Restruk­tu­rie­rungs­fonds für Kre­dit­in­sti­tu­te – und der Jah­res­bei­trag

Der Jah­res­bei­trag zum Restruk­tu­rie­rungs­fonds für Kre­dit­in­sti­tu­te darf auch dann in Höhe des Min­dest­bei­trags nach § 3 Abs. 2 RStruktFV fest­ge­setzt wer­den, wenn die­ser die für das betrof­fe­ne Kre­dit­in­sti­tut nach § 3 Abs. 4 RStruktFV ermit­tel­te Belas­tungs­ober­gren­ze über­schrei­tet.

Restruk­tu­rie­rungs­fonds für Kre­dit­in­sti­tu­te – und der Jah­res­bei­trag

Rechts­grund­la­ge für die Erhe­bung des Jah­res­bei­trags zu dem Restruk­tu­rie­rungs­fonds für Kre­dit­in­sti­tu­te für das Jahr 2011 ist § 12 Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes zur Errich­tung eines Restruk­tu­rie­rungs­fonds für Kre­dit­in­sti­tu­te (Restruk­tu­rie­rungs­fonds­ge­setz – RStruktFG) vom 09.12 2010 [1] in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung des Geset­zes vom 22.06.2011 [2] i.V.m. §§ 1 und 3 Abs. 2 der Ver­ord­nung über die Erhe­bung der Bei­trä­ge zum Restruk­tu­rie­rungs­fonds für Kre­dit­in­sti­tu­te (Restruk­tu­rie­rungs­fonds-Ver­ord­nung – RStruktFV) vom 20.07.2011 [3]. Maß­geb­lich für die Beur­tei­lung des Jah­res­bei­trags 2011 ist die Rechts­la­ge zum 30.09.2011. Das ergibt sich aus dem ein­schlä­gi­gen mate­ri­el­len Recht, das für die­se Fra­ge grund­sätz­lich maß­geb­lich ist [4]. Es bestimmt, dass die bei­trags­pflich­ti­gen Kre­dit­in­sti­tu­te ver­pflich­tet sind, jeweils zum 30.09.eines Kalen­der­jah­res Jah­res­bei­trä­ge zu leis­ten (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 RStruktFG).

Die Bank ist nach § 2 Satz 1, § 12 Abs. 2 Satz 1 RStruktFG und § 1 Abs. 5 Satz 1 RStruktFV dem Grun­de nach ver­pflich­tet, einen Jah­res­bei­trag zum Restruk­tu­rie­rungs­fonds zu leis­ten. Ohne Ver­stoß gegen Bun­des­recht hat das Ver­wal­tungs­ge­richt ange­nom­men, dass die Beklag­te den Jah­res­bei­trag 2011 in Höhe des Min­dest­bei­trags nach § 3 Abs. 2 RStruktFV fest­set­zen durf­te, obgleich die­ser sowohl die Zumut­bar­keits­gren­ze des § 3 Abs. 1 RStruktFV als auch die Belas­tungs­ober­gren­ze des § 3 Abs. 4 RStruktFV über­schritt. Der Min­dest­bei­trag beläuft sich auf fünf Pro­zent des nach § 1 Abs. 2 RStruktFV errech­ne­ten Jah­res­bei­trags, die Zumut­bar­keits­gren­ze des § 3 Abs. 1 RStruktFV und die Belas­tungs­ober­gren­ze des § 3 Abs. 4 RStruktFV wur­den für die Bank jeweils mit null Euro ermit­telt. Dass das Über­schrei­ten der Zumut­bar­keits­gren­ze des § 3 Abs. 1 RStruktFV die Erhe­bung des Min­dest­bei­trags nicht hin­dert, ergibt sich unmit­tel­bar aus § 3 Abs. 2 RStruktFV und wird von der Bank nicht infra­ge gestellt. Der Erhe­bung des Min­dest­bei­trags steht aber auch die Belas­tungs­ober­gren­ze des § 3 Abs. 4 RStruktFV nicht ent­ge­gen. Die Belas­tungs­ober­gren­ze greift nicht ein, wenn – wie hier – nur ein Jah­res­bei­trag erho­ben wird. Das ergibt sich aus fol­gen­den Erwä­gun­gen:

