Tarifkollision bei konkurrierenden Gewerkschaften

Das Bundesverfassungsgeriht hat Verfassungsbeschwerden gegen Neuregelung zur Tarifkollision in § 4a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 Tarifvertragsgesetz nicht zur Entscheidung angenommen, da zunächst die Fachgerichte angerufen werden müssen.

Tarifkollision bei konkurrierenden Gewerkschaften

Mit seinem Urteil vom 11.07.2017 hat das Bundesverfassungsgericht das Tarifeinheitsgesetz insoweit für verfassungswidrig gehalten, als Vorkehrungen dagegen fehlten, dass die Belange der Angehörigen einzelner Berufsgruppen oder Branchen bei der Verdrängung bestehender Tarifverträge einseitig vernachlässigt werden1. Daraufhin wurde zum 1.01.2019 durch Artikel 4f des Qualifizierungschancengesetzes vom 18.12.20182 eine neue Regelung zur Tarifkollision in § 4a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 des Tarifvertragsgesetzes (TVG) eingefügt, gegen die sich die vorliegenden Rechtssatzverfassungsbeschwerden wenden.

Mit den Verfassungsbeschwerden hatten sich zwei Gewerkschaften und einem Dachverband von Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes gegen diese Neuregelung gewandt und insbesondere eine Verletzung der Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG gerügt, da ihnen der Schutz gegenüber größeren Gewerkschaften durch die neue Regelung nicht weit genug geht. Sie müssen die aufgeworfenen Fragen jedoch zunächst von den Fachgerichten klären lassen. Die Verfassungsbeschwerde ist insofern subsidiär:

Es bestehen für das Bundesverfassungsgericht bereits Zweifel, ob die beschwerdeführenden Gewerkschaften in einer den Anforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügenden Weise dargelegt haben, dass sie durch die angegriffene gesetzliche Regelung unmittelbar betroffen sind.

Eine Verfassungsbeschwerde ist, insbesondere, wenn sie sich, wie vorliegend, unmittelbar gegen ein Gesetz richtet, nur zulässig, wenn Beschwerdeführende durch den angegriffenen Hoheitsakt selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sind3. Das kann der Fall sein, wenn der neuen Rechtslage schon Vorwirkungen zugeschrieben werden können, weil sich Beschwerdeführende etwa auf sie einstellen und später nur noch schwer korrigierbare Dispositionen treffen müssen4 oder ihr Verhalten in einem grundrechtssensiblen Bereich an die neue Regelung anpassen müssen5.

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Die beschwerdeführenden Gewerkschaften verweisen im Grunde darauf, dass bereits im Urteil zur Tarifeinheit6 die unmittelbare Betroffenheit festgestellt worden war und dies auch hier gelte. Das berücksichtigt aber die angegriffene Änderung des § 4a TVG nicht. Es ist zumindest fraglich, ob die neue Regelung tatsächlich geeignet ist, Gewerkschaften, die in einem Tarifbereich voraussichtlich weniger Mitglieder organisieren als andere, aus dem Tarifgeschehen insgesamt zu verdrängen. Die hier angegriffene Regelung in § 4a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 TVG führt, anders als die vorhergehende; vom Bundesverfassungsgericht im Urteil zur Tarifeinheit7 zum Teil beanstandete Regelung dazu, dass der Tarifvertrag der Minderheitsgewerkschaft nicht immer und voraussetzungslos verdrängt wird. Vielmehr gilt dies nun nur, soweit die Interessen der Arbeitnehmergruppe der Minderheitsgewerkschaft beim Zustandekommen des von der Mehrheitsgewerkschaft abgeschlossenen Tarifvertrags keine „ernsthafte und wirksame Berücksichtigung“ gefunden haben. Gelingt es nicht, die Interessen der Arbeitnehmergruppen der Minderheitsgewerkschaft ernsthaft und wirksam zu berücksichtigen, wird ihr Tarifvertrag auch nicht verdrängt.

Die unmittelbare Betroffenheit durch die neue gesetzliche Regelung erscheint auch zweifelhaft, soweit die Verfassungsbeschwerden darauf verweisen, die angegriffene Regelung berge für sie arbeitskampfrechtliche Risiken. Im Urteil zum Tarifeinheitsgesetz hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass sich § 4a Abs. 2 Satz 2 TVG nicht auf den Arbeitskampf auswirke8. Anhaltspunkte, warum dies doch anders sein sollte, sind derzeit nicht ersichtlich.

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Zweifel bestehen auch, ob die Verfassungsbeschwerden hinsichtlich der Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten hinreichend substantiiert sind.

