Bei­hil­fe­ge­wäh­rung und der Nach­weis der Ver­si­che­rungs­pflicht

Ver­fas­sungs­wid­rig ist die zum 01.01.2011 in Kraft getre­te­ne Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halb­satz, 1. Alter­na­ti­ve LBG, wonach die Gewäh­rung von Bei­hil­fen an den Nach­weis der Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft wer­den kann, weil der Lan­des­ge­setz­ge­ber man­gels Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz ver­fas­sungs­recht­lich an der Ertei­lung einer sol­chen Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung gehin­dert ist1.

Bei­hil­fe­ge­wäh­rung und der Nach­weis der Ver­si­che­rungs­pflicht

Die Rege­lung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halb­satz, 1. Alter­na­ti­ve LBG stellt nach wie vor ledig­lich eine Ermäch­ti­gung zur Ein­füh­rung einer zusätz­li­chen Sank­tio­nie­rung der Nicht­er­fül­lung der bun­des­recht­lich nor­mier­ten Ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 Abs. 3 VVG dar, für die der Lan­des­ge­setz­ge­ber kei­ne Rege­lungs­kom­pe­tenz besitzt.

Die auf Grund der Ermäch­ti­gung des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halb­satz, 1. Alter­na­ti­ve LBG erlas­se­ne Rege­lung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO kann den Bei­hil­fe­an­spruch eines Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten damit nicht aus­schlie­ßen.

Im hier vom Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart ent­schie­de­nen Fall wen­det sich die Klä­ge­rin gegen die Ver­sa­gung von Bei­hil­fe wegen Nicht­er­fül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG.

Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BVO sind Auf­wen­dun­gen bei­hil­fe­fä­hig, wenn sie dem Grun­de nach not­wen­dig und soweit sie der Höhe nach ange­mes­sen sind. Die­se Vor­aus­set­zun­gen lie­gen aus­weis­lich einer vom Lan­des­amt vor­ge­leg­ten fik­ti­ven Bei­hil­fe­be­rech­nung hin­sicht­lich der streit­be­fan­ge­nen Auf­wen­dun­gen unstrei­tig vor. Auch die wei­te­re Vor­aus­set­zung für die Bei­hil­fe­fä­hig­keit nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BVO, wonach im Zeit­punkt des Ent­ste­hens der Auf­wen­dun­gen Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung besteht und bei Auf­wen­dun­gen für einen Ange­hö­ri­gen die­ser berück­sich­ti­gungs­fä­hig ist, ist eben­falls erfüllt. Die abs­trak­te (sta­tus­be­zo­ge­ne) Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung der Klä­ge­rin als Ruhe­stands­be­am­tin folgt aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 BVO, die Berück­sich­ti­gungs­fä­hig­keit der Toch­ter der Klä­ge­rin aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BVO.

Der Bei­hil­fe­an­spruch der Klä­ge­rin wird nicht durch den vom Beklag­ten her­an­ge­zo­ge­nen § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO aus­ge­schlos­sen. Danach wird für Per­so­nen, die nach § 193 Abs. 3 VVG oder ande­ren Rechts­vor­schrif­ten ver­pflich­tet sind, einen Ver­si­che­rungs­schutz für sich und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­gen Ange­hö­ri­gen für ambu­lan­te und sta­tio­nä­re Krank­heits- und Pfle­ge­fäl­le abzu­schlie­ßen und auf­recht zu erhal­ten, Bei­hil­fe nur gewährt, solan­ge die­ser Ver­pflich­tung ent­spro­chen wird. Dabei ist jeder bestehen­de Ver­si­che­rungs­schutz für Krank­heits- und Pfle­ge­fäl­le nach Art und Umfang, ein­schließ­lich abge­schlos­se­ner Zusatz­ver­si­che­run­gen und Wahl­ta­ri­fe nach § 53 SGB V nach­zu­wei­sen (§ 1 Abs. 5 Satz 2 BVO).

