Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich in Bran­den­burg

Die Finanzausgleichs­umla­ge, die seit 2012 von als finanz­stark gel­ten­den Bran­den­bur­ger Gemein­den ent­rich­tet wer­den muss, ver­stößt nicht gegen die Ver­­­­­fas­sung. Das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg hat heu­te die gegen die Umla­ge erho­­benen kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­be­schwer­den der Stadt Lie­ben­wal­de (Land­kreis Ober­ha­vel), der Gemein­de Brey­din (Land­kreis Bar­nim) und der Gemein­de Schen­ken­berg (Land­kreis Ucker­mark) zurück­ge­wie­sen.

Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich in Bran­den­burg

Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ist in Bran­den­burg zum 1. Janu­ar 2011 ein­ge­führt wor­den. Die ers­ten Zah­lun­gen waren am 25. Feb­­ruar 2012 fäl­lig. Betrof­fen von der Umla­ge, die in § 17a Bran­den­bur­gi­sches Finanz­aus­gleichs­ge­setz (FAG) gere­gelt ist, sind Städ­te und Gemein­den, die als beson­ders finanz­kräf­tig (ab­un­dant) gel­ten, weil ihre Steu­er­kraft deut­lich grö­ßer ist als ihr Finanz­be­darf. Dabei wird die Steu­er­kraft hin­sicht­lich der Grund­steu­ern und der Gewer­be­steu­er nicht nach dem vor Ort erziel­ten tat­säch­li­chen Auf­kom­men, son­dern nach Maß­ga­be lan­des­wei­ter Durch­schnitts­he­be­sät­ze ermit­telt. Mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge wer­den die abundan­ten Städ­te und Gemein­den ver­pflich­tet, ¼ der Steu­er­kraft abzu­füh­ren, soweit 115 % des Bedarfs über­schrit­ten wird. Im Jahr 2012 waren 11 Städ­te und Gemein­den mit ins­ge­samt ca. 30 Mil­lio­nen Euro umla­ge­pflich­tig.

Mit ihrer kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­be­schwer­de haben die drei Kom­mu­nen gel­tend gemacht, die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ver­let­ze sie in ihrer Finanz­ho­heit als Teil des Selbst­ver­wal­tungs­rechts aus Art. 97 Abs. 1 der Lan­des­ver­fas­sung. Die­se las­se einen hori­zon­ta­len Finanz­aus­gleich, wie ihn die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge bewir­ke, nicht zu. Um bedürf­ti­ge Kom­mu­nen zu unter­stüt­zen, dür­fe das Land nicht ande­ren Gemein­den Mit­tel ent­zie­hen. Dane­ben haben die drei Beschwer­de­führ­erin­nen die Ermitt­lung des Umla­ge­be­trags bean­stan­det. Weil bei der Berech­nung der Steu­er­kraft im Bereich der Grund­steu­ern und der Gewer­be­steu­er auf lan­des­wei­te Durch­schnitts­he­be­sät­ze abge­stellt wer­de, beru­he die fest­ge­setz­te Umla­ge­schuld zum Teil auf Steu­er­ein­nah­men, die es gar nicht gebe. Dies sei ver­fas­sungs­wid­rig. Allen­falls die tat­säch­lich erziel­ten Einnah­men dürf­ten in die Berech­nung ein­flie­ßen.

Das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg konn­te einen Ver­stoß gegen die Bran­den­bur­gi­sche Ver­fas­sung nicht fest­stel­len. Die Lan­desverfassung ver­bie­tet es dem Gesetz­ge­ber nicht, im Rah­men des kom­­­munalen Finanz­aus­gleichs einen Teil der Finanz­kraft bestimm­ter Gemein­den abzu­schöp­fen und unter alle bedürf­ti­gen Kom­mu­nen zu ver­tei­len. Der von der Lan­des­ver­fas­sung gewähr­leis­te­te Finanz­aus­gleich dient gera­de der Anglei­chung der Finanz­kraft der Kom­mu­nen, damit alle Kom­mu­nen ihre Auf­ga­ben erfül­len kön­nen. Das Auf­kom­men der Umla­ge kommt aus­schließ­lich den Kom­mu­nen zugu­te und führt nicht zu Erspar­nis­sen im Lan­des­haus­halt. Auch beein­träch­tigt die Fin­­anz­­­aus­gleichs­­umlage die Finanz­ho­heit der abundan­ten Gemein­den nicht unver­hält­nis­mäßig stark; 15 v. H. ihrer den Finanz­be­darf über­stei­gen­den Steu­er­kraft ver­bleibt ihnen unge­schmä­lert, ihre darü­ber hinaus­gehende Finanz­kraft zu 75 v. H. Schließ­lich ver­stößt es nicht gegen die Lan­des­ver­fas­sung, dass der Berech­nung der Umla­ge­schuld teil­wei­se eine fik­ti­ve Steu­er­kraft zugrun­de gelegt wird. Hier­für gibt es nachvol­lziehbare Grün­de, so dass der Gesetz­ge­ber sei­nen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum nicht über­schrit­ten hat. Mit der Rege­lung soll den Gemein­den der Anreiz genom­men wer­den, durch Fest­set­zung beson­ders nied­ri­ger Hebe­sät­ze sich (als „Steu­er­oa­se“) Stand­ort­vor­tei­le zu ver­schaf­fen.

Die Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de ist unbe­grün­det. § 17a BbgFAG ver­letzt die Beschwer­de­füh­re­rin nicht in ihrem Recht der Selbst­ver­wal­tung aus Art. 97 Abs. 1 BbgLV. § 17a BbgFAG greift zwar in den Schutz­be­reich die­ses Rechts ein. Der Ein­griff ist jedoch gerecht­fer­tigt. § 17 a BbgFAG ist for­mell ver­fas­sungs­ge­mäß. und ver­stößt auch in mate­ri­el­ler Hin­sicht nicht gegen das Selbst­ver­wal­tungs­recht der Beschwer­de­füh­re­rin. Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG berührt nicht des­sen abso­lut geschütz­ten Kern­be­reichl. Jen­seits sei­nes Kern­be­reichs schützt das Selbst­ver­wal­tungs­recht die Gemein­den nicht davor, dass die mit dem kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich bezweck­ten Wir­kun­gen mit­tels Abschöp­fung und Umver­tei­lung über­schie­ßen­der gemeind­li­cher Finanz­kraft ver­stärkt wer­den; das hier­zu geschaf­fe­ne Instru­ment der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge wahrt den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit. Schließ­lich über­schrei­tet § 17a BbgFAG nicht die Gren­zen, die Finanz­aus­gleichs­me­cha­nis­men durch das Will­kür­ver­bot gesetzt sind.

