Zuläs­sig­keit von Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­den

Mit der Zuläs­sig­keit von Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz hat­te sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aktu­ell aus­führ­lich befasst:

Zuläs­sig­keit von Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­den

Auch vor der Erhe­bung von Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­den sind nach dem Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät grund­sätz­lich alle Mit­tel zu ergrei­fen, die der gel­tend gemach­ten Grund­rechts­ver­let­zung abhel­fen kön­nen.

Unmit­tel­bar gegen Geset­ze steht der fach­ge­richt­li­che Rechts­weg in der Regel nicht offen. Die Anfor­de­run­gen der Sub­si­dia­ri­tät beschrän­ken sich jedoch nicht dar­auf, nur die zur Errei­chung des unmit­tel­ba­ren Pro­zess­ziels förm­lich eröff­ne­ten Rechts­mit­tel zu ergrei­fen, son­dern ver­lan­gen, alle Mit­tel zu ergrei­fen, die der gel­tend gemach­ten Grund­rechts­ver­let­zung abhel­fen kön­nen. Damit soll erreicht wer­den, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht auf unge­si­cher­ter Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge weit­rei­chen­de Ent­schei­dun­gen tref­fen muss, son­dern zunächst die für die Aus­le­gung und Anwen­dung des ein­fa­chen Rechts pri­mär zustän­di­gen Fach­ge­rich­te die Sach- und Rechts­la­ge vor einer Anru­fung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts auf­ge­ar­bei­tet haben 1.

Der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät erfor­dert des­halb grund­sätz­lich, vor Ein­le­gung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de alle zur Ver­fü­gung ste­hen­den pro­zes­sua­len Mög­lich­kei­ten zu ergrei­fen, um eine Kor­rek­tur der gel­tend gemach­ten Ver­fas­sungs­ver­let­zung zu erwir­ken oder eine Grund­rechts­ver­let­zung zu ver­hin­dern. Das gilt auch, wenn zwei­fel­haft ist, ob ein ent­spre­chen­der Rechts­be­helf statt­haft ist und im kon­kre­ten Fall in zuläs­si­ger Wei­se ein­ge­legt wer­den kann 2.

Wenn sich eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen ein Gesetz wen­det, kann daher gege­be­nen­falls auch die Erhe­bung einer Fest­stel­lungs- oder Unter­las­sungs­kla­ge zu den zuvor zu ergrei­fen­den Rechts­be­hel­fen gehö­ren. Das ist selbst dann nicht aus­ge­schlos­sen, wenn die Vor­schrif­ten abschlie­ßend gefasst sind und die fach­ge­richt­li­che Prü­fung für den Beschwer­de­füh­rer güns­tigs­ten­falls dazu füh­ren kann, dass das ange­grif­fe­ne Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­legt wird. Ent­schei­dend ist, ob die fach­ge­richt­li­che Klä­rung erfor­der­lich ist, um zu ver­mei­den, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sei­ne Ent­schei­dun­gen auf unge­si­cher­ter Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge trifft. Ein sol­cher Fall wird in der Regel dann gege­ben sein, wenn die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten aus­le­gungs­be­dürf­ti­ge und ‑fähi­ge Rechts­be­grif­fe ent­hal­ten, von deren Aus­le­gung und Anwen­dung es maß­geb­lich abhängt, inwie­weit ein Beschwer­de­füh­rer durch die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten tat­säch­lich und recht­lich beschwert ist 3. Anders liegt das, soweit es allein um die sich unmit­tel­bar aus der Ver­fas­sung erge­ben­den Gren­zen für die Aus­le­gung der Nor­men geht. Soweit die Beur­tei­lung einer Norm allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wirft, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären, bedarf es einer vor­an­ge­hen­den fach­ge­richt­li­chen Ent­schei­dung nicht 4. Inso­weit bleibt es dabei, dass Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz weit­hin auch ohne vor­he­ri­ge Anru­fung der Fach­ge­rich­te zuläs­sig sind.