Die Klä­ge­rin und ihre Toch­ter unter­lie­gen zwar die­ser Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG:

Nach § 193 Abs. 3 VVG in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung vom 23.11.20072 ist jede Per­son mit Wohn­sitz im Inland ver­pflich­tet, bei einem in Deutsch­land zum Geschäfts­be­trieb zuge­las­se­nen Ver­si­che­rungs­un­ter­neh­men für sich und für die von ihr gesetz­lich ver­tre­te­nen Per­so­nen, soweit die­se nicht selbst Ver­trä­ge abschlie­ßen kön­nen, eine Krank­heits­kos­ten­ver­si­che­rung, die min­des­tens eine Kos­ten­er­stat­tung für ambu­lan­te und sta­tio­nä­re Heil­be­hand­lung umfasst und bei der die für tarif­lich vor­ge­se­he­ne Leis­tun­gen ver­ein­bar­ten abso­lu­ten und pro­zen­tua­len Selbst­be­hal­te für ambu­lan­te und sta­tio­nä­re Heil­be­hand­lung für jede zu ver­si­chern­de Per­son auf eine betrags­mä­ßi­ge Aus­wir­kung von kalen­der­jähr­lich 5000 Euro begrenzt ist, abzu­schlie­ßen und auf­recht­zu­er­hal­ten; für Bei­hil­fe­be­rech­tig­te erge­ben sich die mög­li­chen Selbst­be­hal­te durch eine sinn­ge­mä­ße Anwen­dung des durch den Bei­hil­fe­satz nicht gedeck­ten Vom-Hun­dert-Anteils auf den Höchst­be­trag von 5000 Euro. Die Pflicht nach S. 1 besteht u.a. nicht für Per­so­nen, die bei­hil­fe­be­rech­tigt sind oder ver­gleich­ba­re Ansprü­che haben im Umfang der jewei­li­gen Berech­ti­gung (Satz 2 Nr. 2). Gemes­sen hier­an sind die Klä­ge­rin und ihre Toch­ter nicht voll­stän­dig von der Ver­si­che­rungs­pflicht aus­ge­nom­men, son­dern nach § 193 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 VVG nur im Umfang ihrer Bei­hil­fe­be­rech­ti­gung, d.h. zu 70% (Klä­ge­rin) bzw. im Umfang der jewei­li­gen Berech­ti­gung als berück­sich­ti­gungs­fä­hi­ger Ange­hö­ri­ger, d.h. zu 80% (Toch­ter). Für die rest­li­chen 30% bzw. 20% sind die Klä­ge­rin und ihre Toch­ter somit seit 01.01.2009 ver­si­che­rungs­pflich­tig3.

Die Klä­ge­rin und ihre Toch­ter wer­den damit an sich vom Anwen­dungs­be­reich des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO erfasst. Die­se Vor­schrift ist nach Wort­laut, Sinn und Zweck sowie geset­zes­sys­te­ma­ti­schem Zusam­men­hang kei­ner ande­ren Inter­pre­ta­ti­on zugäng­lich als der eines (voll­stän­di­gen) Aus­schlus­ses von Bei­hil­fe­an­sprü­chen, solan­ge der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG – unbe­scha­det der mög­li­chen Ver­ein­ba­rung von Selbst­be­hal­ten im nach Satz 1 der Vor­schrift zuläs­si­gen Umfang – nicht oder nicht mehr genügt wird. Von einem vom Beklag­ten so genann­ten blo­ßen „Auf­schub“ von Bei­hil­fe­an­sprü­chen für Auf­wen­dun­gen, die nach dem Inkraft­tre­ten des § 193 Abs. 3 VVG (01.01.2009), aber vor dem Abschluss eines ent­spre­chen­den Kran­ken­ver­si­che­rungs­ver­tra­ges ange­fal­len sind, kann nicht aus­ge­gan­gen wer­den. Selbst wenn die Klä­ge­rin und ihre berück­sich­ti­gungs­fä­hi­ge Ange­hö­ri­ge in der Zwi­schen­zeit eine aus­rei­chen­de Kran­ken­ver­si­che­rung abge­schlos­sen hät­ten, änder­te dies nichts dar­an, dass nach § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO kei­ne Bei­hil­fe für die strei­ti­gen Auf­wen­dun­gen aus den Mona­ten April und Mai 2011 gewährt wür­de. Denn ein nach­träg­li­cher Abschluss einer Kran­ken­ver­si­che­rung hat grund­sätz­lich kei­nen rück­wir­ken­den Ver­si­che­rungs­schutz zur Fol­ge (vgl. §§ 10, 2 Abs. 2 VVG). Das in § 203 Abs. 1 Satz 2 VVG für den Basis­ta­rif nor­mier­te Ver­bot von Risi­ko­zu­schlä­gen und Leis­tungs­aus­schlüs­sen bewirkt ledig­lich, dass Ver­si­che­rungs­schutz nicht wegen Vor­er­kran­kun­gen ver­wei­gert wer­den darf4.