Die Belas­tung abundan­ter Gemein­den mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG stellt einen Ein­griff in die durch Art. 97 Abs. 1 BbgLV geschütz­te Finanz­ho­heit der Beschwer­de­füh­re­rin dar. Die Finanz­ho­heit sichert den Gemein­den das eige­ne Wirt­schaf­ten mit ihren Haus­halts­mit­teln, also ins­be­son­de­re die Frei­heit, über ihre Ein­nah­men und Aus­ga­ben zu ent­schei­den, sowie – im Vor­feld hier­zu – sich eige­ne Ein­nah­me­quel­len in Form von Steu­ern zu erschlie­ßen (Art. 99 Satz 1 BbgLV). Im Ver­bund mit der Planungs‑, Orga­ni­sa­ti­ons- und Per­so­nal­ho­heit gewähr­leis­tet die Finanz­ho­heit, dass die Gemein­den die Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft eigen­ver­ant­wort­lich wahr­neh­men kön­nen [1]. Die­se Gewähr­leis­tung wird in dem Umfang ein­ge­schränkt, wie abundan­ten Gemein­den durch eine Umla­ge Haus­halts­mit­tel und damit die Frei­heit, über sie nach eige­nen Zweck­set­zun­gen zu dis­po­nie­ren, ent­zo­gen wer­den [2].

Zwar könn­ten Beden­ken an der Ein­griffs­qua­li­tät der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge aus einem Ver­ständ­nis der Finanz­ho­heit resul­tie­ren, wonach die­se die Gemein­den nur davor schüt­ze, dass ihnen das eige­ne Wirt­schaf­ten mit Ein­nah­men und Aus­ga­ben (ins­ge­samt) aus der Hand genom­men wer­de, nicht jedoch vor dem Ent­zug ein­zel­ner Ein­nah­men oder der Belas­tung mit kos­ten­träch­ti­gen Auf­ga­ben schlecht­hin [3]. Nach der Lan­des­ver­fas­sung erschöpft sich jedoch die Gewähr­leis­tung der Finanz­ho­heit gera­de nicht in einem der­ar­ti­gen Abwehr­schutz vor ihrer voll­kom­me­nen Besei­ti­gung; viel­mehr ver­pflich­tet sie das Land sogar, die Gemein­den mit den Mit­teln aus­zu­stat­ten, die für die eigen­ver­ant­wort­li­che Wahr­neh­mung ihrer Auf­ga­ben erfor­der­lich sind [4].

Auch ist mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ein ziel­ge­rich­te­ter Zugriff auf den Gesamt­haus­halt der abundan­ten Gemein­den ver­bun­den [5]. Die­ser betrifft die gemeind­li­che Finanz­ver­ant­wor­tung stär­ker, als wenn den Gemein­den ledig­lich bestimm­te Ein­nah­men ver­wehrt [6] oder mit finan­zi­el­len Belas­tun­gen ver­bun­de­ne Auf­ga­ben auf­er­legt wer­den [7].

Die Beein­träch­ti­gung der Finanz­ho­heit durch § 17a BbgFAG ist gerecht­fer­tigt.

§ 17a BbgFAG ist for­mell ver­fas­sungs­ge­mäß. Ins­be­son­de­re lei­det das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren nicht an einem Anhö­rungs­man­gel, der das ver­fas­sungs­ge­mä­ße Zustan­de­kom­men der Norm in Fra­ge stel­len könn­te.

Im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren hat eine Anhö­rung der kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de gemäß Art. 97 Abs. 4 BbgLV statt­ge­fun­den. Nach Art. 97 Abs. 4 BbgLV sind die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de in Gestalt ihrer kom­mu­na­len Spit­zen­ver­bän­de recht­zei­tig zu hören, bevor durch Gesetz oder Rechts­ver­ord­nung all­ge­mei­ne Fra­gen gere­gelt wer­den, die sie unmit­tel­bar berüh­ren. Die Ein­füh­rung einer Finanz­aus­gleichs­um­la­ge für abundan­te Gemein­den nach § 17a BbgFAG ist eine all­ge­mei­ne und die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de unmit­tel­bar berüh­ren­de Fra­ge im Sin­ne die­ser Ver­fas­sungs­be­stim­mung. Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge betrifft unmit­tel­bar eine nicht abschlie­ßend bestimm­te Grup­pe finanz­kräf­ti­ger Gemein­den (im Jahr 2011 waren es acht, im Jahr 2012 elf Gemein­den); die Rege­lung des § 17a BbgFAG gilt all­ge­mein, poten­ti­ell kann jede Gemein­de umla­ge­pflich­tig wer­den. Dar­über hin­aus erhöht die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge die Finanz­aus­gleichs­mas­se und wirkt sich auf die Kreis­um­la­ge aus; auch in die­ser Hin­sicht ist sie von all­ge­mei­ner und unmit­tel­ba­rer Bedeu­tung für die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de [8]. Eine indi­vi­du­el­le Anhö­rung der Beschwer­de­füh­re­rin war dem­ge­gen­über ver­fas­sungs­recht­lich nicht gebo­ten. Nach den Bestim­mun­gen der Lan­des­ver­fas­sung fin­det eine indi­vi­du­el­le Anhö­rung der von einem künf­ti­gen Gesetz Betrof­fe­nen nur bei Gemein­de­ge­biets­än­de­run­gen statt (Art. 98 Abs. 2 und 3 BbgLV).

§ 17a BbgFAG ist mate­ri­ell ver­fas­sungs­ge­mäß. Die Norm greift nicht ver­fas­sungs­wid­rig in den Schutz­be­reich des Selbst­ver­wal­tungs­rechts der Beschwer­de­füh­re­rin aus Art. 97 Abs. 1 BbgLV ein.

§ 17a BbgFAG berührt nicht des­sen vor jed­we­der Beein­träch­ti­gung geschütz­ten Kern­be­reich.

Ein Ele­ment des Kern­be­reichs des Selbst­ver­wal­tungs­rechts ist die Befug­nis der Gemein­den, sich aller Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft anzu­neh­men, die nicht durch Gesetz bereits ande­ren Trä­gern öffent­li­cher Ver­wal­tung zuge­wie­sen sind (Uni­ver­sa­li­tät des gemeind­li­chen Wir­kungs­krei­ses bzw. gemeind­li­che All­zu­stän­dig­keit [9]). Dar­über hin­aus schützt der Kern­be­reich die Gemein­den vor einer völ­li­gen Besei­ti­gung und Aus­höh­lung der eigen­ver­ant­wort­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung [10], wobei weder der Auf­ga­ben­be­stand noch das Maß der Eigen­ver­ant­wort­lich­keit gegen­ständ­lich fest umschrie­ben, son­dern unter Rück­griff auf die geschicht­li­che Ent­wick­lung und die tra­di­tio­nel­len Erschei­nungs­for­men der Selbst­ver­wal­tung zu bestim­men sind [11]. Schließ­lich gehört zum Kern­be­reich der Selbst­ver­wal­tung eine finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung, die den Gemein­den eine sinn­vol­le Betä­ti­gung der Selbst­ver­wal­tung im Sin­ne der Wahr­neh­mung eines Mini­mums an frei­wil­li­gen Auf­ga­ben der Selbst­ver­wal­tung ermög­licht [12].

Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG belas­tet die Beschwer­de­füh­re­rin mit einer all­ge­mei­nen Zah­lungs­pflicht. Sie stellt damit das grund­sätz­li­che Auf­ga­ben­zu­griffs­recht der Beschwer­de­füh­re­rin im Sin­ne der gemeind­li­chen All­zu­stän­dig­keit nicht in Fra­ge. Weder ent­zieht sie der Beschwer­de­füh­re­rin Auf­ga­ben der ört­li­chen Gemein­schaft, noch besei­tigt sie deren Eigen­ver­ant­wort­lich­keit bei Erfül­lung die­ser Auf­ga­ben. Auch ist nicht vor­ge­tra­gen oder sonst ersicht­lich, dass die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge den Haus­halt der Beschwer­de­füh­re­rin so sehr in Anspruch näh­me, dass die­se nicht mehr über eine finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung ver­füg­te. Die Beschwer­de­füh­re­rin hat inso­weit nicht gel­tend gemacht, infol­ge der Belas­tung mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge und Pflicht­auf­ga­ben trotz Aus­schöp­fung aller Ein­spar­mög­lich­kei­ten die Erfül­lung frei­wil­li­ger Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben in kei­ner Wei­se finan­zie­ren zu kön­nen [13]. Eine der­ar­ti­ge Annah­me liegt im Übri­gen auch fern, da die Umla­ge, wie sie der Bran­den­bur­gi­sche Gesetz­ge­ber aus­ge­stal­tet hat, nur für die die Bedarfs­mess­zahl um 15 % über­stei­gen­de Steu­er­kraft anfällt und hier­von dann ledig­lich ein Vier­tel abge­schöpft wird.

Der Ein­griff in die Finanz­ho­heit der Beschwer­de­füh­re­rin durch die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG ist durch trag­fä­hi­ge Grün­de des Gemein­wohls gerecht­fer­tigt und wahrt den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit. Ins­be­son­de­re han­delt es sich bei der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge um ein nach Maß­ga­be des Selbst­ver­wal­tungs­rechts legi­ti­mes Mit­tel zur Errei­chung der mit ihr inten­dier­ten Zwe­cke.

Mit der Erhe­bung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ver­folgt der Gesetz­ge­ber einen Gemein­wohl­zweck. Sie soll das bestehen­de Finanz­aus­gleichs­sys­tem fes­ti­gen, indem sie die Ver­bund­mas­se und damit die an die bedürf­ti­gen Kom­mu­nen zu ver­tei­len­de Schlüs­sel­mas­se erhöht und die Umver­tei­lungs­wir­kung des bestehen­den Aus­gleichs­sys­tems im Sin­ne der Anglei­chung der gemeind­li­chen Finanz­kraft stärkt [14]. Hier­nach han­delt es sich bei der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG um ein Instru­ment des Gesetz­ge­bers, das dazu bei­trägt, dass er sei­ner Ver­pflich­tung aus Art. 99 Satz 2 BbgLV nach­kommt, durch einen Finanz­aus­gleich dafür zu sor­gen, dass die Kom­mu­nen ihre Auf­ga­ben erfül­len kön­nen.

Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG ist ein geeig­ne­tes Mit­tel, die­sen Gemein­wohl­zweck zu errei­chen. Sie schmä­lert die Finanz­kraft der abundan­ten Gemein­den, ver­grö­ßert die zu ver­tei­len­de Finanz­aus­gleichs­mas­se und erhöht dadurch die Finanz­kraft der in den Genuss der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen kom­men­den bedürf­ti­gen Kom­mu­nen. Der Geeig­net­heit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge in die­sem Sin­ne steht nicht ent­ge­gen, dass es das Selbst­ver­wal­tungs­recht gene­rell ver­bö­te, im Rah­men des Finanz­aus­gleichs Gemein­den mit gesetz­lich gere­gel­ten Zah­lungs­pflich­ten zu belas­ten. Viel­mehr darf der Gesetz­ge­ber grund­sätz­lich ein­zel­ne Gemein­den mit­tels einer Umla­ge zur Stär­kung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs und sei­ner Wir­kun­gen her­an­zie­hen; der Finanz­aus­gleich muss nicht aus­schließ­lich mit Lan­des­mit­teln her­ge­stellt wer­den.

Ent­ge­gen der Ansicht der Beschwer­de­füh­re­rin bedarf es nicht einer aus­drück­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Ermäch­ti­gung zur Erhe­bung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge. Das Recht der Selbst­ver­wal­tung ein­schließ­lich der die Eigen­ver­ant­wort­lich­keit der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung begrün­den­den gemeind­li­chen Hohei­ten ist eine insti­tu­tio­nel­le Garan­tie und als sol­che auf eine gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung und For­mung ange­legt, wie es in Art. 97 Abs. 5 BbgLV („Das Nähe­re regelt ein Gesetz“), aber auch in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG („… im Rah­men der Geset­ze …“) zum Aus­druck kommt [15]. Die Aus­ge­stal­tungs­be­fug­nis wird als Geset­zes­vor­be­halt inter­pre­tiert [16], der Aus­ge­stal­tungs­auf­trag und Ein­griffs­er­mäch­ti­gung in sich ver­eint [17]. Die­se Annä­he­rung an die Grund­rechts­dog­ma­tik [18] ent­spricht der sub­jek­ti­ven Rechts­stel­lung, aus der her­aus die Gemein­den rechts­wid­ri­ge Beein­träch­ti­gun­gen der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie abzu­weh­ren in der Lage sind; sie kön­nen nicht nur die Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen Rechts­sät­ze erhe­ben, son­dern auch gegen Ein­zel­ak­te vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt die ihnen durch die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie ver­bürg­ten Posi­tio­nen als sub­jek­ti­ve Rech­te in Stel­lung brin­gen. In sei­ner Funk­ti­on als Ein­griffs­er­mäch­ti­gung erlaubt der kom­mu­nal­ver­fas­sungs­recht­li­che Geset­zes­vor­be­halt grund­sätz­lich Ein­schrän­kun­gen des gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tungs­rechts durch jede Rechts­norm im mate­ri­el­len Sin­ne; Ver­fas­sungs­rang muss sie nicht haben. Soweit die sog. Wesent­lich­keits­recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ver­langt, der Gesetz­ge­ber habe die poli­ti­schen Leit­ent­schei­dun­gen von all­ge­mei­ner Bedeu­tung selbst zu tref­fen, und die Ein­füh­rung einer Finanz­aus­gleichs­um­la­ge wie der ver­fah­rens­ge­gen­ständ­li­chen eine poli­ti­sche Leit­ent­schei­dung in die­sem Sin­ne sein soll­te, trägt dem § 17a BbgFAG als for­mel­les Par­la­ments­ge­setz aus­rei­chend Rech­nung.

