Beihilfegewährung und der Nachweis der Versicherungspflicht

Verfassungswidrig ist die zum 01.01.2011 in Kraft getretene Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG, wonach die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, weil der Landesgesetzgeber mangels Gesetzgebungskompetenz verfassungsrechtlich an der Erteilung einer solchen Verordnungsermächtigung gehindert ist1.

Beihilfegewährung und der Nachweis der Versicherungspflicht

Die Regelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG stellt nach wie vor lediglich eine Ermächtigung zur Einführung einer zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG dar, für die der Landesgesetzgeber keine Regelungskompetenz besitzt.

Die auf Grund der Ermächtigung des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG erlassene Regelung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO kann den Beihilfeanspruch eines Beihilfeberechtigten damit nicht ausschließen.

Im hier vom Verwaltungsgericht Stuttgart entschiedenen Fall wendet sich die Klägerin gegen die Versagung von Beihilfe wegen Nichterfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG.

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BVO sind Aufwendungen beihilfefähig, wenn sie dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind. Diese Voraussetzungen liegen ausweislich einer vom Landesamt vorgelegten fiktiven Beihilfeberechnung hinsichtlich der streitbefangenen Aufwendungen unstreitig vor. Auch die weitere Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO, wonach im Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen Beihilfeberechtigung besteht und bei Aufwendungen für einen Angehörigen dieser berücksichtigungsfähig ist, ist ebenfalls erfüllt. Die abstrakte (statusbezogene) Beihilfeberechtigung der Klägerin als Ruhestandsbeamtin folgt aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 BVO, die Berücksichtigungsfähigkeit der Tochter der Klägerin aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVO.

Der Beihilfeanspruch der Klägerin wird nicht durch den vom Beklagten herangezogenen § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO ausgeschlossen. Danach wird für Personen, die nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderen Rechtsvorschriften verpflichtet sind, einen Versicherungsschutz für sich und ihre berücksichtigungsfähigen Angehörigen für ambulante und stationäre Krankheits- und Pflegefälle abzuschließen und aufrecht zu erhalten, Beihilfe nur gewährt, solange dieser Verpflichtung entsprochen wird. Dabei ist jeder bestehende Versicherungsschutz für Krankheits- und Pflegefälle nach Art und Umfang, einschließlich abgeschlossener Zusatzversicherungen und Wahltarife nach § 53 SGB V nachzuweisen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 BVO).

Die Klägerin und ihre Tochter unterliegen zwar dieser Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG:

Nach § 193 Abs. 3 VVG in der hier maßgeblichen Fassung vom 23.11.20072 ist jede Person mit Wohnsitz im Inland verpflichtet, bei einem in Deutschland zum Geschäftsbetrieb zugelassenen Versicherungsunternehmen für sich und für die von ihr gesetzlich vertretenen Personen, soweit diese nicht selbst Verträge abschließen können, eine Krankheitskostenversicherung, die mindestens eine Kostenerstattung für ambulante und stationäre Heilbehandlung umfasst und bei der die für tariflich vorgesehene Leistungen vereinbarten absoluten und prozentualen Selbstbehalte für ambulante und stationäre Heilbehandlung für jede zu versichernde Person auf eine betragsmäßige Auswirkung von kalenderjährlich 5000 Euro begrenzt ist, abzuschließen und aufrechtzuerhalten; für Beihilfeberechtigte ergeben sich die möglichen Selbstbehalte durch eine sinngemäße Anwendung des durch den Beihilfesatz nicht gedeckten Vom-Hundert-Anteils auf den Höchstbetrag von 5000 Euro. Die Pflicht nach S. 1 besteht u.a. nicht für Personen, die beihilfeberechtigt sind oder vergleichbare Ansprüche haben im Umfang der jeweiligen Berechtigung (Satz 2 Nr. 2). Gemessen hieran sind die Klägerin und ihre Tochter nicht vollständig von der Versicherungspflicht ausgenommen, sondern nach § 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG nur im Umfang ihrer Beihilfeberechtigung, d.h. zu 70% (Klägerin) bzw. im Umfang der jeweiligen Berechtigung als berücksichtigungsfähiger Angehöriger, d.h. zu 80% (Tochter). Für die restlichen 30% bzw. 20% sind die Klägerin und ihre Tochter somit seit 01.01.2009 versicherungspflichtig3.

