Die G 10-Kommission des Deutschen Bundestags – und die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten

Die G 10-Kommission ist ein Kontrollorgan eigener Art und im Organstreit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG nicht parteifähig. Sie ist weder oberstes Bundesorgan, noch ist sie eine andere durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattete Beteiligte.

Die G 10-Kommission des Deutschen Bundestags - und die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten

Mit dieser Begründung hat jetzt das Bundesverfassungsgericht im Organstreitverfahren gestellte Anträge der G 10-Kommission, die sogenannte NSA-Selektorenlisten herauszugeben oder zur Einsichtnahme bereit zu stellen, verworfen.

Ausgangssachverhalt[↑]

Gegenstand des Organstreitverfahrens ist die aus Sicht der G 10-Kommission – die G 10-Kommission – unzulässige Weigerung der Bundesregierung und des Chefs des Bundeskanzleramtes, die sogenannten NSA-Selektorenlisten herauszugeben oder zur Einsichtnahme bereitzustellen.

Der Bundesnachrichtendienst (BND) betrieb gemeinsam mit der National Security Agency (NSA) auf der Grundlage eines Memorandum of Agreement aus dem Jahr 2002 (MoA) unter dem Projektnamen Joint SIGINT Activity in Bad Aibling eine Kooperation zur Fernmeldeaufklärung von internationalen Fernmeldeverkehren zu Krisenregionen. Das MoA legte die Modalitäten für die gemeinsame Arbeit fest. Hiernach war eine Aufklärung europäischer Ziele nur beschränkt auf bestimmte Phänomenbereiche zulässig. Auch sollten ausschließlich solche Kommunikationen aufgeklärt werden, an denen kein G 10-geschützter Teilnehmer beteiligt war.

Im Rahmen dieser Kooperation durchsuchten BND-Mitarbeiter die aus einem Internetknotenpunkt in Frankfurt am Main ausgeleiteten Daten nach von der NSA definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Diese Selektoren wurden von Bad Aibling aus regelmäßig abgerufen und nach entsprechender Prüfung durch den BND in die Erfassungssysteme eingestellt. Aufgrund der hohen Anzahl an Selektoren wurde die Prüfung in einem automatisierten Verfahren mit Hilfe des vom BND entwickelten Datenfilterungssystems DAFIS durchgeführt. Die vorgeschaltete automatisierte Prüfung bezog sich dabei auf eine G 10-Relevanz der Selektoren und auf einen Verstoß gegen deutsche Interessen.

Bereits Ende des Jahres 2005 fiel BND-Mitarbeitern bei einer Durchsicht von NSA-Selektoren auf, dass die NSA auch Selektoren übergeben hatte, die nach ihrer Einschätzung gegen deutsche Interessen verstießen. Nachdem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch Deutsche von der Fernmeldeaufklärung im Rahmen der Joint SIGINT Activity betroffen seien, führte der BND eine interne Untersuchung der Selektoren durch. Dabei stellte sich heraus, dass die überprüften Selektoren nur zu einem Teil bei der ersten Filterung bereits von der weiteren Verwendung ausgeschlossen und nicht in die Erfassungssysteme übernommen worden waren. Ein anderer Teil war für unterschiedlich lange Zeiträume gesteuert worden. Nachdem der Deutsche Bundestag zur Aufarbeitung der Selektorenthematik am 20.03.2014 den 1. Untersuchungsausschuss der 18. Wahlperiode (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) eingesetzt hatte, wurden die Selektoren, welche von der NSA im Rahmen der Zusammenarbeit in Bad Aibling an den BND übergeben und durch diesen abgelehnt worden waren, aus den nachrichtendienstlichen Datenbanken generiert und sodann zu den sogenannten NSA-Selektorenlisten zusammengefasst.

Die G 10-Kommission verlangte, nachdem sie Kenntnis von diesen Vorgängen erhalten hatte, die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten oder Einsichtnahme in diese, um eventuelle Verstöße gegen Art. 10 GG festzustellen. Dieses Ersuchen lehnten die Bundesregierung und der Chef des Bundeskanzleramtes in einer Sitzung der G 10-Kommission vom 18.06.2015 ab.