Eine Pflicht zur Anru­fung der Fach­ge­rich­te besteht des Wei­te­ren nicht, wenn die ange­grif­fe­ne Rege­lung die Beschwer­de­füh­rer zu gewich­ti­gen Dis­po­si­tio­nen zwingt, die spä­ter nicht mehr kor­ri­giert wer­den kön­nen 5, wenn die Anru­fung der Fach­ge­rich­te offen­sicht­lich sinn- und aus­sichts­los wäre 6 oder sie sonst nicht zumut­bar ist. Dies gilt – vor­be­halt­lich der Mög­lich­keit vor­beu­gen­den einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes 3 – grund­sätz­lich auch dann, wenn Beschwer­de­füh­rer zunächst ein Straf- oder Buß­geld­ver­fah­ren gegen sich erge­hen las­sen müss­ten und sie erst in die­sem Rah­men die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Norm gel­tend machen könn­ten 7.

Die Pflicht zur vor­he­ri­gen Anru­fung der Fach­ge­rich­te darf Beschwer­de­füh­rer nicht vor unab­seh­ba­re Risi­ken hin­sicht­lich der ihnen zu Gebo­te ste­hen­den Hand­lungs­mög­lich­kei­ten und der hier­bei zu beach­ten­den Fris­ten stel­len. Im Hin­blick auf die Sub­si­dia­ri­täts­an­for­de­run­gen sind die gesetz­li­chen Fris­ten des­halb rechts­schutz­freund­lich aus­zu­le­gen.

§ 93 Abs. 3 BVerfGG bin­det die Erhe­bung von Ver­fas­sungs­be­schwer­den unmit­tel­bar gegen ein Gesetz, gegen das ein Rechts­weg nicht offen­steht, an eine Frist von einem Jahr seit sei­nem Inkraft­tre­ten. Die vor­ste­hen­den Sub­si­dia­ri­täts­an­for­de­run­gen brin­gen einen Beschwer­de­füh­rer nicht in die Gefahr, die­se Frist zu ver­säu­men. Soweit ein Beschwer­de­füh­rer gegen­über Wir­kun­gen eines Geset­zes – etwa im Rah­men einer Fest­stel­lungs­kla­ge oder einer Unter­las­sungs­kla­ge – in zuläs­si­ger Wei­se fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz erwirkt und ein Sachur­teil erstrei­tet, steht ihm hier­ge­gen schon nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen die Ver­fas­sungs­be­schwer­de in Form einer Urteils­ver­fas­sungs­be­schwer­de offen, in deren Rah­men er mit­tel­bar auch die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des Geset­zes gel­tend machen kann. Inso­weit gilt – unab­hän­gig von dem Zeit­punkt, zu dem der fach­ge­richt­li­che Rechts­streit anhän­gig gemacht wird und unab­hän­gig von der Jah­res­frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG – die Monats­frist des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG.

Einer rechts­schutz­freund­li­chen Aus­le­gung bedarf es aber dann, wenn ein Beschwer­de­füh­rer in Rück­sicht auf die genann­ten Sub­si­dia­ri­täts­an­for­de­run­gen gegen­über den unmit­tel­ba­ren Wir­kun­gen eines Geset­zes zunächst fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz gegen­über den von ihm gerüg­ten Grund­rechts­ver­let­zun­gen sucht, die­ses Begeh­ren dann aber von den Fach­ge­rich­ten letzt­lich als unstatt­haft oder aus ande­ren Grün­den als unzu­läs­sig beur­teilt wird. Einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de der­sel­ben Per­son, die die­se anschlie­ßend unmit­tel­bar gegen das Gesetz erhebt, kann dann die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den. Sofern die Per­son den fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz gegen das Gesetz inner­halb eines Jah­res nach des­sen Inkraft­tre­ten anhän­gig gemacht hat, gilt viel­mehr – bezo­gen auf die abschlie­ßen­de fach­ge­richt­li­che Ent­schei­dung – die Monats­frist des § 93 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG für die Ein­le­gung der Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­de ent­spre­chend. Dem kann nur in Fäl­len der Offen­sicht­lich­keit ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, dass der Beschwer­de­füh­rer hät­te erken­nen müs­sen, dass das fach­ge­richt­li­che Ver­fah­ren kei­ne Aus­sicht auf Erfolg hat­te.

