Infra­struk­tur­bei­trag – oder: Das Feri­en­haus am See

Lässt sich eine von kom­mu­na­len Kör­per­schaf­ten beherrsch­te juris­ti­sche Per­son des Pri­vat­rechts in einem Grund­stücks­kauf­ver­trag neben dem Kauf­preis die Zah­lung ei-nes jähr­li­chen "Infra­struk­tur­bei­trags" für kom­mu­na­le Ein­rich­tun­gen ver­spre­chen, ver­stößt die Ver­ein­ba­rung gegen das aus Art. 20 Abs. 3 GG fol­gen­de Ver­bot, öffent­li­che Abga­ben anders als nach Maß­ga­be der gesetz­li­chen Rege­lun­gen zu erhe­ben, und ist daher nich­tig.

Infra­struk­tur­bei­trag – oder: Das Feri­en­haus am See

Mer­ke: Auch eine Gemein­de darf halt nicht zu erfin­de­risch bei ihren Gebüh­ren wer­den.

Bei der Ver­pflich­tung, einen jähr­li­chen Infra­struk­tur­bei­trag zu zah­len, kann es sich, so der Bun­des­ge­richts­hof, um eine ver­deck­te kom­mu­na­le Abga­be han­deln. Ver­hält es sich so, ver­letzt die Ver­ein­ba­rung den Grund­satz, dass die Erhe­bung öffent­li­cher Abga­ben nicht abwei­chend von den gesetz­li­chen Rege­lun­gen erfol­gen darf, und wäre damit nich­tig 1. Im Ein­zel­nen:

Die Grund­stücks­ver­käu­fe­rin nimmt mög­li­cher­wei­se öffent­li­che Auf­ga­ben in der Form einer juris­ti­schen Per­son des Pri­vat­rechts wahr (sog. Ver­wal­tungs­pri­vat­recht). Hier­für spricht neben dem unstrei­ti­gen Umstand, dass Gesell­schaf­ter der Klä­ge­rin die Samt­ge­mein­de B. und der Land­kreis O. sind, die Aus­ge­stal­tung der mit dem Beklag­ten geschlos­se­nen Kauf­ver­trä­ge. Sie ent­hal­ten Bau­ver­pflich­tun­gen und Nut­zungs­bin­dun­gen, wie sie für einen städ­te­bau­li­chen Ver­trag im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Bau­GB typisch sind 2.

Nimmt die Grund­stücks­ver­käu­fe­rin kom­mu­na­le Auf­ga­ben wahr, unter­liegt sie den ein­schlä­gi­gen Bin­dun­gen des öffent­li­chen Rechts. Denn eine Ver­wal­tungs­be­hör­de kann sich den für die Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben bestehen­den gesetz­li­chen Vor­ga­ben nicht unter Hin­weis auf die Grund­sät­ze der Pri­vat­au­to­no­mie ent­zie­hen. Zwar ste­hen ihr die pri­vat­recht­li­chen Rechts­for­men zur Ver­fü­gung; die Nor­men des Pri­vat­rechts wer­den aber durch die Bin­dun­gen des öffent­li­chen Rechts ergänzt, über­la­gert und modi­fi­ziert. Die­se gel­ten auch dann, wenn die Ver­wal­tung einen pri­vat­recht­lich orga­ni­sier­ten Drit­ten mit der fak­ti­schen Erfül­lung einer öffent­li­chen Auf­ga­be betraut 3.

Zu den grund­le­gen­den öffent­lich-recht­li­chen Bin­dun­gen einer Ver­wal­tungs­be­hör­de gehört das in Art. 20 Abs. 3 GG ent­hal­te­ne Ver­bot, Abga­ben anders als nach Maß­ga­be der gesetz­li­chen Rege­lun­gen zu erhe­ben 1. Es gilt glei­cher­ma­ßen für die Modi­fi­zie­rung bestehen­der Abga­be­pflich­ten wie für die Begrün­dung von Zah­lungs­pflich­ten, wel­che einer Abga­be gleich­kom­men oder die­se erset­zen sol­len 4. Die Geset­zes­bin­dung der Ver­wal­tung erstreckt sich auf die Vor­schrif­ten, die Form und Vor­aus­set­zun­gen der Abga­ben­er­he­bung regeln, und gewähr­leis­tet damit das aus dem Gleich­heits­satz (Art. 3 Abs. 1 GG) fol­gen­de Gebot der Abga­ben­ge­rech­tig­keit und Belas­tungs­gleich­heit 5. Die­ses wür­de ver­fehlt, wenn die Erhe­bung von Abga­ben nicht all­ge­mein­ver­bind­lich gere­gelt wäre, son­dern Gegen­stand pri­vat­recht­li­cher Ein­zel­ver­ein­ba­run­gen sein könn­te und damit letzt­lich im Belie­ben staat­li­cher Orga­ne stün­de 6.