Die Rege­lung des § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO schließt den Bei­hil­fe­an­spruch der Klä­ge­rin jedoch nicht aus, da es an einer aus­rei­chen­den gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung für den Erlass einer sol­chen Rege­lung fehlt und sie des­halb – als Ergeb­nis einer durch­zu­füh­ren­den inzi­den­ten Nor­men­kon­trol­le der im Ran­ge einer Rechts­ver­ord­nung ste­hen­den lan­des­recht­li­chen Vor­schrift – als unwirk­sam zu behan­deln ist.

§ 1 Abs. 5 Satz 1 BVO beruht seit dem Inkraft­tre­ten des neu­en Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes zum 01.01.2011 auf der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halb­satz, 1. Alter­na­ti­ve des Lan­des­be­am­ten­ge­set­zes vom 09.11.20105 – LBG n.F. Im Gegen­satz zu sei­ner Vor­gän­ger­vor­schrift, der Rege­lung des § 101 LBG, der bereits kei­ne dem Vor­be­halt des Par­la­ments­ge­set­zes genü­gen­de gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung bzw. Rechts­ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung für den durch § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO nor­mier­ten Anspruchs­aus­schluss ent­hielt6, bestimmt § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halb­satz, 1. Alter­na­ti­ve LBG n.F. nun­mehr, dass das Finanz­mi­nis­te­ri­um – das das Nähe­re (zur Bei­hil­fe­ge­wäh­rung) im Ein­ver­neh­men mit dem Innen­mi­nis­te­ri­um durch Rechts­ver­ord­nung regelt (§ 78 Abs. 2 Satz 1 LBG n.F.) – die Gewäh­rung von Bei­hil­fen an den Nach­weis der Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG oder ande­rer ent­spre­chen­der Rechts­vor­schrif­ten knüp­fen kann. Ob mit die­ser Rege­lung dem Par­la­ments­vor­be­halt in hin­rei­chen­der Art und Wei­se Rech­nung getra­gen wird, kann offen blei­ben. Denn jeden­falls fehlt dem Lan­des­ge­setz­ge­ber bereits die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für eine Rege­lung, die die Ermäch­ti­gung zum Erlass eines sol­chen Anspruchs­aus­schlus­ses vor­sieht.