Mit Schreiben des Chefs des Bundeskanzleramtes vom 29.06.2015 wurde die G 10-Kommission darüber informiert, dass die Bundesregierung mit Zustimmung der parlamentarischen Mehrheit des NSA-Untersuchungsausschusses eine sachverständige Vertrauensperson bestellt und mit der Aufgabe betraut hatte, Einsicht in die NSA-Selektorenlisten zu nehmen und hierüber dem NSA-Untersuchungsausschuss und dem Parlamentarischen Kontrollgremium zu berichten. Zugleich bot er – ungeachtet der Frage, ob die NSA-Selektorenlisten von der Kontrollzuständigkeit umfasst seien – an, dass die sachverständige Vertrauensperson auch der G 10-Kommission gegenüber Bericht erstatte und ihre Fragen prüfe. Am 18.08.2015 übermittelte die G 10-Kommission über den NSA-Untersuchungsausschuss einen Fragenkatalog an die sachverständige Vertrauensperson. Diese stellte der G 10-Kommission ihren Bericht am 11.11.2015 und einen ergänzenden Bericht am 14.04.2016 vor.

Parteifähigkeit im Organstreitverfahren[↑]

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

Das Organstreitverfahren ist als (kontradiktorische) Parteistreitigkeit ausgestaltet. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns1. Der Organstreit ist keine objektive Beanstandungsklage. Er setzt eine rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners voraus, die geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen2. Der Antragsteller muss deshalb gemäß § 64 Abs. 1 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG schlüssig behaupten, dass er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner ihm hieraus erwachsende verfassungsmäßige Rechte oder Zuständigkeiten durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat3. Für die Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die behauptete Rechtsverletzung unter Rückgriff auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint4.

Mithin entscheidet das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG über Verfassungsstreitigkeiten. Nicht jeder Streit über den Inhalt eines Verfassungsartikels ist ein Verfassungsstreit. Es kommt vielmehr auf die streitenden Subjekte an. Die Beteiligten müssen in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die sie gegenseitig achten müssen und die zwischen ihnen streitig geworden sind5.

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind im Organstreit nur die obersten Bundesorgane parteifähig. Unter obersten Bundesorganen werden die durch das Grundgesetz eingesetzten und formierten obersten Organe verstanden, die § 63 BVerfGG aufzählt6, namentlich Bundespräsident, Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung. § 63 BVerfGG setzt die verfassungsrechtliche Vorgabe des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG allerdings nicht abschließend um7. Aus dem Charakter des Organstreitverfahrens als Verfassungsstreit zwischen Faktoren des Verfassungslebens8 folgt, dass nur solche (Verfassungs-)Organe parteifähig sind, die von der Verfassung in Existenz, Status und wesentlichen Kompetenzen konstituiert werden, dem Staat durch Existenz und Funktion seine spezifische Gestalt verleihen und durch ihre Tätigkeit an der obersten Staatsleitung Anteil haben9.

Neben den obersten Bundesorganen lässt Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG andere Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind, zu. Außerhalb des Kreises der Organteile mit eigenen Rechten aus dem Grundgesetz oder der Geschäftsordnung eines Bundesorgans hat das Bundesverfassungsgericht nur zwei Kompetenzträger als “andere Beteiligte” anerkannt. Es handelt sich dabei zum einen um einzelne Bundestagsabgeordnete10 und zum anderen um politische Parteien11.

Die Parteifähigkeit im Organstreit hängt davon ab, ob der Antragsteller Organ oder Organteil im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und des § 63 BVerfGG ist, nicht aber davon, ob er in irgendeinem Sinn als Staatsorgan oder Organteil betrachtet werden kann12. Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG lassen erkennen, dass der Kreis der Beteiligten im Verfassungsprozess begrenzt sein sollte13.

Parteifähigkeit der G 10-Kommission[↑]

Nach diesen Maßstäben ist die G 10-Kommission nicht parteifähig. Die G 10-Kommission ist ein Kontrollorgan eigener Art. Sie ist weder oberstes Bundesorgan, noch ist sie eine andere durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattete Beteiligte.

Das Grundgesetz weist den in Art. 10 Abs. 1 GG garantierten Grundrechten des Brief, Post- und Fernmeldegeheimnisses einen hohen Rang zu. Es gewährleistet die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch einen privaten, vor den Augen der Öffentlichkeit verborgenen Austausch von Nachrichten, Gedanken und Meinungen (Informationen) und wahrt damit die Würde des denkenden und freiheitlich handelnden Menschen14. Nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG dürfen Beschränkungen des Brief, Post- und Fernmeldegeheimnisses nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, dass sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG).