Die Vor­aus­set­zun­gen, unter denen Gemein­den und Land­krei­se Abga­ben zur Finan­zie­rung ihrer öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen erhe­ben kön­nen, sind in den Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zen der Län­der gere­gelt. Dazu zählt die Bestim­mung in § 2 Abs. 1 des hier ein­schlä­gi­gen Nie­der­säch­si­schen Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­set­zes (NKAG), wonach Abga­ben nur auf­grund einer Sat­zung erho­ben wer­den dür­fen. Sie schließt Ver­ein­ba­run­gen über abga­ben­ähn­li­che Ent­gel­te im Rah­men pri­vat-recht­li­cher Ver­trä­ge aus. Einen sol­chen Cha­rak­ter hat der Infra­struk­tur­bei­trag, wenn es sich bei den dem Frem­den­ver­kehr die­nen­den Ein­rich­tun­gen im Erho­lungs- und Feri­en­park A. see – ganz oder teil­wei­se – um öffent­li­che Ein­rich­tun­gen han­delt 7.

Fer­ner ent­hält das Kom­mu­nal­ab­ga­ben­ge­setz inhalt­li­che Vor­ga­ben für die Erhe­bung von Abga­ben zur Finan­zie­rung öffent­li­cher Ein­rich­tun­gen. § 6 NKAG bestimmt, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen Grund­stücks­ei­gen­tü­mer, denen die Mög­lich­keit der Inan­spruch­nah­me öffent­li­cher Ein­rich­tun­gen beson­de­re wirt­schaft­li­che Vor­tei­le bie­tet, an den der Gemein­de bzw. dem Land­kreis ent­ste­hen­den Kos­ten für die Her­stel­lung, Anschaf­fung, Erwei­te­rung, Ver­bes­se­rung und Erneue­rung die­ser Ein­rich­tun­gen betei­ligt wer­den kön­nen. § 9 NKAG ent­hält eine ähn­li­che Rege­lung für Kos­ten, die u.a. aus der Her­stel­lung, Anschaf­fung, Erwei­te­rung, Ver­bes­se­rung, Erneue­rung, Unter­hal­tung und Ver­wal­tung von dem Frem­den­ver­kehr die­nen­den Ein­rich­tun­gen ent­ste­hen; sie kön­nen gemäß § 9 Abs. 2 NKAG auf alle selb­stän­dig täti­gen Per­so­nen oder Unter­neh­men umge­legt wer­den, denen durch den Frem­den­ver­kehr unmit­tel­bar oder mit­tel­bar beson­de­re wirt­schaft­li­che Vor­tei­le gebo­ten wer­den. Die damit ver­bun­de­nen Beschrän­kun­gen bei der Bei­trags­er­he­bung – bei­spiels­wei­se dür­fen nur Gemein­den, die als Kur‑, Erho­lungs- oder Küs­ten­ba­de­ort staat­lich aner­kannt sind, Frem­den­ver­kehr­bei­trä­ge nach § 9 NKAG erhe­ben – fol­gen wie­der­um aus der Geset­zes­bin­dung der öffent­li­chen Hand bei der Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben; sie kön­nen durch den Abschluss pri­vat­recht­li­cher Ver­ein­ba­run­gen nicht umgan­gen wer­den.

Das Abga­ben­recht ist aller­dings nicht aus­nahms­los dis­po­si­ti­ons­feind­lich, viel­mehr kann der Gesetz­ge­ber Aus­nah­men zulas­sen 8.