Danach genüg­ten die bei­den Ver­fas­sungs­be­schwer­den im hier ent­schie­de­nen Fall den Anfor­de­run­gen des Sub­si­dia­ri­täts­grund­sat­zes:

Zwar haben die Beschwer­de­füh­rer gegen­über den von ihnen ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht zunächst fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz in Form einer Unter­las­sungs­kla­ge erho­ben. Nach dem der­zei­ti­gen Stand der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung wäre dies­be­züg­lich Rechts­schutz auch nicht von vorn­her­ein uner­reich­bar gewe­sen 8.

Den Beschwer­de­füh­rern war vor­lie­gend die Beschrei­tung des fach­ge­richt­li­chen Rechts­wegs jedoch nicht zumut­bar. Sie haben ihre Ver­fas­sungs­be­schwer­den nur ein bezie­hungs­wei­se zwei Jah­re nach der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zu dem glei­chen The­ma und mit glei­cher ver­fas­sungs­pro­zes­sua­ler Aus­gangs­la­ge 9 ein­ge­reicht. In dem Ver­fah­ren 1 BvR 3187/​10 betrifft die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sogar unmit­tel­bar die Nach­fol­ge­re­ge­lung der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bean­stan­de­ten Rege­lung. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat­te in jener Ent­schei­dung die Zuläs­sig­keit der Rechts­satz­ver­fas­sungs­be­schwer­de ohne vor­he­ri­ge Anru­fung der Fach­ge­rich­te ein­schrän­kungs­los für zuläs­sig erach­tet und die Mög­lich­keit einer Unter­las­sungs­kla­ge noch nicht ein­mal in Erwä­gung gezo­gen. Unter die­sen Umstän­den kann den Beschwer­de­füh­rern nicht vor­ge­hal­ten wer­den, sie hät­ten gegen die Vor­schrif­ten nun­mehr zunächst vor den Fach­ge­rich­ten Rechts­schutz suchen müs­sen. Dazu kommt, dass nach dem heu­ti­gen Stand, auf den es für die Beur­tei­lung der Zuläs­sig­keit ankommt, inzwi­schen über den Kern des Beschwer­de­vor­brin­gens von den Fach­ge­rich­ten bis hin zum Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­den wur­de 10. Die Ver­wei­sung der Beschwer­de­füh­rer auf den Rechts­weg könn­te die Ent­schei­dungs­grund­la­gen für die Beur­tei­lung der Vor­schrif­ten heu­te daher nicht mehr ver­brei­tern.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 18. Dezem­ber 2018 – 1 BvR 2795/​09 und 1 BvR 3187/​10

  1. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 123, 148, 172; 143, 246, 321 Rn.209; stRspr[]
  2. vgl. BVerfGE 16, 1, 2 f.; 145, 20, 54 Rn. 85 m.w.N.; stRspr[]
  3. vgl. BVerfGE 145, 20, 54 f. Rn. 86[][]
  4. vgl. BVerfGE 123, 148, 172 f.; 138, 261, 271 f. Rn. 23; 143, 246, 322 Rn. 211; stRspr[]
  5. vgl. BVerfGE 43, 291, 386; 60, 360, 372[]
  6. vgl. BVerfGE 55, 154, 157; 65, 1, 37 f.; 102, 197, 208[]
  7. vgl. BVerfGE 81, 70, 82 f.; 97, 157, 165; 138, 261, 271 f. Rn. 23; stRspr[]
  8. vgl. dazu nur den Ver­fah­rens­gang in BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/​15, Rn. 11 ff.[]
  9. vgl. BVerfGE 120, 378[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.2014 – 6 C 7/​13; dazu BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/​15[]