Nach § 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV dür­fen die in einem Bei­trags­jahr ins­ge­samt erho­be­nen Bei­trä­ge, bestehend aus dem Jah­res­bei­trag, den gege­be­nen­falls erho­be­nen Nach­er­he­bungs­be­trä­gen und den gege­be­nen­falls erho­be­nen Son­der­bei­trä­gen, vor­be­halt­lich des Sat­zes 3, 50 Pro­zent des Durch­schnitts der letz­ten drei nach Absatz 1 ermit­tel­ten Jah­res­er­geb­nis­se nicht über­stei­gen (Belas­tungs­ober­gren­ze). Der Wort­laut der Vor­schrift legt nahe, dass die Belas­tungs­ober­gren­ze nicht berührt wird, wenn in einem Bei­trags­jahr nur ein Jah­res­bei­trag erho­ben wird. Wäh­rend § 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV von gege­be­nen­falls erho­be­nen Nach­er­he­bungs­be­trä­gen und gege­be­nen­falls erho­be­nen Son­der­bei­trä­gen spricht, fehlt es für den Jah­res­bei­trag schon sprach­lich an einem solch ein­schrän­ken­den Zusatz. Das deu­tet dar­auf hin, dass die Erhe­bung eines Jah­res­bei­trags im Gegen­satz zu Nach­er­he­bungs­be­trä­gen oder Son­der­bei­trä­gen nicht nur gege­be­nen­falls, son­dern in jedem Jahr und grund­sätz­lich unab­hän­gig von wei­te­ren Ein­schrän­kun­gen zu erfol­gen hat. Auch die ein­lei­ten­de For­mu­lie­rung des Sat­zes 1 der Vor­schrift, die von den in einem Bei­trags­jahr ins­ge­samt erho­be­nen Bei­trä­gen spricht, stützt die Annah­me, dass die Belas­tungs­ober­gren­ze auf eine Mehr­zahl von Bei­trä­gen abstellt und über die Fest­set­zung allein eines Jah­res­bei­trags hin­aus­reicht. Schließ­lich kann aus dem Wort­laut „ins­ge­samt erho­be­nen Bei­trä­ge“ geschlos­sen wer­den, dass Bei­trä­ge tat­säch­lich zu erhe­ben, d.h. posi­tiv fest­zu­set­zen sind.

Sys­te­ma­ti­sche Über­le­gun­gen bestä­ti­gen die­se Aus­le­gung. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 RStruktFG wer­den die Mit­tel des Restruk­tu­rie­rungs­fonds durch Bei­trä­ge der bei­trags­pflich­ti­gen Kre­dit­in­sti­tu­te erbracht. Das Restruk­tu­rie­rungs­fonds­ge­setz unter­schei­det dabei zwi­schen Jah­res­bei­trag und Son­der­bei­trag. § 12 Abs. 2 RStruktFG regelt die Pflicht der Kre­dit­in­sti­tu­te, Jah­res­bei­trä­ge zu leis­ten, und ent­hält eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung, hier­für eine Ober­gren­ze fest­zu­le­gen. § 12 Abs. 3 und 4 RStruktFG tref­fen dem­ge­gen­über nähe­re Bestim­mun­gen zur Erhe­bung der Son­der­bei­trä­ge. § 12 Abs. 4 RStruktFG legt eine Ober­gren­ze für Son­der­bei­trä­ge unmit­tel­bar fest (Satz 3) und sieht zugleich die Mög­lich­keit vor, ein Kre­dit­in­sti­tut von der Pflicht zur Leis­tung eines Son­der­bei­trags ganz oder teil­wei­se zu befrei­en (Satz 5). Auf eine sol­che Befrei­ungs­mög­lich­keit hat der Gesetz­ge­ber bezo­gen auf den Jah­res­bei­trag hin­ge­gen ver­zich­tet. Das stützt die Annah­me, dass von der Erhe­bung eines Jah­res­bei­trags jeden­falls in Höhe des Min­dest­bei­trags – mit Aus­nah­me des Fal­les bereits aus­rei­chend vor­han­de­ner Mit­tel des Fonds nach § 12 Abs. 2 Satz 3 RStruktFG – nicht abge­se­hen wer­den kann.