Aus § 6 Abs. 1 Halb­satz 2 NKAG ("soweit nicht pri­vat­recht­li­che Ent­gel­te erho­ben wer­den") folgt eine sol­che Aus­nah­me aller­dings nicht. Hier­mit wird dem Trä­ger der öffent­li­chen Ein­rich­tung nicht gestat­tet, Grund­stücks­ei­gen­tü­mern anstel­le eines Bei­tra­ges funk­ti­ons­glei­che Zah­lun­gen im Rah­men pri­vat­recht­li­cher Ver­ein­ba­run­gen auf­zu­er­le­gen. Ihm wird viel­mehr ein Wahl­recht ein­ge­räumt, die jewei­li­ge öffent­li­che Ein­rich­tung ent­we­der über Bei­trä­ge im Sin­ne von § 6 Abs. 1 NKAG oder aber über pri­vat­recht­lich aus­ge­stal­te­te, an die tat­säch­li­che Nut­zung der Ein­rich­tung anknüp­fen­de Benut­zungs­ent­gel­te zu finan­zie­ren 9.

Die Ver­ein­ba­rung über den Infra­struk­tur­bei­trag lässt sich auch nicht auf die den Gemein­den in § 11 Abs. 1 Bau­GB ein­ge­räum­te Befug­nis zum Abschluss städ­te­bau­li­che Fol­gen­kos­ten­ver­trä­ge stüt­zen. Zwar kann Gegen­stand eines sol­chen – öffent­lich-recht­li­chen oder pri­vat­recht­li­chen – Ver­tra­ges auch die Über­nah­me von Kos­ten oder sons­ti­gen Auf­wen­dun­gen sein, die der Gemein­de für städ­te­bau­li­che Maß­nah­men ent­ste­hen oder ent­stan­den sind und die Vor­aus­set­zung oder Fol­ge des geplan­ten Vor­ha­bens sind (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Bau­GB). Hier­zu zäh­len von der Gemein­de zu schaf­fen­de, der All­ge­mein­heit die­nen­de Anla­gen und Ein­rich­tun­gen 10. Die Ver­ein­ba­rung über den Infra­struk­tur­bei­trag genügt aber nicht den gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen an einen städ­te­bau­li­chen Fol­ge­kos­ten­ver­trag.

Es ist schon frag­lich, ob der Grund­stücks­käu­fer als Trä­ger eines Vor­ha­bens im Sin­ne von § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Bau­GB ange­se­hen wer­den kann. Jeden­falls fehlt es an der erfor­der­li­chen kau­sa­len Ver­knüp­fung zwi­schen sei­nem Bau­vor­ha­ben (der Errich­tung eines Feri­en­hau­ses) und der von ihm mit­zu­fi­nan­zie­ren­den Fol­ge­maß­nah­me. Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Bau­GB müs­sen die Maß­nah­men, deren Kos­ten in einem städ­te­bau­li­chen Ver­trag über­nom­men wer­den, Vor­aus­set­zung oder Fol­ge des Bau­vor­ha­bens des Bür­gers sein; dass bei­de in einem sach­li­chen Zusam­men­hang ste­hen, genügt nicht 11. Das Erfor­der­nis der unmit­tel­ba­ren Ursäch­lich­keit stellt sicher, dass kein unzu­läs­si­ger "Ver­kauf von Hoheits­rech­ten" statt­fin­det. Die Gemein­de darf sich den Erlass eines Bebau­ungs­plans nicht durch eine weit gefass­te Kos­ten­über­nah­me "abkau­fen" las­sen, son­dern nur eine Ent­las­tung von den Auf­wen­dun­gen ver­lan­gen, zu denen der Erlass des Bebau­ungs­plans geführt hat oder füh­ren wird.

Fol­ge­kos­ten­ver­trä­ge müs­sen sich daher auf das beschrän­ken, was von einem bestimm­ten Bau­vor­ha­ben an Fol­gen aus­ge­löst wird oder Vor­aus­set­zung für sei­ne Ver­wirk­li­chung ist; die­se Kau­sa­li­tät defi­niert die Gren­zen ihrer Zuläs­sig­keit 12.

Damit sich nach­prü­fen lässt, ob das Erfor­der­nis der Ursäch­lich­keit gewahrt wur­de, muss sich der Ver­trags­wil­le der Betei­lig­ten auf bestimm­te Zusam­men­hän­ge zwi­schen dem Bau­vor­ha­ben und den dadurch ver­an­lass­ten Fol­ge­ein­rich­tun­gen und deren Kos­ten bezie­hen. Dem ist nur genügt, wenn die ver­ein­bar­ten Beträ­ge durch den Ver­trag in bestimm­ter Höhe bestimm­ten Fol­ge­maß­nah­men zuge­ord­net wer­den 13. Erfor­der­lich ist eine so hin­rei­chen­de Kon­kre­ti­sie­rung, dass eine kla­re Abgren­zung gegen­über sche­ma­ti­schen "Zuzugs­ab­ga­ben" sicher­ge­stellt ist 14.