Die Klägerin und ihre Tochter werden damit an sich vom Anwendungsbereich des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO erfasst. Diese Vorschrift ist nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie gesetzessystematischem Zusammenhang keiner anderen Interpretation zugänglich als der eines (vollständigen) Ausschlusses von Beihilfeansprüchen, solange der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG – unbeschadet der möglichen Vereinbarung von Selbstbehalten im nach Satz 1 der Vorschrift zulässigen Umfang – nicht oder nicht mehr genügt wird. Von einem vom Beklagten so genannten bloßen „Aufschub“ von Beihilfeansprüchen für Aufwendungen, die nach dem Inkrafttreten des § 193 Abs. 3 VVG (01.01.2009), aber vor dem Abschluss eines entsprechenden Krankenversicherungsvertrages angefallen sind, kann nicht ausgegangen werden. Selbst wenn die Klägerin und ihre berücksichtigungsfähige Angehörige in der Zwischenzeit eine ausreichende Krankenversicherung abgeschlossen hätten, änderte dies nichts daran, dass nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO keine Beihilfe für die streitigen Aufwendungen aus den Monaten April und Mai 2011 gewährt würde. Denn ein nachträglicher Abschluss einer Krankenversicherung hat grundsätzlich keinen rückwirkenden Versicherungsschutz zur Folge (vgl. §§ 10, 2 Abs. 2 VVG). Das in § 203 Abs. 1 Satz 2 VVG für den Basistarif normierte Verbot von Risikozuschlägen und Leistungsausschlüssen bewirkt lediglich, dass Versicherungsschutz nicht wegen Vorerkrankungen verweigert werden darf4.

Die Regelung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO schließt den Beihilfeanspruch der Klägerin jedoch nicht aus, da es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass einer solchen Regelung fehlt und sie deshalb – als Ergebnis einer durchzuführenden inzidenten Normenkontrolle der im Range einer Rechtsverordnung stehenden landesrechtlichen Vorschrift – als unwirksam zu behandeln ist.

§ 1 Abs. 5 Satz 1 BVO beruht seit dem Inkrafttreten des neuen Landesbeamtengesetzes zum 01.01.2011 auf der Ermächtigungsgrundlage des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative des Landesbeamtengesetzes vom 09.11.20105 – LBG n.F. Im Gegensatz zu seiner Vorgängervorschrift, der Regelung des § 101 LBG, der bereits keine dem Vorbehalt des Parlamentsgesetzes genügende gesetzgeberische Entscheidung bzw. Rechtsverordnungsermächtigung für den durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO normierten Anspruchsausschluss enthielt6, bestimmt § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG n.F. nunmehr, dass das Finanzministerium – das das Nähere (zur Beihilfegewährung) im Einvernehmen mit dem Innenministerium durch Rechtsverordnung regelt (§ 78 Abs. 2 Satz 1 LBG n.F.) – die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG oder anderer entsprechender Rechtsvorschriften knüpfen kann. Ob mit dieser Regelung dem Parlamentsvorbehalt in hinreichender Art und Weise Rechnung getragen wird, kann offen bleiben. Denn jedenfalls fehlt dem Landesgesetzgeber bereits die Gesetzgebungskompetenz für eine Regelung, die die Ermächtigung zum Erlass eines solchen Anspruchsausschlusses vorsieht.

Der VGH Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 28.10.20107 zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. entschieden, dass der Landesgesetzgeber keine Zuständigkeit zur Gesetzgebung über Sanktionen bei Nichterfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG besitzt. Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt, dass die Zweckbestimmung und der zentrale Gehalt der Regelung der Ausschlussregelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO nicht in einer Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Landes als Dienstherrn und Beihilfeträger liege, sondern in einer – auf den Kreis der abstrakt gegenüber dem Beklagten Beihilfeberechtigten beschränkten – zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG zur Erzwingung der Befolgung dieser Vorschrift. Die Einsetzung einer vollständigen Vorenthaltung von Beihilfe als Instrument zur Erreichung eines bundesrechtlich vorgegebenen, alle Bürger verpflichtenden Zieles könne aber schwerlich als Fürsorgemaßnahme verstanden werden, führe sie doch dazu, dass der betreffende Beamte bis zum Abschluss einer die Deckungslücke schließenden Krankenversicherung nicht nur im Umfang dieser Deckungslücke, sondern vollständig schutzlos gestellt wird. Daran ändere es nichts, dass der Abschluss einer entsprechenden Krankenversicherung als solcher nicht nur einer gesetzlichen Pflicht entspreche, sondern auch im wohlverstandenen Interesse des Beamten, des Dienstherrn und der Allgemeinheit liege, weil das Ausmaß von Kostenbelastungen in künftigen Krankheitsfällen nicht überschaubar sei. Sei somit ein untrennbarer Sinn- und Zweckzusammenhang der Regelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO mit der bundesrechtlichen Versicherungspflicht zu konstatieren, so sprächen durchschlagende Gründe dafür, dass die schwerpunktmäßig der Durchsetzung der Versicherungspflicht dienende, für sich genommen nur einen unselbständigen Regelungsgehalt aufweisende Bestimmung auch kompetenzrechtlich eine von der grundlegenden bundesrechtlichen Vorschrift ausgehende Beurteilung erfahre. Die Normierung der Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG, der Folgen eines Verstoßes gegen die Versicherungspflicht in § 193 Abs. 4 VVG und des korrespondierenden Kontrahierungszwangs für die Versicherungsunternehmen im Basistarif nach § 193 Abs. 5 VVG sei Bestandteil der umfassenden Gesundheitsreform 2007, die durch das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz, GKV-WSG) vom 26.03.2007 und das Gesetz zur Reform des Versicherungsvertragsrechts (VVG-ReformG) vom 23.11.2007 umgesetzt worden seien. Für diese Regelungen in § 193 VVG bestehe eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG. Von dieser Kompetenz habe der Bund mit den genannten Vorschriften in einer Weise Gebrauch gemacht, die keinen Raum für abweichende oder ergänzende landesrechtliche Vorschriften zur Erzwingung der Erfüllung der Versicherungspflicht lasse. Der Bundesgesetzgeber habe sich im Rahmen des § 193 VVG nicht auf die Regelungen der Versicherungspflicht einerseits und des Kontrahierungszwangs andererseits beschränkt. Vielmehr habe er in § 193 Abs. 4 VVG auch Regelungen für den Fall getroffen, dass der Versicherungspflicht nicht termingerecht, sondern erst mit unter Umständen langer Verzögerung genügt werde; insoweit fänden sich detaillierte Regelungen über Prämienzuschläge im Falle verspäteten Abschlusses von Versicherungsverträgen. Ferner habe er in § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG Vorkehrungen gegen eine tendenzielle Umgehung der Versicherungspflicht durch Vereinbarung von hohen Selbstbehalten getroffen, indem er die zulässigen Selbstbehalte betragsmäßig begrenzt habe. Der Bundesgesetzgeber habe somit die Möglichkeiten einer gesetzwidrigen Nichtversicherung bzw. einer tendenziellen Umgehung der Versicherungspflicht durchaus gesehen und zu deren Eindämmung die genannten Regelungen getroffen. Angesichts dessen könne aus dem Umstand, dass er weitere Sanktionen – anders als im Recht der Pflegeversicherung durch Schaffung eines Ordnungswidrigkeitstatbestandes (vgl. §§ 23 Abs. 3, 121 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 SGB XI) – nicht vorgesehen habe, kein Schluss auf die bewusste oder unbewusste Belassung eines ergänzenden Sanktionsspielraums für die Landesgesetzgebung abgeleitet werden.