Art. 99 BbgLV ver­bie­tet die Erhe­bung einer Finanz­aus­gleichs­um­la­ge in Gestalt von § 17a BbgFAG nicht.

Das zur Finanz­ho­heit gehö­ren­de Recht der Gemein­den aus Art. 99 Satz 1 BbgLV, sich eige­ne Steu­er­quel­len zu erschlie­ßen, wird durch die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nicht betrof­fen. Das sog. Steu­er­fin­dungs­recht des Art. 99 Satz 1 BbgLV ist von vor­ne­her­ein auf ört­lich radi­zier­te Ver­brauchs- und Auf­wand­steu­ern beschränkt, die bun­des­ge­setz­lich gere­gel­ten Steu­ern nicht gleich­ar­tig sind. Dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2a GG, der den Län­dern nur inso­weit eine – auf die Gemein­den über­trag­ba­re – Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz zuweist [19]. Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge knüpft allein an bun­des­recht­lich gere­gel­te Steu­ern (Grund‑, Gewerbe‑, Ein­kom­mens- und Umsatz­steu­er) und Fami­li­en­las­ten­aus­gleichs­leis­tun­gen nach § 17 BbgFAG an. Die teil­wei­se Abschöp­fung der Finanz­kraft abundan­ter Gemein­den hin­sicht­lich die­ser Steu­ern und Leis­tun­gen durch die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge berührt die Gemein­den daher nicht in ihrem Steu­er­fin­dungs­recht.

Art. 99 Satz 2 und 3 BbgLV sichert das Recht der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung durch einen Anspruch der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de auf Finanz­aus­stat­tung durch das Land. Die­ser Anspruch soll ihnen die eigen­ver­ant­wort­li­che Wahr­neh­mung der Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft ermög­li­chen [20]. Die in Erfül­lung des Finanz­aus­stat­tungs­an­spruchs erfol­gen­den Mit­tel­zu­wei­sun­gen aus dem Finanz­aus­gleich sind Teil der „Grund­la­gen der finan­zi­el­len Eigen­ver­ant­wor­tung“, wie Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halb­satz GG die Finanz­ho­heit bezeich­net [21]. Der Anspruch auf Finanz­aus­stat­tung steht nur inso­weit unter dem Vor­be­halt der finan­zi­el­len Leis­tungs­fä­hig­keit des Lan­des, wie nicht die zum unan­tast­ba­ren Kern­be­reich des Selbst­ver­wal­tungs­rechts gehö­ren­de Min­dest­fi­nanz­aus­stat­tung betrof­fen ist [22].

Aus­ge­hend von die­sen Grund­sät­zen hin­dert Art. 99 Satz 2 und 3 BbgLV die Erhe­bung einer Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nicht.

Art. 99 Satz 2 BbgLV ent­hält den Auf­trag an das Land, durch einen Finanz­aus­gleich dafür zu sor­gen, dass die Kom­mu­nen ihre Auf­ga­ben erfül­len kön­nen. Art. 99 Satz 3 BbgLV kon­kre­ti­siert die­se Auf­for­de­rung durch die Vor­ga­be, dass im Rah­men des Finanz­aus­gleichs die Kom­mu­nen an den Steu­er­ein­nah­men des Lan­des zu betei­li­gen sind [23]. Art. 99 Satz 2 und 3 BbgLV unter­sa­gen damit weder bei iso­lier­ter Betrach­tung ihres Wort­lauts noch in der Zusam­men­schau die Belas­tung von Gemein­den mit Zah­lungs­pflich­ten zum Zwe­cke des Finanz­aus­gleichs. Im Gegen­teil spricht das Ver­hält­nis der bei­den Sät­ze zuein­an­der eher für deren Zuläs­sig­keit. Art. 99 Satz 3 BbgLV begrün­det aus­drück­lich nur einen Min­dest­in­halt des Finanz­aus­gleichs, indem er ihm ledig­lich ein bestim­men­des Ele­ment mit ver­ti­ka­ler Stoß­rich­tung zuweist (Betei­li­gung der Kom­mu­nen am Lan­des­steu­er­auf­kom­men „im Rah­men des Finanz­aus­gleichs“ = ver­ti­ka­ler Finanz­aus­gleich). Dies mar­kiert die Aus­le­gungs- und Gestal­tungs­spiel­räu­me, nach denen es dem Gesetz­ge­ber bei der Umset­zung der all­ge­mei­ne­ren, Art. 99 Satz 3 BbgLV über­wöl­ben­den Bestim­mung des Art. 99 Satz 2 BbgLV grund­sätz­lich auch erlaubt ist, den Finanz­aus­gleich mit­tels hori­zon­ta­ler Kom­po­nen­ten wie der Abschöp­fung finanz­kräf­ti­ger zuguns­ten bedürf­ti­ger Kom­mu­nen durch eine Finanz­aus­gleichs­um­la­ge zu bewir­ken bzw. zu ergän­zen. Zum einen dient ein sol­ches Instru­ment gera­de dem vom Gesetz­ge­ber ver­folg­ten Zweck, im Rah­men des von Art. 99 Satz 2 BbgLV gefor­der­ten Finanz­aus­gleichs um der kom­mu­na­len Auf­ga­ben­wahr­neh­mung Wil­len durch För­de­rung finanz­schwä­che­rer Gemein­den zwi­schen den Kom­mu­nen bestehen­de Finanz­kraft­un­ter­schie­de zu mil­dern [24]. Zum ande­ren ver­pflich­tet die Ver­fas­sung den Gesetz­ge­ber ohne Rück­sicht auf die finan­zi­el­le Leis­tungs­fä­hig­keit des Lan­des, die Kom­mu­nen mit einer finan­zi­el­len Min­dest­aus­stat­tung zu ver­se­hen. Vor die­sem Hin­ter­grund ist der Gesetz­ge­ber nicht gezwun­gen, sei­nen Auf­trag aus Art. 99 Satz 2 BbgLV, durch einen Finanz­aus­gleich dafür zu sor­gen, dass die Kom­mu­nen (hier ins­be­son­de­re die finanz­schwa­chen) ihre Auf­ga­ben erle­di­gen kön­nen, allein durch den Ein­satz von Lan­des­mit­teln (ver­ti­ka­ler Finanz­aus­gleich) zu erfül­len. Viel­mehr steht es ihm frei, den ver­ti­ka­len Finanz­aus­gleich mit der hori­zon­ta­len Abschöp­fung und Umver­tei­lung über­schie­ßen­der gemeind­li­cher Finanz­kraft (inter­kom­mu­na­ler hori­zon­ta­ler Finanz­aus­gleich) zu kom­bi­nie­ren [25].