Der VGH Baden-Würt­tem­berg hat in sei­nem Urteil vom 28.10.20107 zur Rechts­la­ge vor Inkraft­tre­ten des § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. ent­schie­den, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber kei­ne Zustän­dig­keit zur Gesetz­ge­bung über Sank­tio­nen bei Nicht­er­fül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG besitzt. Zur Begrün­dung hat er u.a. aus­ge­führt, dass die Zweck­be­stim­mung und der zen­tra­le Gehalt der Rege­lung der Aus­schluss­re­ge­lung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO nicht in einer Kon­kre­ti­sie­rung der Für­sor­ge­pflicht des Lan­des als Dienst­herrn und Bei­hil­fe­trä­ger lie­ge, son­dern in einer – auf den Kreis der abs­trakt gegen­über dem Beklag­ten Bei­hil­fe­be­rech­tig­ten beschränk­ten – zusätz­li­chen Sank­tio­nie­rung der Nicht­er­fül­lung der bun­des­recht­lich nor­mier­ten Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG zur Erzwin­gung der Befol­gung die­ser Vor­schrift. Die Ein­set­zung einer voll­stän­di­gen Vor­ent­hal­tung von Bei­hil­fe als Instru­ment zur Errei­chung eines bun­des­recht­lich vor­ge­ge­be­nen, alle Bür­ger ver­pflich­ten­den Zie­les kön­ne aber schwer­lich als Für­sor­ge­maß­nah­me ver­stan­den wer­den, füh­re sie doch dazu, dass der betref­fen­de Beam­te bis zum Abschluss einer die Deckungs­lü­cke schlie­ßen­den Kran­ken­ver­si­che­rung nicht nur im Umfang die­ser Deckungs­lü­cke, son­dern voll­stän­dig schutz­los gestellt wird. Dar­an ände­re es nichts, dass der Abschluss einer ent­spre­chen­den Kran­ken­ver­si­che­rung als sol­cher nicht nur einer gesetz­li­chen Pflicht ent­spre­che, son­dern auch im wohl­ver­stan­de­nen Inter­es­se des Beam­ten, des Dienst­herrn und der All­ge­mein­heit lie­ge, weil das Aus­maß von Kos­ten­be­las­tun­gen in künf­ti­gen Krank­heits­fäl­len nicht über­schau­bar sei. Sei somit ein untrenn­ba­rer Sinn- und Zweck­zu­sam­men­hang der Rege­lung in § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO mit der bun­des­recht­li­chen Ver­si­che­rungs­pflicht zu kon­sta­tie­ren, so sprä­chen durch­schla­gen­de Grün­de dafür, dass die schwer­punkt­mä­ßig der Durch­set­zung der Ver­si­che­rungs­pflicht die­nen­de, für sich genom­men nur einen unselb­stän­di­gen Rege­lungs­ge­halt auf­wei­sen­de Bestim­mung auch kom­pe­tenz­recht­lich eine von der grund­le­gen­den bun­des­recht­li­chen Vor­schrift aus­ge­hen­de Beur­tei­lung erfah­re. Die Nor­mie­rung der Ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 Abs. 3 VVG, der Fol­gen eines Ver­sto­ßes gegen die Ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 Abs. 4 VVG und des kor­re­spon­die­ren­den Kon­tra­hie­rungs­zwangs für die Ver­si­che­rungs­un­ter­neh­men im Basis­ta­rif nach § 193 Abs. 5 VVG sei Bestand­teil der umfas­sen­den Gesund­heits­re­form 2007, die durch das Gesetz zur Stär­kung des Wett­be­werbs in der gesetz­li­chen Kran­ken­ver­si­che­rung (GKV-Wett­be­werbs­stär­kungs­ge­setz, GKV-WSG) vom 26.03.2007 und das Gesetz zur Reform des Ver­si­che­rungs­ver­trags­rechts (VVG-ReformG) vom 23.11.2007 umge­setzt wor­den sei­en. Für die­se Rege­lun­gen in § 193 VVG bestehe eine kon­kur­rie­ren­de Gesetz­ge­bungs­zu­stän­dig­keit des Bun­des aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i.V.m. Art. 72 Abs. 1 bis 3 GG. Von die­ser Kom­pe­tenz habe der Bund mit den genann­ten Vor­schrif­ten in einer Wei­se Gebrauch gemacht, die kei­nen Raum für abwei­chen­de oder ergän­zen­de lan­des­recht­li­che Vor­schrif­ten zur Erzwin­gung der Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht las­se. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber habe sich im Rah­men des § 193 VVG nicht auf die Rege­lun­gen der Ver­si­che­rungs­pflicht einer­seits und des Kon­tra­hie­rungs­zwangs ande­rer­seits beschränkt. Viel­mehr habe er in § 193 Abs. 4 VVG auch Rege­lun­gen für den Fall getrof­fen, dass der Ver­si­che­rungs­pflicht nicht ter­min­ge­recht, son­dern erst mit unter Umstän­den lan­ger Ver­zö­ge­rung genügt wer­de; inso­weit fän­den sich detail­lier­te Rege­lun­gen über Prä­mi­en­zu­schlä­ge im Fal­le ver­spä­te­ten Abschlus­ses von Ver­si­che­rungs­ver­trä­gen. Fer­ner habe er in § 193 Abs. 3 Satz 1 VVG Vor­keh­run­gen gegen eine ten­den­zi­el­le Umge­hung der Ver­si­che­rungs­pflicht durch Ver­ein­ba­rung von hohen Selbst­be­hal­ten getrof­fen, indem er die zuläs­si­gen Selbst­be­hal­te betrags­mä­ßig begrenzt habe. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber habe somit die Mög­lich­kei­ten einer gesetz­wid­ri­gen Nicht­ver­si­che­rung bzw. einer ten­den­zi­el­len Umge­hung der Ver­si­che­rungs­pflicht durch­aus gese­hen und zu deren Ein­däm­mung die genann­ten Rege­lun­gen getrof­fen. Ange­sichts des­sen kön­ne aus dem Umstand, dass er wei­te­re Sank­tio­nen – anders als im Recht der Pfle­ge­ver­si­che­rung durch Schaf­fung eines Ord­nungs­wid­rig­keits­tat­be­stan­des (vgl. §§ 23 Abs. 3, 121 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 SGB XI) – nicht vor­ge­se­hen habe, kein Schluss auf die bewuss­te oder unbe­wuss­te Belas­sung eines ergän­zen­den Sank­ti­ons­spiel­raums für die Lan­des­ge­setz­ge­bung abge­lei­tet wer­den.