GG vermittelt den Grundrechtsträgern ferner Anspruch auf Kenntnis von Maßnahmen der Brief, Post- und Fernmeldeüberwachung, die sie betroffen haben. Das ist ein Erfordernis effektiven Grundrechtsschutzes. Denn ohne eine solche Kenntnis können die Betroffenen weder die Unrechtmäßigkeit der Erfassung und Kenntnisnahme ihrer Fernmeldekontakte noch etwaige Rechte auf Löschung oder Berichtigung geltend machen. Dieser Anspruch verengt sich nicht sogleich auf den gerichtlichen Rechtsschutz aus Art.19 Abs. 4 GG. Zunächst handelt es sich vielmehr um ein spezifisches Datenschutzrecht, das gegenüber der informations- und datenverarbeitenden staatlichen Stelle geltend gemacht werden kann15.

Wie die Kenntnisgewährung im Einzelnen auszugestalten ist, gibt das Grundgesetz dabei nicht vor. Die Verfassung gebietet nur, dass eine Benachrichtigung dann stattfindet, wenn Datenerhebungen heimlich erfolgen, Auskunftsansprüche aber nicht eingeräumt worden sind oder den Rechten der Betroffenen nicht angemessen Rechnung tragen16. Allerdings unterliegt auch die Mitteilungspflicht dem Gesetzesvorbehalt des Art. 10 Abs. 2 GG. Soweit die Kenntnis des Eingriffs in das Brief, Post- und Fernmeldegeheimnis dazu führen würde, dass dieser seinen Zweck verfehlt, ist es daher von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden, die Kenntnisgewährung entsprechend einzugrenzen. Unter Umständen genügt es, den Betroffenen erst später von dem Eingriff zu benachrichtigen17. Wegen der Unbemerkbarkeit der Eingriffe in das Brief, Post- und Fernmeldegeheimnis, der Undurchsichtigkeit des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen, der Möglichkeit, die Mitteilung zu beschränken, und der dadurch entstehenden Rechtsschutzlücken gebietet Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG zudem eine Kontrolle durch unabhängige und an keine Weisung gebundene staatliche Organe und Hilfsorgane18.

In Ausführung des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG muss das Gesetz eine Nachprüfung vorsehen, die materiell und verfahrensmäßig der gerichtlichen Kontrolle gleichwertig, insbesondere mindestens ebenso wirkungsvoll ist, auch wenn der Betroffene keine Gelegenheit hat, in diesem “Ersatzverfahren” mitzuwirken. Bei dieser Auslegung verlangt Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG, dass das zu seiner Ausführung ergehende Gesetz unter den von der Volksvertretung zu bestellenden Organen und Hilfsorganen ein Organ vorsehen muss, das in richterlicher Unabhängigkeit und für alle an der Vorbereitung, verwaltungsmäßigen Entscheidung und Durchführung der Überwachung Beteiligten verbindlich über die Zulässigkeit der Überwachungsmaßnahme und über die Frage, ob der Betroffene zu benachrichtigen ist, entscheidet und die Überwachungsmaßnahme untersagt, wenn es an den rechtlichen Voraussetzungen dazu fehlt19. Diese Kontrolle muss Rechtskontrolle sein. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG lässt aber eine Regelung zu, nach der das Kontrollorgan aus Gründen der Opportunität auch in einem Fall, in dem die gesetzlichen Voraussetzungen für die Überwachung vorliegen, die Unterlassung oder Aufhebung der Überwachung fordern, also die Zahl der Überwachungsfälle weiter einschränken darf20.

Das Kontrollorgan kann innerhalb und außerhalb des Parlaments gebildet werden21. Das Prinzip der Gewaltenteilung erlaubt, dass Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der Exekutive ausnahmsweise nicht durch Gerichte, sondern durch vom Parlament bestellte oder gebildete, unabhängige Institutionen innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive gewährt wird22.