Das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg hat in der Ver­gan­gen­heit immer wie­der betont, dass der Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung des Finanz­aus­gleichs nach Art. 99 Satz 2 BbgLV über einen wei­ten Ermes­sens­spiel­raum ver­fügt [26]. In sei­nem Urteil vom 16.09.2009 [27] hat das Ver­fas­sungs­ge­richt kei­ne grund­sätz­li­chen Vor­be­hal­te gegen die Ein­füh­rung einer Finanz­aus­gleichs­um­la­ge der vor­lie­gen­den Art geäu­ßert. Es hat viel­mehr ledig­lich fest­ge­stellt, dass Art. 99 BbgLV aus­drück­lich weder eine Ermäch­ti­gung noch gar ein Gebot ent­hal­te, zur Durch­füh­rung eines inter­kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs von gewer­be­steu­er­star­ken Gemein­den zuguns­ten finanz­schwa­cher Gemein­den eine Gewer­be­steu­er­um­la­ge zu erhe­ben. Den ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken, die das Ver­fas­sungs­ge­richt in dem genann­ten Urteil gegen eine über die Gewer­be­steu­er­um­la­ge nach § 6 GemFin­RefG hin­aus­ge­hen­de wei­te­re Abschöp­fung kom­mu­na­ler Gewer­be­steu­er­ein­nah­men for­mu­liert hat, trägt die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG Rech­nung, indem bei der Ermitt­lung der Gewer­be­steu­er­kraft­zahl die Gewer­be­steu­er­um­la­ge min­dernd berück­sich­tigt wird (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG). Vor allem aber ist nach § 9 Abs. 2 BbgFAG die Gewer­be­steu­er­kraft nur ein Para­me­ter bei der Ermitt­lung der sich in der Steu­er­kraft­mess­zahl aus­drü­cken­den gemeind­li­chen Finanz­kraft, an die § 17a BbgFAG anknüpft. Mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge wird also nicht undif­fe­ren­ziert und unter Aus­blen­dung der sons­ti­gen für die Finanz­stär­ke einer Gemein­de rele­van­ten Fak­to­ren ein­fach eine zwei­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge eta­bliert.

Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ist auch in Anbe­tracht der Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG ein nach Maß­ga­be des Selbst­ver­wal­tungs­rechts grund­sätz­lich legi­ti­mes Mit­tel zur Errei­chung der mit ihr ver­folg­ten Gemein­wohl­zwe­cke.

§ 17a BbgFAG könn­te mit den Bestim­mun­gen von Art. 106 Abs. 5, 5a und 6 Satz 1 und 2 GG kon­f­li­gie­ren, weil der von der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge abge­schöpf­ten Finanz­kraft Steu­ern zugrun­de­lie­gen, die den Gemein­den ins­ge­samt (Ertrags­ho­heit über die Grund- und Gewer­be­steu­er, Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG) oder zu einem bestimm­ten Anteil (Anteil an der Ein­kom­men- und Umsatz­steu­er nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG) zukom­men. Ins­be­son­de­re mit der Zuwei­sung die­ser Steu­ern und Steu­er­an­tei­le nimmt der Bund sei­ne – gegen­über der pri­mä­ren Finan­zie­rungs­ver­ant­wor­tung der Län­der (Art. 106 Abs. 7 GG) sekun­dä­re – Ver­ant­wor­tung für die Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den wahr [28].

Art. 2 Abs. 5 Satz 2 BbgLV bin­det den Lan­des­ge­setz­ge­ber an das Bun­des­recht und damit auch an das Grund­ge­setz. Ande­re Ver­fas­sungs­nor­men als Art. 28 Abs. 2 GG sind aller­dings nur inso­weit Prü­fungs­maß­stab, wie sie das ver­fas­sungs­recht­li­che Bild der Selbst­ver­wal­tung nach Art. 28 Abs. 2 GG mit­zu­be­stim­men geeig­net sind [29]; die Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de folgt nicht den Regeln der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le [30]. Da Art. 28 Abs. 2 GG – nach herr­schen­der Mei­nung als in den Län­dern unmit­tel­bar gel­ten­de Durch­griffs­norm [31] – den Min­dest­ge­halt der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie vor­gibt, den sämt­li­che Lan­des­ver­fas­sun­gen nicht unter­schrei­ten dür­fen und tat­säch­lich auch nicht unter­schrei­ten [32], sind die­se das Bild der Selbst­ver­wal­tung mit­be­stim­men­den Ver­fas­sungs­nor­men auch im Rah­men einer Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de auf Lan­des­ebe­ne zu berück­sich­ti­gen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat als Ver­fas­sungs­nor­men in die­sem Sin­ne zuletzt den im Jah­re 1969 geschaf­fe­nen Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG qua­li­fi­ziert, der den Gemein­den das Recht ein­räumt, im Rah­men der Geset­ze die Hebe­sät­ze der Grund- und Gewer­be­steu­er fest­zu­set­zen [33]. Hier­mit sei die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschütz­te Finanz­au­to­no­mie der Gemein­den gestärkt, nicht jedoch auch die künf­ti­ge Exis­tenz von Grund- und Gewer­be­steu­er garan­tiert wor­den. Durch den mit dem Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 27.10.1997 [34] ein­ge­führ­ten 2. Halb­satz von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, wonach den Gemein­den eine wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le mit Hebe­satz­recht zuste­he, sei indes gewähr­leis­tet, dass die Gewer­be­steu­er nicht abge­schafft wer­de, ohne dass die Gemein­den eine ande­re wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le mit Hebe­satz­recht erhiel­ten [35]. Danach muss ange­nom­men wer­den, dass neben Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG auch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG, soweit er den Gemein­den die Ertrags­ho­heit über die Gewer­be­steu­er zuweist, das Bild der Selbst­ver­wal­tung prägt. Denn das Hebe­satz­recht des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG lei­tet sich von der Ertrags­ho­heit ab, die wie­der­um Vor­aus­set­zung dafür ist, dass den Gemein­den im Sin­ne von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­ne Steu­er­quel­le Gewer­be­steu­er zusteht [36].

