Örtliche Beschränkungen für Spielhallen

Die Norm des § 11 Abs. 2 Satz 2 GlüStVAG MV, die den Mindestabstand zu Schulen oberhalb des Primarbereichs regelt, gehört zum nicht revisiblen Landesrecht. Insoweit kommt für das Bundesverwaltungsgericht eine Revisionszulassung nur in Betracht, wenn der verfassungs- und unionsrechtliche Maßstab selbst klärungsbedürftig wäre. Dies ist nicht der Fall.

In der Rechtsprechung sind die Vorgaben, die sich für örtliche Beschränkungen der Zulässigkeit von Spielhallen aus den Grundrechten auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben, bereits geklärt¹. Das Grundgesetz enthält danach kein Gebot konsequenter Glücksspielregulierung. Aus ihm lässt sich weder ein Konsistenzgebot jenseits des aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebots noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen ableiten². Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt³.

Ebenso geklärt sind die hier einschlägigen Vorgaben des Unionsrechts für die Glücksspielregulierung⁴. Dabei kann offen bleiben, ob und inwieweit das unionsrechtliche Kohärenzgebot außerhalb des Monopolsektors anwendbar ist. Es verlangt allenfalls, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt³. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die zuständigen Behörden eine Politik verfolgen, die zur Teilnahme an Glücksspielen, die dem staatlichen Monopol unterliegen, anregt⁵. 

Überlegungen zur fehlenden empirischen Nachweisbarkeit des Abkühlungseffekts von Abstandsregelungen und die Annahme, durch die Einführung des Einlasskontrollsystems werde dieser Abkühlungseffekt ebenso erreicht, stellt die Geeignetheit der irrevisiblen Regelung in Abrede, ohne Klärungsbedarf hinsichtlich des bundesrechtlichen Maßstabs aufzuzeigen. Außerdem betrifft es nicht die Regelung über den Mindestabstand zu Schulen, weil diese keinen Abkühlungseffekt bezweckt. Zudem ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die gegenteilige Annahme des Gesetzgebers, Abstandsregelungen hätten einen Abkühlungseffekt, innerhalb seines Einschätzungs- und Prognosespielraums liegt⁶.

Schließlich begründet auch der Verweis auf neuere Veröffentlichungen in der Literatur, die die Vereinbarkeit der Regelungen zu Abstandsgeboten mit Verfassungs- und Europarecht bezweifeln⁷, keinen erneuten Klärungsbedarf. Zwar kann eine höchstrichterlich bereits entschiedene Rechtsfrage wieder klärungsbedürftig werden, wenn neue Gesichtspunkte von Gewicht vorgebracht werden. Dafür reicht es aber nicht, in einer Beschwerdebegründung auf Veröffentlichungen zu verweisen. Vielmehr muss die Beschwerdebegründung selbst diese gewichtigen Gesichtspunkte darlegen. Das ist hier nicht geschehen.

Auch die Frage, ob eine Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken verfassungsrechtlich geboten bzw. gerechtfertigt ist, würde sich im Revisionsverfahren nur stellen, soweit sie die Anforderungen an die Rechtfertigung betrifft. Insoweit ist sie bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt⁸. Ein Art. 3 Abs. 1 GG genügender hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Arten von Spielstätten und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten⁹. Im Übrigen wurde die Reduktion der Anzahl an Spielhallen in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bereits berücksichtigt¹⁰. Feststellungen zu einer Ausweitung der Anzahl an Spielbanken, die gegebenenfalls die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in Zweifel ziehen könnte, wurden nicht getroffen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 16. November 2023 – 8 B 21.23

1. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 119 ff.; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126 Rn. 34 ff.[↩]
2. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126 Rn. 51[↩]
3. BVerwG, Beschluss vom 01.08.2022 – 8 B 15.22 6[↩][↩]
4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 124; BVerwG, Urteile vom 16.12.2016 – 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126 Rn. 83 ff.; und vom 26.10.2017 – 8 C 18.16, BVerwGE 160, 193 Rn. 38 ff.[↩]
5. vgl. zuletzt EuGH, Beschluss vom 18.05.2021 – C-920/19 [ECLI:EU:C:2021:395], Fluctus, Rn. 32[↩]
6. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 137[↩]
7. Hartmann/Schaaf, NVwZ 2022, 1241 ff.[↩]
8. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 122, 174[↩]
9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 174[↩]
10. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 146[↩]