Im Einzelnen regelt das G 10 die Eingriffsmöglichkeiten und das Verfahren. Nach § 1 Abs. 2 G 10 in Verbindung mit §§ 14, 15 G 10 obliegt die Kontrolle der nach dem G 10 angeordneten Beschränkungsmaßnahmen dem Parlamentarischen Kontrollgremium und der G 10-Kommission. Dabei erfolgt die Kontrolle der im Einzelfall angeordneten und zu vollziehenden Beschränkungsmaßnahmen durch die G 10-Kommission. Diese besteht aus vier Mitgliedern: einem Vorsitzenden, der die Befähigung zum Richteramt besitzen muss, und drei Beisitzern sowie ebenso vielen Stellvertretern (§ 15 Abs. 1 Satz 1 G 10). Die Mitglieder der G 10-Kommission sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen (§ 15 Abs. 1 Satz 3 G 10). Sie werden von dem Parlamentarischen Kontrollgremium nach Anhörung der Bundesregierung für die Dauer einer Wahlperiode bestellt und nehmen ein öffentliches Ehrenamt wahr (§ 15 Abs. 1 Satz 4 G 10). Nach § 15 Abs. 5 G 10 entscheidet die G 10-Kommission von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Die Kontrollbefugnis der Kommission erstreckt sich auf die gesamte Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der nach dem G 10 erlangten personenbezogenen Daten durch Nachrichtendienste des Bundes einschließlich der Entscheidung über die Mitteilung an Betroffene. Ihre Kontrollfunktion erstreckt sich in erster Linie auf die angeordneten, aber noch nicht vollzogenen Beschränkungsmaßnahmen, die sie zu genehmigen oder abzulehnen hat (§ 15 Abs. 6 G 10). Sie hat weiter die Zustimmung zu erteilen, wenn einem Betroffenen die Beschränkungsmaßnahme nach ihrer Einstellung nicht mitgeteilt werden soll (§ 15 Abs. 7 G 10 in Verbindung mit § 12 G 10).

Der Gesetzgeber hat damit im Lichte der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein Organ geschaffen, das an die Stelle des Rechtswegs tritt23, aber kein Gericht ist24, das innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive agiert, aber nicht in diese inkorporiert ist25, das Rechtskontrolle ausübt, aber auch Opportunitätserwägungen treffen kann26. Es handelt sich um ein Kontrollorgan eigener Art außerhalb der rechtsprechenden Gewalt, das als Ersatz für den fehlenden gerichtlichen Rechtsschutz dient27.

Vor diesem Hintergrund ist die G 10-Kommission nicht als oberstes Bundesorgan im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig.

Sie wird nicht von der Verfassung – namentlich von Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG – in Existenz, Status und wesentlichen Kompetenzen konstituiert.

Nach der Entstehungsgeschichte und der Zielsetzung des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG kommt der Verfassungsnorm über ihren objektiven Aussagegehalt hinaus keine kompetenzschützende Wirkung zu Gunsten “der von der Volksvertretung bestellten Organe oder Hilfsorgane” zu28.

Abs. 2 Satz 2 GG enthält keinen verbindlichen Verfassungsauftrag. Das Gesetz “kann” bestimmen, dass Beschränkungsmaßnahmen dem Betroffenen nicht mitgeteilt werden und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt. Die Verfassungsvorschrift kann im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur so verstanden werden, dass sie die nachträgliche Benachrichtigung zulässt und sie in den Fällen fordert, in denen eine Gefährdung des Zwecks der Überwachungsmaßnahme und eine Gefährdung des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes ausgeschlossen werden kann. Die Vorschrift lässt auch Raum, es beim normalen Rechtsweg zu belassen oder statt der Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe ein besonderes gerichtliches Verfahren vorzusehen, falls dies ohne Gefährdung des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes möglich sein sollte29. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG ermächtigt zu einer Beschränkung der Mitteilungspflicht, gebietet eine solche aber nicht. Würde der einfache Gesetzgeber eine Mitteilungspflicht gegenüber den Betroffenen begründen, entfiele folglich das verfassungsrechtliche Bedürfnis der Existenz eines Kontrollorgans. Damit hängt schon die Existenz der G 10-Kommission vom Willen des Gesetzgebers ab. Darüber hinaus verlangt Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nur, dass das zu seiner Ausführung ergehende Gesetz “ein” Organ30 vorsehen muss. Wie die Kontrolle auszugestalten ist, schreibt die Verfassung nicht vor. Dem Gesetzgeber ist bei der Gestaltung der Kontrolle im Einzelnen, etwa bei der Entscheidung über die kontrollierende Stelle, grundsätzlich ein Regelungsspielraum eingeräumt31. So kann die Kontrolle der Maßnahmen der strategischen Überwachung durch unabhängige und an keine Weisung gebundene staatliche Organe und Hilfsorgane auch durch den Datenschutzbeauftragten sichergestellt werden32. Folglich steht es dem Gesetzgeber auch frei, Status und wesentliche Kompetenzen des Organs zu definieren, soweit eine hinreichend wirksame Kontrolle gewährleistet ist33.