Das Gericht teilt diese Rechtsauffassung des VGH Baden-Württemberg, die auch im Hinblick auf die Neuregelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. und den Ausführungen des Beklagten im vorliegenden Verfahren weiterhin zutreffend ist.

Die Regelung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbsatz, 1. Alternative LBG n.F., wonach die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, stellt nach wie vor lediglich eine Ermächtigung zur Einführung einer zusätzlichen Sanktionierung der Nichterfüllung der bundesrechtlich normierten Versicherungspflicht in § 193 Abs. 3 VVG dar, für die der Landesgesetzgeber keine Regelungskompetenz besitzt. Nach der Gesetzesbegründung zur Neufassung des § 78 LBG entspricht diese Vorschrift im Wesentlichen § 101 LBG-alt mit geringfügigen redaktionellen Änderungen; die Ergänzung der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LBG erfolge lediglich aus „Rechtssicherheitsgründen“8. Diese Begründung lässt nur den Schluss zu, dass der Landesgesetzgeber die unzureichende Verordnungsermächtigung konkretisieren, die Regelung der Beihilfe im Vergleich zur Rechtslage vor Inkrafttreten des § 78 LBG n.F. aber nicht wesentlich ändern wollte. Damit liegt aber die Zweckbestimmung und der zentrale Gehalt auch dieser Neuregelung nicht in einer Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Landes als Dienstherr und Beihilfeträger, sondern dient weiterhin dazu, das in § 193 Abs. 3 VVG bundesrechtlich vorgegebene Ziel zu erreichen. Etwas anderes kann auch den Ausführungen des Beklagten im vorliegenden Verfahren nicht entnommen werden, zumal er sich im Wesentlichen darauf beschränkt, seine bereits zur Rechtslage vor dem Inkrafttreten des § 78 LBG n.F. gebildete Rechtsauffassung darzulegen, an der er trotz des Urteils des VGH Baden-Württemberg vom 28.10.2010 festhält.

War der Landesgesetzgeber damit aber mangels Gesetzgebungskompetenz verfassungsrechtlich gehindert, dem nachgeordneten Verordnungsgeber eine Verordnungsermächtigung zu erteilen, auf deren Grundlage die Gewährung von Beihilfen an den Nachweis der Erfüllung der Versicherungspflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft werden kann, steht § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO der Beihilfegewährung an die Klägerin nicht entgegen.

Verwaltungsgericht Stuttgart, Urteil vom 19. Oktober 2011 – 8 K 3031/11

  1. in Fortführung der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010 – 10 S 2821/09[]
  2. BGBl. I S. 2631[]
  3. vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 11.11.2009 – 12 K 1587/09[]
  4. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O., m.w.N.[]
  5. GBl. S. 793, 794[]
  6. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.[]
  7. a.a.O.[]
  8. vgl. Landtags-Drucksache 14/6694, S. 441[]