Das Gericht teilt die­se Rechts­auf­fas­sung des VGH Baden-Würt­tem­berg, die auch im Hin­blick auf die Neu­re­ge­lung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 LBG n.F. und den Aus­füh­run­gen des Beklag­ten im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren wei­ter­hin zutref­fend ist.

Die Rege­lung in § 78 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3, 2. Halb­satz, 1. Alter­na­ti­ve LBG n.F., wonach die Gewäh­rung von Bei­hil­fen an den Nach­weis der Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft wer­den kann, stellt nach wie vor ledig­lich eine Ermäch­ti­gung zur Ein­füh­rung einer zusätz­li­chen Sank­tio­nie­rung der Nicht­er­fül­lung der bun­des­recht­lich nor­mier­ten Ver­si­che­rungs­pflicht in § 193 Abs. 3 VVG dar, für die der Lan­des­ge­setz­ge­ber kei­ne Rege­lungs­kom­pe­tenz besitzt. Nach der Geset­zes­be­grün­dung zur Neu­fas­sung des § 78 LBG ent­spricht die­se Vor­schrift im Wesent­li­chen § 101 LBG-alt mit gering­fü­gi­gen redak­tio­nel­len Ände­run­gen; die Ergän­zung der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 78 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 LBG erfol­ge ledig­lich aus „Rechts­si­cher­heits­grün­den“8. Die­se Begrün­dung lässt nur den Schluss zu, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber die unzu­rei­chen­de Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung kon­kre­ti­sie­ren, die Rege­lung der Bei­hil­fe im Ver­gleich zur Rechts­la­ge vor Inkraft­tre­ten des § 78 LBG n.F. aber nicht wesent­lich ändern woll­te. Damit liegt aber die Zweck­be­stim­mung und der zen­tra­le Gehalt auch die­ser Neu­re­ge­lung nicht in einer Kon­kre­ti­sie­rung der Für­sor­ge­pflicht des Lan­des als Dienst­herr und Bei­hil­fe­trä­ger, son­dern dient wei­ter­hin dazu, das in § 193 Abs. 3 VVG bun­des­recht­lich vor­ge­ge­be­ne Ziel zu errei­chen. Etwas ande­res kann auch den Aus­füh­run­gen des Beklag­ten im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren nicht ent­nom­men wer­den, zumal er sich im Wesent­li­chen dar­auf beschränkt, sei­ne bereits zur Rechts­la­ge vor dem Inkraft­tre­ten des § 78 LBG n.F. gebil­de­te Rechts­auf­fas­sung dar­zu­le­gen, an der er trotz des Urteils des VGH Baden-Würt­tem­berg vom 28.10.2010 fest­hält.

War der Lan­des­ge­setz­ge­ber damit aber man­gels Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz ver­fas­sungs­recht­lich gehin­dert, dem nach­ge­ord­ne­ten Ver­ord­nungs­ge­ber eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung zu ertei­len, auf deren Grund­la­ge die Gewäh­rung von Bei­hil­fen an den Nach­weis der Erfül­lung der Ver­si­che­rungs­pflicht nach § 193 Abs. 3 VVG geknüpft wer­den kann, steht § 1 Abs. 5 Satz 1 BVO der Bei­hil­fe­ge­wäh­rung an die Klä­ge­rin nicht ent­ge­gen.

Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart, Urteil vom 19. Okto­ber 2011 – 8 K 3031/​11

  1. in Fort­füh­rung der Recht­spre­chung des VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 28.10.2010 – 10 S 2821/​09 []
  2. BGBl. I S. 2631 []
  3. vgl. auch VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O.; VG Stutt­gart, Urteil vom 11.11.2009 – 12 K 1587/​09 []
  4. VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O., m.w.N. []
  5. GBl. S. 793, 794 []
  6. vgl. VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 28.10.2010, a.a.O. []
  7. a.a.O. []
  8. vgl. Land­tags-Druck­sa­che 14/​6694, S. 441 []