Ihre Fort­set­zung fin­det die Unter­schei­dung zwi­schen Jah­res­bei­trag und Son­der­bei­trag in § 3 RStruktFV. Wäh­rend sich § 3 RStruktFV in sei­nen Absät­zen 1, 2 und 3 aus­schließ­lich mit der Erhe­bung bzw. Nach­er­he­bung des Jah­res­bei­trags befasst, bezieht § 3 Abs. 4 RStruktFV den Son­der­bei­trag mit in die Betrach­tung ein und erwei­tert die­se auf einen Zeit­raum von drei Bei­trags­jah­ren. Auch dar­aus lässt sich ein Bezug der in § 3 Abs. 4 RStruktFV defi­nier­ten Belas­tungs­ober­gren­ze zur Erhe­bung eines Son­der­bei­trags ablei­ten, ohne dass dadurch der Min­dest­bei­trag unter­schrit­ten wer­den soll. Fer­ner deu­tet die in § 3 Abs. 3 RStruktFV getrof­fe­ne Rege­lung über die Nach­er­he­bung von Jah­res­bei­trä­gen dar­auf hin, dass der Ver­ord­nungs­ge­ber nicht von der Mög­lich­keit eines völ­li­gen Ver­zichts auf den Jah­res­bei­trag aus­ge­gan­gen ist.

Wei­ter­hin bestimmt § 12 Abs. 10 Satz 6 RStruktFG, dass die Rechts­ver­ord­nung die Erhe­bung von Min­dest­bei­trä­gen vor­se­hen kann, die unab­hän­gig von der Erzie­lung eines Jah­res­über­schus­ses des Kre­dit­in­sti­tuts erho­ben wer­den kön­nen. Dem­entspre­chend steht die Ermitt­lung des Min­dest­bei­trags nach § 3 Abs. 2 RStruktFV in Bezug zum errech­ne­ten Jah­res­bei­trag, wäh­rend die Belas­tungs­ober­gren­ze an den Durch­schnitt der letz­ten drei Jah­res­er­geb­nis­se anknüpft. Die­se Aus­ge­stal­tung – Ermitt­lung der Belas­tungs­ober­gren­ze in Abhän­gig­keit vom Jah­res­er­geb­nis des Kre­dit­in­sti­tuts einer­seits, Erhe­bung eines Min­dest­bei­trags unab­hän­gig von der Erzie­lung eines Jah­res­über­schus­ses ande­rer­seits – lässt eben­falls dar­auf schlie­ßen, dass die Belas­tungs­ober­gren­ze der Erhe­bung des Min­dest­bei­trags nicht ent­ge­gen­steht.