Das gilt insbesondere für die – von zwei Verfassungsbeschwerden vorgebrachte – Rüge zum Gesetzgebungsverfahren. Sie wenden sich dagegen, dass die Neuregelung des Tarifvertragsgesetzes Teil eines Artikelgesetzes ist, dessen Bezeichnung den Inhalt nicht zu erkennen gibt. Zudem ist die Regelung erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens von der Regierung gefertigt, aber von Fraktionen eingebracht worden; die Rügen insinuieren, dass damit gezielt das Verfahren und die Debatte verkürzt worden wären, führen das aber verfassungsrechtlich nicht weiter aus. Auch die Rüge, dass die Anhörung im Ausschuss offensichtlich – und erneut – einseitig besetzt wurde, was in der Fachliteratur teils – mit einer Analogie zu Anhörungen in Verwaltungsverfahren – als Willkür angegriffen wird, wird nicht weiter substantiiert. Ob all dies hinreicht, um an dem Grundsatz zu zweifeln, dass der Gesetzgeber im Regelfall ein Gesetz schuldet, nicht aber eine bestimmte vorgängige Auseinandersetzung, solange die Maßgaben der Art. 76 ff. GG eingehalten sind, wird nicht weiter ausgeführt9.

Weiter argumentieren die beschwerdeführenden Gewerkschaften, sie seien in ihrem Recht aus Art. 9 Abs. 3 GG auch verletzt, weil sie zwingend die Interessen von Nicht-Mitgliedern zu berücksichtigen hätten. Sie legen aber nicht dar, inwieweit tatsächlich ein Zwang bewirkt wird. Wenn Interessen der Minderheitsgewerkschaft nicht ernsthaft und wirksam berücksichtigt wurden, sind nach § 4a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 TVG auch die Rechtsnormen dieses Tarifvertrages anwendbar. Inwieweit dies dazu zwingt, für andere mit zu verhandeln, erschließt sich so nicht. Zwar beinhaltet das Gesetz eine solidarische Erwartung, die über die Interessenvertretung der Mitglieder hinausgeht. Es ist aber nicht dargelegt, inwieweit damit die beschwerdeführenden Gewerkschaften in ihren Rechten aus Art. 9 Abs. 3 GG verletzt sind.

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Letztlich kann aber offenbleiben, ob den Begründungsanforderungen aus § 23 Abs. 1, § 92 BVerfGG genügt ist. Denn die beschwerdeführenden Gewerkschaften sind jedenfalls zunächst auf den Rechtsweg zu den Fachgerichten zu verweisen.

Auch wenn es unmittelbar gegen Parlamentsgesetze keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz gibt, folgt aus dem in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, dass vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz die Fachgerichte befasst werden müssen. Grundsätzlich muss der Vollzug des Gesetzes abgewartet oder ein Vollzugsakt herbeigeführt werden, um hiergegen dann den fachgerichtlichen Rechtsweg zu beschreiten10. Damit soll insbesondere erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen trifft11. Bei der Rechtsanwendung durch die sachnäheren Fachgerichte können aufgrund ihres besonderen Sachverstands und der Nähe zum konkreten Fall auch für die verfassungsrechtliche Prüfung erhebliche Tatsachen zutage gefördert werden12.

Diese Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht ausnahmsweise nur dann nicht, wenn die angegriffene Regelung die Beschwerdeführenden zu Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können13, oder wenn die Anrufung der Fachgerichte nicht zumutbar ist, etwa weil das offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre14, oder wenn ein Sachverhalt allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht letztlich zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären15.

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Hier wurden die Fachgerichte vorher nicht befasst und es liegt kein Ausnahmefall vor, der die Pflicht zu ihrer Anrufung ausnahmsweise entfallen lassen würde.

Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass es von vornherein sinn- und aussichtlos wäre, zunächst den Rechtsweg zu beschreiten. Die Rechtslage unterscheidet sich mit der Neuregelung durchaus von der Situation, die der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Tarifeinheitsgesetz zugrunde lag. Insbesondere ist nicht dargelegt, dass die Beschwerdeführenden überhaupt keine Tarifverträge schließen und daher auch keinen Antrag über die Tarifkollision nach § 99 Arbeitsgerichtsgesetz (ArbGG) stellen könnten. Vielmehr haben sie die Verdrängungswirkung von § 4a TVG abbedungen. Verzichten sie aber selbst darauf, die Fachgerichte anzurufen, lässt das die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht entfallen.

