Die Teilausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde – und die Festsetzung eines Teilkaufpreises

Im Anwendungsbereich von § 28 Abs. 2 BauGB ist die Gemeinde nicht befugt, bei der Ausübung des Vorkaufsrechts durch Verwaltungsakt auch einen (Teil-)Kaufpreis festzusetzen.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall  hat die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht aus § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nach § 28 Abs. 2 BauGB ausgeübt. Im Anwendungsbereich dieser Vorschrift ist die Gemeinde nicht befugt, den (Teil-)Kaufpreis durch Verwaltungsakt festzusetzen. Eine entsprechende Befugnis ist im Gesetz weder ausdrücklich enthalten, noch kann sie ihm – was genügt¹ – im Wege der Auslegung entnommen werden.

Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB wird das Vorkaufsrecht durch Verwaltungsakt ausgeübt. Dabei ist der Umfang der Verwaltungsaktbefugnis in den Absätzen 2 bis 4 unterschiedlich ausgestaltet:

• Übt die Gemeinde ein Vorkaufsrecht gemäß § 28 Abs. 2 BauGB aus, richten sich die Rechtswirkungen grundsätzlich nach den in Satz 2 dieser Vorschrift genannten zivilrechtlichen Vorschriften. Der Kauf zwischen der Gemeinde und dem Verkäufer kommt unter den Bestimmungen zustande, die der Verkäufer mit dem Dritten vereinbart hat (§ 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i. V. m. § 464 Abs. 2 BGB; Grundsatz der Vertragsidentität). Die Gemeinde hat daher den im Kaufvertrag vereinbarten Kaufpreis zu bezahlen (§ 433 Abs. 2 BGB). Eine hoheitliche Bestimmung des Kaufpreises durch Verwaltungsakt ist weder erforderlich noch in § 28 Abs. 2 BauGB vorgesehen. Für Streitigkeiten über die Ausübung des Vorkaufsrechts ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.
• Anders verhält es sich bei den sog. preislimitierenden Vorkaufsrechten nach § 28 Abs. 3 und 4 BauGB, für die das Gesetz der Gemeinde „abweichend von Abs. 2 Satz 2“ die Befugnis einräumt, den zu zahlenden Betrag nach dem Verkehrswert des Grundstücks im Zeitpunkt des Kaufs (Abs. 3 Satz 1) oder dem Entschädigungswert (Abs. 4 Satz 1) zu bestimmen. In diesen Fällen erstreckt sich die Verwaltungsaktbefugnis der Gemeinde mithin kraft ausdrücklicher gesetzlicher Anordnung auch auf die Festsetzung des Preises. Verwaltungsakte nach § 28 Abs. 3 und 4 BauGB können nur durch Antrag auf gerichtliche Entscheidung angefochten werden. Über den Antrag entscheidet das Landgericht, Kammer für Baulandsachen (§ 217 Abs. 1 Satz 4 BauGB).

Für den Fall, dass das Vorkaufsrecht nach § 28 Abs. 2 BauGB – wie hier – nur teilweise (d.h. für einen begrenzten Teil des Grundstücks) ausgeübt wird, was nach § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB i. V. m. § 467 Satz 1 BGB analog grundsätzlich zulässig ist, trifft § 28 Abs. 2 BauGB keine spezielle Regelung. Anhaltspunkte dafür, dass der Gemeinde für diesen Fall eine Befugnis zur Preisfestsetzung durch Verwaltungsakt zustehen sollte, sind nicht ersichtlich.