Überdies weist die Verfassung der G 10-Kommission keine eigenständigen Aufgaben im Bereich der politischen Staatsleitung zu34. Sie hat keinen verfassungsunmittelbaren Status im Prozess demokratischer Willensbildung und staatlicher Entscheidungsfindung, so dass sie keinen Anteil an der Bildung des Staatswillens35 hat. Vielmehr übt sie eine materiell und verfahrensmäßig dem gerichtlichen Rechtsschutz gleichwertige Kontrolle aus und stellt einzelfallbezogen die Rechtskontrolle anhand konkreter normativer Vorgaben sicher. Sie ist befugt, alle Organe, die mit der Vorbereitung, Entscheidung, Durchführung und Überwachung des Eingriffs in das Brief, Post- und Fernmeldegeheimnis befasst sind, sowie alle Maßnahmen dieser Organe zu überwachen. Diese Kontrolle übt sie laufend aus36.

Die G 10-Kommission ist auch nicht als andere Beteiligte im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG parteifähig.

Sie ist nicht als durch das Grundgesetz oder durch die Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil des Bundestages anzusehen.

Die G 10-Kommission ist weder durch das Grundgesetz noch durch die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages mit eigenen Rechten ausgestattet. Soweit sich die Befugnisse der G 10-Kommission aus einfachem Recht – hier insbesondere § 15 G 10 – ergeben, wäre dies im Organstreit allenfalls relevant, wenn das Gesetz unmittelbar aus der Verfassung selbst folgende Rechte und Pflichten des am Organstreit Beteiligten widerspiegeln würde; eine Verletzung einfachen Rechts kann im Organstreit nicht geltend gemacht werden37.

Die G 10-Kommission ist nicht Teil des Deutschen Bundestages. Ungeachtet des Umstandes, dass das Grundgesetz sie schon nicht explizit erwähnt, bezeichnet Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG das Hilfsorgan – anders als den Wehrbeauftragten in Art. 45b GG – nicht als eines “des Bundestages”. Auch wird die G 10-Kommission nicht wie das Parlamentarische Kontrollgremium in Art. 45d GG als Pflichtgremium des Deutschen Bundestages statuiert. Zwar wird das Organ oder Hilfsorgan nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG von der Volksvertretung bestellt. Diesen Akt hat der Gesetzgeber durch das G 10 auf das Parlamentarische Kontrollgremium delegiert, welches gemäß § 15 Abs. 1 Satz 4 G 10 die Mitglieder der G 10-Kommission nach Anhörung der Bundesregierung für die Dauer einer Wahlperiode des Deutschen Bundestages wählt. Allein die Tatsache, dass die Mitglieder der G 10-Kommission durch ein parlamentarisches Gremium gewählt werden, qualifiziert die G 10-Kommission aber noch nicht als Teil des Deutschen Bundestages, vielmehr wird dadurch die demokratische Legitimation der G 10-Kommission sichergestellt38. Zudem gehört zum Wesen von parlamentarischen Hilfsorganen deren Abhängigkeit, Weisungsgebundenheit und Rechenschaftspflicht im Verhältnis zum Parlament. Zwar ist die G 10-Kommission beim Deutschen Bundestag “angesiedelt”39. Die Mitglieder der G 10-Kommission, die nicht zwingend Abgeordnete sein müssen, sind aber in ihrer Amtsführung unabhängig sowie Weisungen nicht unterworfen (§ 15 Abs. 1 Satz 3 G 10). Sie nehmen ihr Amt ehrenamtlich wahr (§ 15 Abs. 1 Satz 4 G 10). Die G 10-Kommission unterliegt nicht – wie etwa Ausschüsse – dem Grundsatz der Diskontinuität (§ 15 Abs. 1 Satz 4 G 10). Eine Berichtspflicht gegenüber dem Deutschen Bundestag besteht nicht. Die G 10-Kommission ist daher nicht in der Organisationsgewalt des Deutschen Bundestages verankert.

Die G 10-Kommission übt schließlich keine parlamentarische Kontrollfunktion aus40.

Das parlamentarische Regierungssystem wird auch durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Der Gewaltenteilungsgrundsatz zielt dabei nicht auf eine absolute Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern auf die politische Machtverteilung, das Ineinandergreifen der drei Gewalten und die daraus resultierende gegenseitige Kontrolle und Begrenzung mit der Folge der Mäßigung der Staatsgewalt41. Dabei ist parlamentarische Kontrolle eine politische Kontrolle, nicht administrative Überkontrolle42.