Werden die Fachgerichte demgegenüber angerufen, müssen diese klären, ob eine Mehrheitsgewerkschaft die gesetzlichen Anforderungen erfüllt, die erst zu einer Verdrängung von Tarifverträgen führen können. Nach den Gesetzesmaterialien hat der Gesetzgeber einen „prozeduralen Ansatz“ gewählt16 und die konkrete Ausgestaltung den Beteiligten überlassen; in der Literatur wird auf verschiedene Möglichkeiten der Interessenberücksichtigung hingewiesen; vom Mindestorganisationsgrad über Vorgaben der Satzung für die Willensbildung der Mehrheitsgewerkschaft bis zum Sitz in Tarif- und Verhandlungskommissionen oder einem Veto-Recht17. Was hier den rechtlichen Anforderungen genügt, ist damit jeweils konkret und unter Berücksichtigung der grundrechtlichen Wertungen des Art. 9 Abs. 3 GG18 zu klären. Dabei kann sich der Tarifvertrag der Mehrheitsgewerkschaft gerade nicht auf eine „Richtigkeitsvermutung“19 zugunsten aller unter seinen Geltungsbereich fallenden Beschäftigten stützen, sondern die Gerichte haben gerade zu klären, ob alle Interessen berücksichtigt worden sind. Inwiefern die hier angegriffene Neuregelung dann auf praktische Schwierigkeiten stößt20, muss sich zunächst „vor Ort“ zeigen, bevor das Bundesverfassungsgerichts die Frage beantworten kann, ob das noch mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

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Ungeachtet der Frage, inwiefern der „Darlegungs- und Beweislast“ aufgrund des (eingeschränkten) Untersuchungsgrundsatzes im arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahren überhaupt Bedeutung zukommen kann, wäre auch über ihre Verteilung zunächst durch die Fachgerichte zu befinden. Diesen kommt die Aufgabe zu, abgestuft im Lichte der konkreten Sachverhalte auch mit Blick auf die Zugänglichkeit von Informationen für die Beteiligten21 und unter Beachtung der grundrechtlichen Wertungen zu bestimmen, welche Pflichten die Beteiligten in den maßgeblichen Verfahren treffen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. Mai 2020 – 1 BvR 672/19 – 1 BvR 2832/19 – 1 BvR 797/19

  1. BVerfG, Urteil vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a., BVerfGE 146, 71[]
  2. BGBl. I S. 2651, 2656[]
  3. vgl. BVerfGE 1, 97, 101 f.; 102, 197, 206 f.; 150, 309, 324 Rn. 34; stRspr[]
  4. vgl. BVerfGE 123, 186, 226?f.[]
  5. vgl. BVerfGE 97, 157, 165?f.; 146, 71, 108 Rn. 111[]
  6. BVerfGE 146, 71, 107 f. Rn. 109 ff.[]
  7. BVerfGE 146, 71[]
  8. vgl. BVerfGE 146, 71, 117 f. Rn. 138 ff.[]
  9. vgl. BVerfGE 132, 134, 162 f. Rn. 70; aber auch BVerfGE 139, 64, 112 ff. Rn. 94 ff.[]
  10. vgl. z.B. BVerfGE 74, 69, 74 f.[]
  11. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 97, 157, 165; 102, 197, 207; 150, 309, 326 Rn. 42[]
  12. vgl. BVerfGE 56, 54, 69; 79, 1, 20[]
  13. vgl. BVerfGE 43, 291, 387; 60, 360, 372[]
  14. vgl. BVerfGE 55, 154, 157; 65, 1, 38; 102, 197, 208[]
  15. vgl. BVerfGE 123, 148, 172 f.; 150, 309, 327 Rn. 44[]
  16. vgl. BT-Drs.19/6146, S. 31[]
  17. vgl. Klein, DB 2019, S. 545, 548 f.; Sura, ZPR 2018, S. 171, 172 f.; von Steinau-Steinrück/Gooren, NZA 2017, S. 1149, 1156[]
  18. dazu BVerfGE 146, 71, 114 ff. Rn. 130 ff., 129 Rn. 168, 135 ff. Rn. 186 ff.[]
  19. BT-Drs.19/6146, S. 31; zum Grundsatz BVerfGE 146, 71, 142 f. Rn.204[]
  20. dazu Bepler, in: jurisPR-ArbR 51/2018 Anm. 1; Klein, DB 2019, S. 545, 550 ff; weitergehend Drescher, DÖD 2019, S. 109; Löwisch, RdA 2019, S. 169; zurückhaltend Giesen/Rixen, NZA 2019, S. 577, 582; Hromadka, NZA 2019, S. 215[]
  21. vgl. Bepler, in: jurisPR-ArbR 51/2018 Anm. 1 unter B.I.; Giesen/Rixen, NZA 2019, S. 577, 580; Klein, DB 2019, S. 545, 549[]
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Einsichtnahme in die Mitgliederliste des Pensions-Sicherungs-Vereins aG

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