Ob dar­über hin­aus auch die Ertrags­ho­heit über die Grund­steu­ern (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG) und die Zuwei­sung von Antei­len an der Ein­kom­men- und Umsatz­steu­er an die Gemein­den nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG das Bild der Selbst­ver­wal­tung prä­gen [37], könn­te zwei­fel­haft sein, weil es inso­fern an einer insti­tu­tio­nel­len Absi­che­rung man­gelt, wie sie der Gewer­be­steu­er (der­zeit) über Art. 28 Abs. 2 Satz 3 2. Halb­satz GG zukommt; Art. 106 Abs. 5 – 7 GG schützt die Gemein­den nicht vor der ersatz­lo­sen Abschaf­fung der Grund‑, Ein­kom­mens- und Umsatz­steu­er [38], und jen­seits sei­nes Sat­zes 3 2. Halb­satz gewähr­leis­tet Art. 28 Abs. 2 GG kei­ne bestimm­te Aus­ge­stal­tung des kom­mu­na­len Ein­nah­me­sys­tems [39].

Die­se Fra­ge kann indes dahin­ste­hen. Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG stün­de der Erhe­bung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG auch dann nicht ent­ge­gen, wenn er hin­sicht­lich sämt­li­cher in ihm gere­gel­ter Steu­er­zu­wei­sun­gen an die Gemein­den das Bild der Selbst­ver­wal­tung prä­gen soll­te. Art. 106 Abs. 5 – 7 GG garan­tiert den Gemein­den nicht den unge­schmä­ler­ten Ver­bleib der ihnen zuge­flos­se­nen Steu­ern (Grund- und Gewer­be­steu­er) und Steu­er­an­tei­le (Ein­kom­mens- und Umsatz­steu­er). So bestimmt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG, dass Bund und Län­der durch eine bun­des­ge­setz­lich gere­gel­te Umla­ge am Gewer­be­steu­er­auf­kom­men betei­ligt wer­den kön­nen (vgl. § 6 GemFin­RefG), wäh­rend Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG Grund- und Gewer­be­steu­er sowie die Antei­le der Gemein­den an der Ein­kom­mens- und Umsatz­steu­er zu mög­li­chen Umla­ge­be­mes­sungs­grund­la­gen nach Maß­ga­be der Lan­des­ge­setz­ge­bung erklärt. So beruht etwa die in den Län­dern erho­be­ne Kreis­um­la­ge auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG [40]. Da die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gestärk­te Garan­tie der Finanz­ho­heit eine über den Abschnitt X des Grund­ge­set­zes (Art. 104a bis 115) hin­aus­ge­hen­de Steu­er- und Abga­ben­ho­heit der Gemein­den nicht begrün­det [41], kann sie der Erhe­bung einer nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zuläs­si­gen Umla­ge grund­sätz­lich nicht ent­ge­gen­ste­hen [42]. Die gemeind­li­che Steu­er­ho­heit nach Arti­kel 106 Abs. 5, 5a und 6 GG könn­te das Bild der Selbst­ver­wal­tung aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 BbgLV dem­nach nur mit der Maß­ga­be prä­gen, dass sie nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zur Grund­la­ge von Umla­gen gemacht wer­den kann.

Bei der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG han­delt es sich um eine gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zuläs­si­ge Umla­ge.

Umla­gen sind Finan­zie­rungs­las­ten, die öffent­lich-recht­li­chen Kör­per­schaf­ten von einer ande­ren öffent­lich-recht­li­chen Kör­per­schaft regel­mä­ßig höhe­rer Ord­nung auf­er­legt wer­den [43]. Sie geben der umla­ge­be­rech­tig­ten Kör­per­schaft einen Anspruch gegen die umla­ge­pflich­ti­gen Kör­per­schaf­ten, las­sen also deren Ertrags­ho­heit unbe­rührt [44]. Ver­bleibt die Umla­ge bei der sie erhe­ben­den Kör­per­schaft, bewirkt sie einen ver­ti­ka­len Finanz­aus­gleich. Fließt sie von dort auf die Ebe­ne der umla­ge­pflich­ti­gen Kör­per­schaf­ten in ande­rer Ver­tei­lung wie­der zurück (redis­tri­bu­ti­ve Umla­ge), han­delt es sich um einen hori­zon­ta­len Finanz­aus­gleich, den die umla­ge­er­he­ben­de Kör­per­schaft ledig­lich ver­an­stal­tet. In bei­den Erschei­nungs­for­men kann die Umla­ge für einen beson­de­ren Zweck als Aus­gleich für beson­de­re Auf­wen­dun­gen (Zweck­um­la­ge oder Son­der­las­ten­aus­gleich) oder zu dem all­ge­mei­nen Zweck des Aus­gleichs der all­ge­mei­nen Finanz­kraft (Umla­ge im enge­ren Sin­ne) erho­ben wer­den [45].

Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG steht Umla­gen, die im kom­mu­na­len Raum ver­blei­ben oder in die­sen zurück­flie­ßen und vom Land zu Zwe­cken des inter­kom­mu­na­len hori­zon­ta­len Finanz­aus­gleichs erho­ben wer­den, nicht ent­ge­gen [46]. Dies belegt die Ent­ste­hungs­ge­schich­te des Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG, in dem ursprüng­lich die Gemein­de­ver­bän­de als umla­ge­er­he­ben­de Kör­per­schaft aus­drück­lich Erwäh­nung fin­den soll­ten. Wegen der Befürch­tung, hier­aus kön­ne sich die allei­ni­ge Umla­ge­be­fug­nis der Gemein­de­ver­bän­de erge­ben, wur­de von der For­mu­lie­rung Abstand genom­men. Die Län­der woll­ten sich die Mög­lich­keit erhal­ten, Umla­gen zu Zwe­cken des inter­kom­mu­na­len hori­zon­ta­len Finanz­aus­gleichs zu erhe­ben [47].

Hier­nach han­delt es sich bei der auf eine Anglei­chung der gemeind­li­chen Finanz­kraft gerich­te­ten Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG um eine vom Land ver­an­stal­te­te Umla­ge im enge­ren Sin­ne. Sie ist zuläs­sig, weil ihr Auf­kom­men im kom­mu­na­len Bereich ver­bleibt bzw. in die­sen zurück­fließt:

Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge wird ent­ge­gen der Ansicht der Beschwer­de­füh­re­rin nicht dadurch mit­tel­bar vom Land ver­ein­nahmt, dass sie – nach dem Abzug des Anteils für die Land­krei­se nach § 17a Abs. 3 BbgFAG – ins­ge­samt in den Aus­gleichs­fonds nach § 16 BbgFAG ein­gin­ge und inso­weit dem Land des­sen Aus­stat­tung erspar­te. Nach § 1 Abs. 4 BbgFAG gehört das Finanz­aus­gleichs­um­la­ge-Auf­kom­men viel­mehr zur gemäß § 5 BbgFAG zu ver­tei­len­den Finanz­aus­gleichs­mas­se. Nichts ande­res ergibt sich aus der Begrün­dung zum Gesetz­ent­wurf [48]. Dort heißt es auf den Sei­ten 5 f zu § 17a BbgFAG: „…Die Rege­lung berührt die Bin­nen­ver­tei­lung von Finanz­mit­teln der Kom­mu­nen und ist für das Land grund­sätz­lich haus­halts­neu­tral …“, „… Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge erhöht – soweit sie nicht dem jewei­li­gen Land­kreis zufließt – die Ver­bund­mas­se des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs nach § 1 Abs. 4 und stärkt damit … die all­ge­mei­ne Schlüs­sel­mas­se nach § 5 Abs.02. Damit wird sicher­ge­stellt, dass die Kom­mu­nen durch Erhö­hung der all­ge­mei­nen Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen unmit­tel­bar von die­sem Instru­ment inter­kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs pro­fi­tie­ren“.

