieses die Begründung von Zahlungsverpflichtungen der Kommune infolge der Beförderung eines Beamten ausschließt. Ein solcher Fall liegt hier vor.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen3 hat in Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des nordrhein-westfälischen Gemeindehaushaltsrechts (§§ 76, 79, 80 und 82 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen) als irrevisiblem Landesrecht angenommen, dass die Beklagte in den fraglichen Zeiträumen mangels bekannt gemachter Haushaltssatzung den Beschränkungen der vorläufigen Haushaltsführung unterlag und deshalb nur Aufwendungen entstehen lassen durfte, zu denen sie rechtlich verpflichtet war.

Die aufgeworfenen Fragen zur Gleichbehandlung von bei Postnachfolgeunternehmen und bei der Bundesagentur für Arbeit beschäftigten Beamten mit sonstigen Beamten und zur Anwendbarkeit des § 46 BBesG für bei Postnachfolgeunternehmen und bei der Bundesagentur für Arbeit beschäftigten Beamten sind für den Streitfall nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen lassen sie sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantworten.

Selbst wenn die bei einem Postnachfolgeunternehmen oder der Bundesagentur für Arbeit beschäftigten Beamten gegenüber den bei den anderen Dienstherren beschäftigten Beamten Vorteile im Hinblick auf die Erfüllung haushaltsrechtlicher Voraussetzungen für eine Beförderung haben sollten bzw. durch die Möglichkeit einer Insichbeurlaubung praktisch leichter in den Genuss einer der höherwertigen Tätigkeit adäquaten Vergütung kommen sollten, erfordert der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) keine Absenkung der für andere Beamte geltenden Anforderungen im Rahmen des § 46 Abs. 1 BBesG.

Der Gleichheitsgrundsatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich, wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzierungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung anknüpft. Die Gleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten, wenn eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ergibt, dass zwischen ihnen keine Unterschiede bestehen, die nach Art und Gewicht eine Ungleichbehandlung rechtfertigen können. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Ungleichbehandlung nicht finden lässt. Im Bereich des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber bei der Gewichtung der Differenzierungsmerkmale für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung einen verhältnismäßig weiten Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen darf4.

Demzufolge verstoßen Unterschiede bei der Gewährung von Funktionszulagen nur dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn sich die Auswahl der Differenzierungsmerkmale oder deren Gewichtung als erkennbar sachwidrig erweist5. Dies ist weder bei der Beschränkung der Zulagenberechtigung nach § 46 BBesG auf die Fälle der sog. Vakanzvertretung und dem Ausschluss der Fälle der sog. Verhinderungsvertretung der Fall6 noch bei der Beschränkung der Zulagenberechtigung nach § 46 BBesG auf beförderungsreife Beamte7.

Der Fall, dass eine Gruppe von Beamten bei einem solventeren und damit über mehr Planstellen verfügenden Dienstherrn innerhalb des Geltungsbereichs eines Besoldungsgesetzes beschäftigt ist als eine andere Gruppe von Beamten, steht wertungsmäßig dem Fall der Besserstellung von Vakanzvertretern gegenüber Verhinderungsvertretern gleich. In beiden Fällen erhält ein Teil der Beamten eine Zulage nach § 46 BBesG, weil es für sie entsprechende höherwertige besetzbare Planstellen gibt, ein anderer Teil der Beamten aber nicht, weil es für sie an solchen Planstellen fehlt. So wie es den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt, dass bei Fehlen einer höherwertigen Planstelle oder bei haushaltsrechtlichen Hindernissen für ihre Besetzung die Zulage nach § 46 BBesG ausgeschlossen ist, würde es auch den Gleichheitssatz nicht verletzen, wenn die bei der Bundesagentur für Arbeit oder die bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Beamten wegen der Besonderheiten dieser Institutionen faktisch leichter in den Genuss einer Zulage nach § 46 BBesG kommen könnten als andere Beamte. Sachlicher und die Differenzierung rechtfertigender Grund wäre jeweils die mit dem Tatbestandsmerkmal der haushaltsrechtlichen Voraussetzungen für eine Beförderung bezweckte Begrenzung der Zulage auf bereitstehende Haushaltsmittel8.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 29. Dezember 2014 – 2 B 110.2013 –

  1. im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 – 2 C 16.13, Rn. 13[]
  2. BVerwG, Urteil vom 25.09.2014 – 2 C 16.13, Rn. 13[]
  3. OVG NRW, Urteil vom 18.09.2013 – 3 A 1168/13[]
  4. stRspr; vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 04.04.2001 – 2 BvL 7/98, BVerfGE 103, 310, 320; und vom 06.05.2004 – 2 BvL 16/02, BVerfGE 110, 353, 364 f.; BVerwG, Urteile vom 01.09.2005 – 2 C 24.04, Buchholz 240 § 40 BBesG Nr. 33 Rn. 22 m.w.N.; und vom 28.04.2011 – 2 C 30.09, BVerwGE 139, 368 = Buchholz 11 Art. 3 Abs. 1 GG Nr. 30, jeweils Rn. 27[]
  5. BVerfG, Kammerbeschluss vom 19.12 2008 – 2 BvR 380/08, NVwZ 2009, 447, 448 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 a.a.O[]
  6. BVerwG, Urteile vom 28.04.2005 – 2 C 29.04, Buchholz 240 § 46 BBesG Nr. 3 S. 12 f.; und vom 28.04.2011 a.a.O. Rn. 12 ff.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 28.04.2011 a.a.O. Rn. 26 ff.[]
  8. BVerwG, Urteile vom 28.04.2005 a.a.O. S. 11; vom 28.04.2011 a.a.O. Rn. 12; und vom 25.09.2014 – 2 C 16.13, Rn.20, zur Veröffentlichung in BVerwGE und Buchholz vorgesehen[]