Schließ­lich bele­gen auch die Mit­tei­lungs­pflich­ten des § 4 RStruktFV einen Zusam­men­hang zwi­schen Belas­tungs­ober­gren­ze und Son­der­bei­trä­gen. § 4 Abs. 4 RStruktFV sieht vor, dass die Beklag­te im Fall der Erhe­bung von Son­der­bei­trä­gen das Kre­dit­in­sti­tut zur Ein­rei­chung der für die Ermitt­lung der Belas­tungs­ober­gren­ze nach § 3 Abs. 4 not­wen­di­gen Unter­la­gen inner­halb einer Aus­schluss­frist von vier Wochen auf­zu­for­dern hat, sofern die­se Unter­la­gen noch nicht voll­stän­dig vor­lie­gen. Kommt ein Insti­tut die­ser Auf­for­de­rung nicht frist­ge­recht nach, ist der Son­der­bei­trag ohne Beach­tung der Belas­tungs­ober­gren­ze zu erhe­ben. Im Gegen­satz dazu ent­hält die Restruk­tu­rie­rungs­fonds-Ver­ord­nung kei­ne Rege­lung, wie bei Ver­let­zung der Mit­tei­lungs­pflicht durch das Kre­dit­in­sti­tut zu ver­fah­ren ist, wenn der Beklag­ten im Fall der Erhe­bung (nur) eines Jah­res­bei­trags die für die Ermitt­lung der Belas­tungs­ober­gren­ze not­wen­di­gen Unter­la­gen nicht vor­lie­gen. Dar­aus lässt sich schlie­ßen, dass es der Ver­ord­nungs­ge­ber nicht für erfor­der­lich gehal­ten hat, Vor­keh­run­gen für einen der­ar­ti­gen Fall zu tref­fen, weil die Belas­tungs­ober­gren­ze allein durch die Erhe­bung eines Jah­res­bei­trags nicht berührt wird. Die bei Ver­let­zung der Mit­tei­lungs­pflicht nach § 4 Abs. 3 RStruktFV vor­ge­se­he­ne Schät­zung des Jah­res­bei­trags ver­mag die­se Lücke nicht zu schlie­ßen, da die Ermitt­lung der Belas­tungs­ober­gren­ze nach § 3 Abs. 4 Satz 1 RStruktFV an die letz­ten drei nach Absatz 1 ermit­tel­ten Jah­res­er­geb­nis­se anknüpft. Die dafür erfor­der­li­chen Daten las­sen sich aber nur durch Mit­wir­kung des Kre­dit­in­sti­tuts, nicht jedoch durch Schät­zung nach § 4 Abs. 3 RStruktFV gewin­nen.

Der von der Bank her­an­ge­zo­ge­ne Ver­gleich zwi­schen § 3 RStruktFV einer­seits und § 5 der Ver­ord­nung über die Bei­trä­ge zu der Ent­schä­di­gungs­ein­rich­tung der Wert­pa­pier­han­dels­un­ter­neh­men bei der Kre­dit­an­stalt für Wie­der­auf­bau (EdW-Bei­trags­ver­ord­nung – EdW­Bei­trV) vom 19.08.1999 [5], zum hier maß­geb­li­chen Zeit­punkt zuletzt geän­dert durch Ver­ord­nung vom 17.08.2009 [6] stellt die auf­ge­zeig­te Sys­te­ma­tik der ein­schlä­gi­gen Vor­schrif­ten über den Restruk­tu­rie­rungs­fonds nicht infra­ge. Es trifft zwar zu, dass § 5 Abs. 3 EdW­Bei­trV das Ver­hält­nis von dor­ti­ger Belas­tungs­ober­gren­ze zu Min­dest­son­der­bei­trag und Min­dest­son­der­zah­lung aus­drück­lich regelt. Aller­dings lässt sich dar­aus der von der Bank ange­reg­te Umkehr­schluss – gleich­sam ver­ord­nungs­über­grei­fend – nicht zie­hen und für die Aus­le­gung des § 3 Abs. 4 RStruktFV mit­hin nichts gewin­nen.