Im Anwendungsbereich des G 10 obliegt dem Parlamentarischen Kontrollgremium die politische Kontrolle43. Das Parlamentarische Kontrollgremium übt die allgemeine Kontrolle über die Durchführung des G 10 aus. Dazu wird es gemäß § 14 Abs.1 Satz 1 G 10 in Abständen von höchstens sechs Monaten vom zuständigen Bundesministerium unterrichtet. Dabei geht es nicht um Einzelfälle, sondern um die Gesamtübersicht der Beschränkungsmaßnahmen und Grundsatzfragen. Aufgrund dieser Berichte erstattet das Parlamentarische Kontrollgremium gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 G 10 dem Deutschen Bundestag jährlich einen Bericht über Durchführung sowie Art und Umfang der Maßnahmen nach den §§ 3, 5, 7a und 8 G 10.

Die G 10-Kommission hingegen wird im Funktionsbereich der Exekutive44, mithin im “operativen” Bereich45 tätig, indem sie über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von konkreten Beschränkungsmaßnahmen entscheidet. Über die Überprüfung der ministeriellen Beschränkungsanordnungen im Einzelfall hinaus erstreckt sich die Kontrolle der G 10-Kommission als Ausgestaltung von Verfahrenssicherung auf den gesamten Prozess der Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der mit Beschränkungsmaßnahmen erlangten personenbezogenen Daten (vgl. § 15 Abs. 5 G 10). Dabei stützt die G 10-Kommission ihre Entscheidungen auf die Stellungnahmen des zuständigen Bundesministeriums sowie des Bundesnachrichtendienstes und klärt den Sachverhalt in der Regel nicht selbst auf46. Die G 10-Kommission als eine neutrale Instanz dient zum einen der Einbindung der Exekutive und zum anderen der “kompensatorischen Repräsentation” der Interessen des Betroffenen durch eine laufende und umfassende Rechtskontrolle.

Die G 10-Kommission nimmt auch sonst nicht an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teil. Sie wirkt nicht an der Erfüllung der Aufgaben des Bundestages im Bereich der Gesetzgebung, des Budgetrechts, des Kreations, Informations- und Kontrollrechts mit und ist auch nicht an der Erörterung anstehender Probleme in öffentlicher Debatte beteiligt.

Einer Ausweitung des verfahrensrechtlichen Parteibegriffs – wie es sie das Bundesverfassungsgericht bei Bundestagsabgeordneten und politischen Parteien für geboten hielt – steht entgegen, dass die G 10-Kommission keine mit Verfassungsorganen vergleichbare organschaftliche Stellung hat und sie nicht integraler Bestandteil des Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens, also nicht verfassungsrechtlich notwendige Institution ist47.

Die von der G 10-Kommission ausgeübte Kontrolltätigkeit ist eine Kontrolle, welche die Rechtmäßigkeit heimlicher staatlicher Überwachungsmaßnahmen prozedural absichert. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung ist von der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auszugehen, wonach die Grundrechte nicht nur die Ausgestaltung des materiellen Rechts beeinflussen, sondern zugleich Maßstäbe für eine den Grundrechtsschutz effektuierende Organisations- und Verfahrensgestaltung sowie für eine grundrechtsfreundliche Anwendung vorhandener Verfahrensvorschriften setzen48. Als eine “organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrung” dient die G 10-Kommission dem Grundrechtsschutz49.

Die Schutzdimension der Grundrechte kann aber nicht durch die G 10-Kommission im Organstreitverfahren geltend gemacht werden, sondern ist dem Verfassungsbeschwerdeverfahren vorbehalten. Gerade auch mit Blick auf die vorliegende Fallkonstellation wird deutlich, dass die erhobene Rüge, die NSA-Selektoren seien ohne die erforderliche verfassungsrechtlich gebotene Genehmigung eingesetzt worden, in erster Linie der Geltendmachung möglicher Grundrechtsverstöße dient. Hauptanliegen der G 10-Kommission ist es festzustellen, ob der Einsatz der NSA-Selektoren die Grundrechte der Telekommunikationsteilnehmer verletzte. Selbst wenn man davon ausginge – was hier offen bleiben kann, dass die getroffenen Maßnahmen in Grundrechte eingriffen, sind derartige eventuelle Rechtsverletzungen Einzelner nicht im Wege des Organstreits vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen. Die Rüge von Grundrechtsverletzungen im Verfassungsprozess muss auch in dieser Konstellation den Betroffenen vorbehalten bleiben50.