Zwar wird der Grundsatz der Vertragsidentität in diesen Fällen durchbrochen². Das führt aber nicht zu einem Wechsel in das System für die preislimitierenden Vorkaufsrechte. Eine hoheitliche Befugnis zur Bestimmung eines Teilkaufpreises ist in diesen Fällen weder erforderlich noch – wie bei § 28 Abs. 3 und 4 BauGB – im öffentlichen Interesse gerechtfertigt. Gemeinde und Vertragspartner begegnen sich hinsichtlich des Vertragsinhalts unverändert auf der privatrechtlichen Ebene der Gleichordnung. Die Teilausübung vermittelt der Gemeinde keine weitergehenden Gestaltungsmöglichkeiten als einem privaten Vorkaufsberechtigten. Ist im Kaufvertrag nur ein einheitlicher Kaufpreis vereinbart, ist der Teilkaufpreis entsprechend § 467 Satz 1 BGB zu ermitteln und der Vertrag insoweit anzupassen. Dabei kann für die objektiven Bestimmungsfaktoren auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zurückgegriffen werden³. Schon vor diesem Hintergrund greift der Einwand, ohne Bestimmung des Teilkaufpreises im Verwaltungsakt über die Ausübung des Vorkaufsrechts fehle es an einer notwendigen Voraussetzung für das Zustandekommen eines Kaufvertrags zwischen Verkäufer und Gemeinde, nicht durch. Im Übrigen muss der Kaufpreis nach einhelliger Auffassung im Kaufvertrag noch nicht fixiert sein; es genügt, wenn er bestimmbar ist⁴. Dass gegebenenfalls ein weiteres gerichtliches Verfahren notwendig wird, wenn die Vertragsparteien sich nicht auf einen Teilkaufpreis verständigen können, ist Folge der in § 28 BauGB getroffenen Unterscheidung zwischen den Fällen des Absatzes 2 einerseits und der Absätze 3 und 4 andererseits. Zivilrechtliche Folgeprozesse sind auch sonst, etwa bei Streit über die Vertragsmodalitäten, nicht ausgeschlossen.

Aus der Entstehungsgeschichte lässt sich nichts für die Annahme einer hoheitlichen Befugnis zur Preisbestimmung im Rahmen von § 28 Abs. 2 BauGB herleiten. Der Passus „durch Verwaltungsakt gegenüber dem Veräußerer“ ist durch das Gesetz zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18.08.1976⁵ in § 24 Abs. 4 Satz 1 BBauG eingefügt worden. Der Gesetzgeber wollte damit die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs korrigieren, der die Ausübung des Vorkaufsrechts als privatrechtliche Willenserklärung einstufte. Im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung und im Hinblick auf die Ausgestaltung des § 28a BBauG (preislimitierendes Vorkaufsrecht) sollte die Zuständigkeit der Gerichte für Baulandsachen vorgesehen werden⁶. Dem Anliegen, eine Rechtswegspaltung zu vermeiden, trägt § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB für Verwaltungsakte nach § 28 Abs. 3 und 4 BauGB, mit denen sowohl das Vorkaufsrecht ausgeübt als auch der zu zahlende Betrag bestimmt wird, Rechnung. Zugleich ist damit sichergestellt, dass die Preis-/?Wertbestimmung den Zivilgerichten vorbehalten ist. Damit wäre unvereinbar, wenn in den von § 217 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht erfassten Fällen des § 28 Abs. 2 BauGB neben der Ausübung des Vorkaufsrechts auch die Bestimmung eines Teilkaufpreises verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterläge.

Allerdings führt die Festsetzung eines Teilkaufpreises nicht zur Gesamtrechtswidrigkeit des Bescheids. Bei der Ausübung eines Vorkaufsrechts nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist die Festsetzung eines Teilkaufpreises durch Verwaltungsakt nicht zulässig, geschweige denn notwendige Voraussetzung für eine rechtmäßige Ausübung. Die Teilausübung des Vorkaufsrechts kann mithin als selbständige Regelung fortbestehen, ohne ihren ursprünglichen Bedeutungsgehalt zu verändern. Die Aufhebung des Bescheids beschränkt sich daher nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf die Festsetzung des Teilkaufpreises.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. November 2023 – 4 C 2.22

1. stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 07.12.2011 ?- 6 C 39.10, BVerwGE 141, 243 Rn. 14; vom 12.04.2017 – 2 C 16.16 – ?BVerwGE 158, 364 Rn. 15; und vom 29.04.2020 – 7 C 29.18, BVerwGE 168, 86 Rn.20, jeweils m. w. N.[↩]
2. vgl. BGH, Urteile vom 23.06.2006 – V ZR 17/06 – BGHZ 168, 152 Rn. 22; und vom 27.04.2016 – VIII ZR 61/15 – NJW-RR 2016, 910 Rn. 63[↩]
3. vgl. BGH, Urteil vom 23.06.2006 – V ZR 17/06 – BGHZ 168, 152 Rn. 32[↩]
4. vgl. Westermann, in: Münchener Kommentar zum BGB, 8. Aufl.2019, § 433 Rn. 17[↩]
5. BGBl. I S. 2221[↩]
6. vgl. BT-Drs. 7/2496 S. 44[↩]