Zwar fließt ein Bruch­teil der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge inso­weit mit­tel­bar in den Aus­gleichs­fonds, wie die­ser aus der Finanz­aus­gleichs­mas­se, zu der die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge bei­trägt, bestückt wird (§ 5 Abs. 2 BbgFAG). Hier­mit geht jedoch eine Erspar­nis des Lan­des­haus­halts schon des­halb nicht ein­her, weil der Umfang der vom Land für den Finanz­aus­gleich zur Ver­fü­gung gestell­ten und ver­wen­de­ten Mit­tel (Ver­bund­mas­se) unab­hän­gig vom Auf­kom­men der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge und des­sen Ver­wen­dung ist. Die Ver­bund­mas­se wird in § 3 Abs. 1 BbgFAG defi­niert. Danach ist das Auf­kom­men der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge weder Bestand­teil der Ver­bund­mas­se noch fin­det eine Anrech­nung dahin­ge­hend statt, dass sich die Ver­bund­mas­se um das Umla­ge­auf­kom­men ver­min­dert; viel­mehr sieht § 1 Abs. 4 BbgFAG aus­drück­lich die Erhö­hung der Ver­bund­mas­se um das Volu­men der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge vor. Die Ver­bund­mas­se nach § 3 Abs. 1 BbgFAG ist auch nicht im Zusam­men­hang mit der Ein­füh­rung von § 17a BbgFAG zum Nach­teil der Kom­mu­nen ver­än­dert wor­den; dass sich die Ver­bund­quo­te seit dem Aus­gleichs­jahr 2011 nicht mehr auf die Kraft­fahr­zeug­steu­er (als Lan­des­steu­er) bezieht, son­dern nur noch auf einen den Län­dern zuste­hen­den Anteil hier­an, ist allein Fol­ge des Über­gangs der Ertrags­ho­heit über die Kraft­fahr­zeug­steu­er von den Län­dern auf den Bund mit Wir­kung vom 01.07.2009 durch das Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 19.03.2009 [49].

Dar­über hin­aus ver­bleibt das Umla­ge­auf­kom­men, soweit es über die Finanz­aus­gleichs­mas­se mit­tel­bar dem Aus­gleichs­fonds zufließt, im kom­mu­na­len Bereich; denn Beträ­ge nach § 16 Abs. 1 BbgFAG kön­nen allein die Gemein­den und Land­krei­se erhal­ten [50]. Danach spielt es im Ergeb­nis kei­ne Rol­le, ob das Umla­ge­auf­kom­men in Gestalt von Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen nach § 5 Abs. 2 BbgFAG voll­stän­dig unter den Kom­mu­nen auf­ge­teilt oder zu einem gewis­sen Anteil dem Aus­gleichs­fonds zuge­führt wird.

Die Min­de­rung der Ver­bund­mas­se nach § 3 Abs. 2 BbgFAG (in den Aus­gleichs­jah­ren 2006 bis 2012 jeweils um 50.000.000 €, im Aus­gleichs­jahr 2013 um 30.000.000 €, im Aus­gleichs­jahr 2014 um 20.000.000 € und im Aus­gleichs­jahr 2015 um 10.000.000 €) stellt den voll­stän­di­gen Ver­bleib des Finanz­aus­gleichs­um­la­ge-Auf­kom­mens im kom­mu­na­len Raum nicht in Fra­ge. Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ist – wie dar­ge­legt – nicht Bestand­teil der Ver­bund­mas­se, son­dern wird mit der nach § 3 Abs. 2 BbgFAG gemin­der­ten Ver­bund­mas­se zur Finanz­aus­gleichs­mas­se, § 1 Abs. 4 BbgFAG. Da die Min­de­rung der Ver­bund­mas­se nach § 3 Abs. 2 BbgFAG bereits seit dem Aus­gleichs­jahr 2006 vor­ge­nom­men wird (vgl. Art. 1 Nr. 1, Art. 4 des Geset­zes zur Besei­ti­gung des struk­tu­rel­len Ungleich­ge­wichts im Haus­halt vom 24.05.2005 – GVBl 2005 I S.196, 197) besteht inso­weit kein Zusam­men­hang mit der Neu­re­ge­lung des § 17a BbgFAG.

Auch der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgFAG für die För­de­rung von Thea­tern und Orches­tern aus der Finanz­aus­gleichs­mas­se ent­nom­me­ne Betrag von 17.000.000,00 € ver­bleibt im kom­mu­na­len Raum und wird nicht für die Erfül­lung von Pflich­ten des Lan­des ver­wen­det. Er kommt aus­schließ­lich Gemein­den und Land­krei­sen zugu­te, wel­che Thea­ter und Orches­ter betrei­ben, und dient der Erhal­tung und Siche­rung des jewei­li­gen Spiel­be­triebs. Ver­tei­lung und Ver­wen­dung der Mit­tel im Ein­zel­nen wer­den seit Inkraft­tre­ten des Bran­den­bur­gi­schen Finanz­aus­gleich­ge­set­zes nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG durch Rechts­ver­ord­nung gere­gelt, zuletzt durch die Ver­ord­nung zur Ver­tei­lung und Ver­wen­dung der Mit­tel für die Thea­ter- und Orches­ter­för­de­rung gemäß § 5 des Bran­den­bur­gi­schen Finanz­aus­gleichs­ge­set­zes vom 11.05.2012 [51].

Der inter­kom­mu­na­le Finanz­aus­gleich mit­tels im kom­mu­na­len Bereich ver­blei­ben­der Umla­gen ver­bie­tet nicht, dass neben kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den auch die Land­krei­se in den Genuss der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG kom­men. Auf­ge­wor­fen und dahin­ste­hen las­sen hat die­se Fra­ge das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Sach­sen-Anhalt [52] und spä­ter nicht wie­der auf­ge­grif­fen [53]. Rele­vant für das Ver­fah­ren ist sie, weil sich aus § 5 Abs. 2 BbgFAG ergibt, dass die Land­krei­se in Gestalt von Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen 28,0 % der Finanz­aus­gleichs­mas­se und damit auch des Auf­kom­mens der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge erhal­ten. Eine Betei­li­gung der Land­krei­se an dem Umla­ge­auf­kom­men aus­zu­schlie­ßen, wäre indes ein Bruch im Sys­tem des Finanz­aus­gleichs, das – wie die Kreis­um­la­ge zeigt – an die gemeind­li­che Finanz­kraft anknüp­fen­de aus­glei­chen­de Finanz­strö­me von der Gemein­de- auf die Kreis­ebe­ne seit jeher kennt [54].