Eine sol­che Kon­kre­ti­sie­rung lässt die Rege­lung über den Infra­struk­tur­bei­trag nicht erken­nen. Des­sen Zweck­be­stim­mung – Finan­zie­rung von "Ein­rich­tun­gen, die dem Frem­den­ver­kehr im A. see Feri­en- und Erho­lungs­park die­nen" – ist so all­ge­mein gehal­ten, dass sich nicht fest­stel­len lässt, für wel­che kon­kre­te Maß­nah­me der Kos­ten­bei­trag geleis­tet wer­den soll. Eine Kon­kre­ti­sie­rung wäre indes erfor­der­lich gewe­sen, da nicht jede dem Frem­den­ver­kehr am A. see die­nen­de Ein­rich­tung infol­ge der Errich­tung der Feri­en­häu­ser des Beklag­ten not­wen­dig gewor­den ist. Hin­zu kommt, dass die Rege­lung kei­nen zeit­li­chen Zusam­men­hang zwi­schen dem Vor­ha­ben und der durch den Bei­trag zu finan­zie­ren­den Maß­nah­me her­stellt. Die Zah­lung des Inves­ti­ti­ons­bei­trags ist nicht befris­tet oder der Gesamt­sum­me nach begrenzt; die Klä­ge­rin kann die Zah­lun­gen des Beklag­ten also noch Jah­re nach der Errich­tung des Feri­en­hau­ses für Inves­ti­tio­nen in belie­bi­ge öffent­li­che Ein­rich­tun­gen des Frem­den­ver­kehrs ver­wen­den. Damit lässt sich der Bei­trag nicht von einer all­ge­mei­nen Mit­fi­nan­zie­rung des Frei­zeit- und Erho­lungs­parks abgren­zen 15.

Bun­des­ge­richts­hof, Urteil vom 18. Sep­tem­ber 2009 – V ZR 2/​09

  1. vgl. BVerw­GE 64, 361, 363[][]
  2. vgl. Stich, in Ber­li­ner Kom­men­tar zum Bau­GB, Stand Mai 2009, § 11 Rdn. 32; zur Kop­pe­lung mit einem Grund­stücks­ver­trag: BGHZ 153, 93, 96 f.[]
  3. vgl. BGHZ 91, 84, 96; BGH, Urteil vom 21.07.2006 – V ZR 158/​05, WM 2006, 2101, 2103; Urteil vom 04.05.2007 – V ZR 162/​06, ZOV 2007, 30 sowie OVG Lüne­burg, Urteil vom 13.12.2006 – 9 KN 180/​04 für einen Kur­ver­ein und OVG Baut­zen, ZNER 2004, 379 für den Betrieb einer öffent­li­chen Ein­rich­tung[]
  4. vgl. BVerw­GE 49, 125, 128 für Erschlie­ßungs­kos­ten[]
  5. vgl. BVerw­GE 80, 99, 103; BVerwG ZMR 1979, 88, 89[]
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.02.2009 – 6 C 47/​07[]
  7. vgl. zur Abgren­zung bei einem Kur­ort: OVG Lüne­burg, Urteil vom 13.12.2006, 9 KN 180/​04[]
  8. vgl. BVerw­GE 64, 361, 363; 89, 7, 11 f.; 90, 310, 312[]
  9. vgl. OVG Lüne­burg, NVwZ 1999, 566, 568; OVG Baut­zen, LKV 2008, 429, 431[]
  10. vgl. BVerwG ZfIR 2009, 464, 468[]
  11. vgl. BVerwG, aaO[]
  12. vgl. BVerw­GE 42, 331, 343; 90, 310, 311 f.; Birk, Der städ­te­bau­li­che Ver­trag, 4. Aufl., Rdn. 512; Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, Stand Janu­ar 2009, § 11 Bau­GB Rdn. 164[]
  13. BVerw­GE 42, 331, 343[]
  14. vgl. BVerwG, aaO, S. 344; Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, aaO[]
  15. vgl. Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, aaO, Rdn. 161 u. 164[]