Diese sind – trotz der Unbemerkbarkeit solcher Beschränkungsmaßnahmen – nicht schutzlos gestellt. Nach § 13 G 10 ist gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen nach den § 3 und § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 G 10 und ihren Vollzug der Rechtsweg (nur) vor der Mitteilung an den Betroffenen nicht zulässig. Gemäß § 12 Abs. 1 Satz 1 G 10 sind Beschränkungsmaßnahmen dem Betroffenen nach ihrer Einstellung mitzuteilen. Die Mitteilung unterbleibt, solange eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung nicht ausgeschlossen werden kann oder solange der Eintritt übergreifender Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes absehbar ist (§ 12 Abs. 1 Satz 2 G 10). Es handelt sich daher nur um einen zeitweisen Rechtswegausschluss, eine nachträgliche Kontrolle durch die Gerichte ist grundsätzlich eröffnet. Schließlich ergibt sich aus den Berichten des Parlamentarischen Kontrollgremiums gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 G 10 über Durchführung sowie Art und Umfang der Beschränkungsmaßnahmen für die Berichtszeiträume 2012 bis 2014, dass den Betroffenen in der Regel die Beschränkungsmaßnahmen mitgeteilt werden. Im Berichtszeitraum 2014 wurde bei 50 von 904, mithin bei ca. 5% der Betroffenen, entschieden, endgültig keine Mitteilung über die Durchführung der G 10-Maßnahme zu erteilen51. Im Berichtszeitraum 2013 war dies bei 260 von 1.944, das heißt bei ca. 13% der Betroffenen52, und im Berichtszeitraum 2012 bei 72 von 551, mithin bei ca. 13% der Betroffenen53, der Fall.

Auch steht dem Betroffenen der Weg der Verfassungsbeschwerde offen. Zwar ist grundsätzlich eine Verfassungsbeschwerde nur zulässig, wenn der Beschwerdeführer durch den angegriffenen Akt der öffentlichen Gewalt selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist. Bei der strategischen Überwachung nach § 5 G 10 handelt es sich aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts um einen Ausnahmefall, weil nach dem gesamten Geschehensablauf der Einzelne nicht weiß und nicht wissen kann, ob er tatsächlich von Maßnahmen nach § 5 G 10 betroffen ist. Für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde reicht es deshalb aus, wenn der Bürger darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die Anordnung in seinen Grundrechten verletzt sei, auch wenn er im Einzelnen nicht vortragen kann, er sei tatsächlich von Maßnahmen der strategischen Kontrolle betroffen54.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 20. September 2016 – 2 BvE 5/15