Die Aus­le­gung des § 3 Abs. 4 RStruktFV, wonach die Belas­tungs­ober­gren­ze der Fest­set­zung des Min­dest­bei­trags nicht ent­ge­gen­steht, fügt sich auch in die Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Vor­schrif­ten über den Restruk­tu­rie­rungs­fonds und die Begrün­dun­gen der Ent­wür­fe des Restruk­tu­rie­rungs­fonds­ge­set­zes und der Ver­ord­nung ein. Sie ent­spricht auch dem Zweck des Restruk­tu­rie­rungs­fonds. Der Gesetz­ge­ber hat mit Ein­rich­tung des Restruk­tu­rie­rungs­fonds im Jahr 2010 auf die vor­an­ge­gan­ge­ne Finanz­markt­kri­se reagiert. Ziel des Restruk­tu­rie­rungs­fonds ist es, die Schief­la­ge einer sys­tem­re­le­van­ten Bank ohne Gefahr für die Sta­bi­li­tät des Finanz­sys­tems zu bewäl­ti­gen und dafür Sor­ge zu tra­gen, dass Eigen- und Fremd­ka­pi­tal­ge­ber die Kos­ten der Insol­venz­be­wäl­ti­gung so weit wie mög­lich selbst tra­gen [7]. Die im Fonds ange­sam­mel­ten Mit­tel sol­len zur Finan­zie­rung künf­ti­ger Restruk­tu­rie­rungs- und Abwick­lungs­maß­nah­men bei sys­tem­re­le­van­ten Ban­ken bereit­ste­hen. Dabei ging der Gesetz­ge­ber davon aus, dass auch Kre­dit­in­sti­tu­te, die kei­ne beson­de­re Ertrags­stär­ke auf­wei­sen, im Finanz­sek­tor ver­netzt sind und von der Sta­bi­li­sie­rung des Ban­ken­sys­tems durch den Fonds pro­fi­tie­ren. Daher trifft auch sie eine Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung, die durch die Leis­tung eines Min­dest­bei­trags abge­gol­ten wird [8].

Die Ent­rich­tung eines Min­dest­bei­trags als Jah­res­bei­trag unab­hän­gig von der Erzie­lung eines Jah­res­über­schus­ses recht­fer­tigt der Ver­ord­nungs­ge­ber ins­be­son­de­re damit, dass jedes ein­zel­ne Kre­dit­in­sti­tut von der Siche­rung der Sta­bi­li­tät des gesam­ten Sek­tors auch dann pro­fi­tiert, wenn es kei­nen Jah­res­über­schuss erzielt hat. Eine Über­for­de­rung sol­cher Kre­dit­in­sti­tu­te soll durch die mode­ra­te Bemes­sung des Bei­trags­sat­zes in Höhe von fünf Pro­zent des rech­ne­ri­schen Jah­res­bei­trags ver­mie­den wer­den [9], nicht aber durch einen Ver­zicht auf den Min­dest­bei­trag. Des­halb sieht § 3 Abs. 4 RStruktFV zusätz­lich zu der Zumut­bar­keits­gren­ze für Jah­res­bei­trä­ge nach § 3 Abs. 1 RStruktFV und zu der in § 12 Abs. 4 Satz 3 und 4 RStruktFG für Son­der­bei­trä­ge gere­gel­ten Ober­gren­ze eine Belas­tungs­ober­gren­ze für die Gesamt­be­las­tung der Insti­tu­te mit Bei­trä­gen für den Fonds vor [9]. Schließ­lich lässt sich der Begrün­dung des Ver­ord­nungs­ent­wurfs ent­neh­men, dass der Ver­ord­nungs­ge­ber die in § 3 Abs. 4 RStruktFV getrof­fe­ne Rege­lung als Belas­tungs­ober­gren­ze für die Kumu­la­ti­on von Jah­res- und Son­der­bei­trä­gen ver­stan­den wis­sen woll­te [10].

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 20. Janu­ar 2016 – 10 C 21.2014 -

  1. BGBl. I S.1900, 1921[]
  2. BGBl. I S. 1126[]
  3. BGBl. I S. 1406[]
  4. BVerwG, Urteil vom 31.03.2004 – 8 C 5.03, BVerw­GE 120, 246, 250[]
  5. BGBl. I S. 1891[]
  6. BGBl. I S. 2881[]
  7. BT-Drs. 17/​3024 S. 1[]
  8. BT-Drs. 17/​3024 S. 75[]
  9. BT-Drs. 17/​4977 S. 10[][]
  10. BT-Drs. 17/​4977 S. 9; BR-Drs. 229/​11 S. 9[]