  1. vgl. BVerfGE 68, 1, 69 ff.; 73, 1, 29 f.; 80, 188, 212; 104, 151, 193 f.; 118, 244, 257; 126, 55, 67 f.; stRspr []
  2. vgl. BVerfGE 118, 277, 317 m.w.N. []
  3. vgl. BVerfGE 129, 356, 365 []
  4. vgl. BVerfGE 80, 188, 209; 94, 351, 362 f.; 99, 19, 28; 102, 224, 232; stRspr []
  5. vgl. BVerfGE 2, 143, 152; 20, 18, 23 f. []
  6. vgl. BVerfGE 13, 54, 81 []
  7. BVerfGE 136, 277, 299 Rn. 59 []
  8. vgl. BVerfGE 1, 208, 221; 6, 84, 88; 12, 296, 306; 27, 240, 246 []
  9. vgl. Stern, in: Bonner Kommentar zum GG, Bd. 13, Art. 93 Rn. 92 [März 1982] []
  10. vgl. BVerfGE 2, 143, 164; 10, 4, 10 f.; 99, 19, 28; 104, 310, 325; 108, 251, 270; 112, 363, 365; 118, 277, 317; stRspr []
  11. vgl. BVerfGE 1, 208, 223 ff.; 4, 27, 30 f.; 73, 40, 65; 82, 322, 335; 84, 290, 298; stRspr []
  12. vgl. BVerfGE 13, 54, 95 []
  13. vgl. BVerfGE 13, 54, 95; 27, 240, 246; 60, 175, 199 f. []
  14. vgl. BVerfGE 67, 157, 171 []
  15. vgl. BVerfGE 100, 313, 361 []
  16. vgl. BVerfGE 100, 313, 361 []
  17. vgl. BVerfGE 100, 313, 361 []
  18. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 f., 30 f.; 65, 1, 46; 67, 157, 185; 100, 313, 361 []
  19. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 []
  20. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 f. []
  21. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 []
  22. vgl. BVerfGE 30, 1, 28 []
  23. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 []
  24. vgl. BVerfGE 67, 157, 170 f.; BVerfG, Beschluss vom 13.07.1993 – 1 BvR 1016/93 3 []
  25. vgl. BVerfGE 30, 1, 28 []
  26. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 f. []
  27. vgl. BVerfGE 67, 157, 171; BVerfG, Beschluss vom 13.07.1993 – 1 BvR 1016/93 4 []
  28. vgl. BT-Drs. V/1879, S. 17 f. []
  29. vgl. BVerfGE 30, 1, 21 []
  30. vgl. BVerfGE 30, 1, 30 []
  31. vgl. BVerfGE 100, 313, 361 []
  32. vgl. BVerfGE 67, 157, 185 []
  33. vgl. BVerfGE 100, 313, 361 f. []
  34. zur Staatsleitung als Regierungsaufgabe vgl. schon BVerfGE 11, 77, 85; 26, 338, 395 f.; zur Staatsleitung durch Gesetz vgl. BVerfGE 70, 324, 355 []
  35. vgl. BVerfGE 8, 104, 113; 20, 56, 98 []
  36. vgl. BVerfGE 30, 1, 23 []
  37. zur Antragsbefugnis vgl. BVerfGE 118, 277, 319; 131, 152, 191 []
  38. vgl. BT-Drs. V/1880, S. 8, 11 []
  39. so B. Huber, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 15 G 10 Rn. 6 []
  40. vgl. Arndt, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 50 Rn. 33; Baier, Die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste und deren Reform, 2009, S. 91; Borgs/Ebert, Das Recht der Geheimdienste, 1986, Teil B § 9 Rn. 4; Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 156 Fn. 693; B. Huber, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 15 G 10 Rn. 6 []
  41. vgl. BVerfGE 3, 225, 247; 7, 183, 188; 9, 268, 279 f.; 22, 106, 111; 34, 52, 59; 95, 1, 15; stRspr []
  42. vgl. BVerfGE 67, 100, 140; vgl. auch BVerfGE 104, 151, 208; 131, 152, 196 []
  43. vgl. Badura, in: Bonner Kommentar zum GG, Bd. 3, Art. 10 Rn. 76 [März 2014]; Hornung, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, HdB-ParlR, 2016, § 30 Rn. 51; B. Huber, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 1 PKGrG Rn. 11 []
  44. vgl. BVerfGE 30, 1, 28 []
  45. vgl. Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 158 []
  46. vgl. BVerwGE 130, 180, 195 f. Rn. 44, 47; Droste, Handbuch des Verfassungsschutzrechts, 2007, S. 642; B. Huber, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 15 G 10 Rn. 52; Kornblum, Rechtsschutz gegen geheimdienstliche Aktivitäten, 2011, S.194, 309; Miltner, Die parlamentarische Kontrolle des Verfassungsschutzes, in: BfV, Verfassungsschutz in der Demokratie: Beiträge aus Wissenschaft und Praxis, 1990, S. 53, 63; Wetzling, Das Herzstück der deutschen Geheimdienstreform: Vorschläge für eine starke G 10-Kommission, in: Stiftung Neue Verantwortung, Policy Brief September 2015, S. 12, 14 []
  47. vgl. BVerfGE 13, 54, 81 f. []
  48. vgl. BVerfGE 53, 30, 65; 65, 1, 44 ff.; 69, 315, 355 jeweils m.w.N. []
  49. vgl. auch Hermes, in: Dreier, GG, Bd. 1, 3. Aufl.2013, Art. 10 Rn. 97; Schmidt-Aßmann, Grundrechte als Organisations- und Verfahrensgarantien, in: Merten/Papier, HGR II, 2006, § 45 Rn. 3; Stettner, Brief, Post- und Fernmeldegeheimnis, in: Merten/Papier, HGR IV, 2011, § 92 Rn. 94 f. []
  50. vgl. BVerfGE 68, 1, 69 ff.; 126, 55, 76 []
  51. BT-Drs. 18/7423, S. 5 f. []
  52. BT-Drs. 18/3709, S. 6 []
  53. BT-Drs. 18/218, S. 5 f. []
  54. vgl. BVerfGE 67, 157, 169 f.; vgl. auch BVerfGE 100, 313, 354 []