Eine der­ar­ti­ge genui­ne Betei­li­gung der Land­krei­se an der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge steht nicht in Rede, soweit Land­krei­sen mit abundan­ten Gemein­den die von die­sen zu leis­ten­de Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a Abs. 3 BbgFAG in Höhe des Kreis­um­la­ge­sat­zes des vor­ver­gan­ge­nen Jah­res zuge­wie­sen wird. Denn hier­bei han­delt es sich nur um eine Kom­pen­sa­ti­on für die mit dem Abzug der Umla­ge­schuld bei den Kreis­um­la­ge­grund­la­gen nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG ein­her­ge­hen­de Min­de­rung des Kreis­um­la­ge­auf­kom­mens. Sie bezweckt, die Land­krei­se mit abundan­ten Gemein­den annä­hernd so zu stel­len, wie sie ohne Erhe­bung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge stün­den, und trägt damit der Auf­fas­sung des Ver­fas­sungs­ge­richts des Lan­des Sach­sen-Anhalt in des­sen Urteil vom 16.02.2010 [55] Rech­nung, der zufol­ge der Abzug der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge von den Umla­ge­grund­la­gen für die Ermitt­lung der Kreis­um­la­ge ein unzu­läs­si­ger Ein­griff in die Finanz­ho­heit der Land­krei­se mit abundan­ten Gemein­den ist. Im Übri­gen kommt die­se Kom­pen­sa­ti­on mit­tel­bar auch allen Gemein­den die­ser Land­krei­ses zugu­te, weil sie der Ent­ste­hung eines über eine Erhö­hung der Kreis­um­la­ge aus­zu­glei­chen­den Finanz­be­darfs vor­beugt [56].

Die Belas­tung der Beschwer­de­füh­re­rin mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG und die damit ein­her­ge­hen­de Ein­schrän­kung ihrer Finanz­aus­stat­tung und Aus­ga­ben­ho­heit ist in Rela­ti­on zu dem mit ihr ver­folg­ten Zweck zumut­bar (ange­mes­sen bzw. ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne).

§ 17a BbgFAG lässt von vorn­her­ein 15 % ihrer die Bedarfs­gren­ze über­stei­gen­den Finanz­kraft (Schon­be­trag) unbe­rührt und schöpft sie jen­seits von 115 % der Bedarfs­gren­ze nur zu 25 % ab. Die von ihren jewei­li­gen Ver­fas­sungs­ge­rich­ten nicht bean­stan­de­ten Rege­lun­gen zur Finanz­aus­gleichs­um­la­ge in den Län­dern Sach­sen und Meck­len­burg-Vor­pom­mern beinhal­ten eine Abschöpf­quo­te von 30 % (§ 8 Finanz­aus­gleichs­ge­setz Meck­len­burg-Vor­pom­mern) bzw. 50 % (§ 25a Säch­si­sches Finanz­aus­gleichs­ge­setz); die säch­si­sche Rege­lung sieht zudem eben­so wie § 12 des Nie­der­säch­si­schen Finanz­aus­gleichs­ge­set­zes einen Schon­be­trag nicht vor. Eine über­mä­ßi­ge Belas­tung der Beschwer­de­füh­re­rin durch Kumu­lie­rung von Finanz­aus­gleichs- und Kreis­um­la­ge­last sowie Nicht­be­rück­sich­ti­gung der Gewer­be­steu­er­um­la­ge bei der Ermitt­lung der Gewer­be­steu­er­kraft, wie sie das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Sach­sen-Anhalt in sei­nem Urteil vom 13.06.2006 [57] pro­ble­ma­ti­siert, ist bei der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nach § 17a BbgFAG nicht zu besor­gen. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG min­dert die Gewer­be­steu­er­um­la­ge die Gewer­be­steu­er­kraft­zahl, und der Abzug der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge bei den Kreis­um­la­ge­grund­la­gen (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG) führt zu einer erheb­li­chen Redu­zie­rung der Kreis­um­la­ge­be­las­tung, aus­weis­lich der Geset­zes­be­grün­dung [48] in Höhe von ca. 40 % der Belas­tung durch die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge. Danach beträgt ent­spre­chend den von der Beschwer­de­füh­re­rin nicht ange­zwei­fel­ten Fest­stel­lun­gen in der Geset­zes­be­grün­dung die Net­to-Belas­tung der abundan­ten Gemein­den durch die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge durch­schnitt­lich ledig­lich 7,7 % ihrer Finanz­kraft (Steu­er­kraft­mess­zahl nach § 9 BbgFAG).

Schließ­lich kann nicht ange­nom­men wer­den, dass es struk­tu­rell zu unan­ge­mes­se­nen Här­ten führt und die Gren­zen der Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers über­schrei­tet, wenn im Rah­men der Berech­nung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge für die Ermitt­lung u. a. der Grund­be­trä­ge für die Gewer­be­steu­er nach § 9 Abs. 3 BbgFAG auf das Ist-Auf­kom­men des vor­ver­gan­ge­nen Jah­res nach der Vier­tel­jah­res­sta­tis­tik der Gemein­den abge­stellt wird. Zwar besteht die­ses Ist-Auf­kom­men auch aus Vor­aus­zah­lun­gen auf die Gewer­be­steu­er (§ 19 GewStG), die – soweit sie die nach Ablauf des Erhe­bungs­jah­res fest­ge­setz­te Steu­er­schuld über­stei­gen (§ 14, § 16 GewStG) – der Zurück­zah­lung unter­lie­gen kön­nen (§ 20 Abs. 3 GewStG); den­noch bil­det es die gemeind­li­che Gewer­be­steu­er­kraft rea­li­täts­nah ab, weil die über die Quar­ta­le ver­teil­ten Vor­aus­zah­lun­gen eines Jah­res in der Sum­me jeweils der zuletzt fest­ge­setz­ten Steu­er­schuld ent­spre­chen (§ 19 Abs. 2 GewStG). Die­se kann zudem die Sum­me der Vor­aus­zah­lun­gen eines Erhe­bungs­jah­res über­stei­gen und inso­weit zu Abschluss­zah­lungs­an­sprü­chen der Gemein­de füh­ren (§ 20 Abs. 3 GewStG), wel­che die Rück­zah­lungs­vers­pflich­tun­gen nach § 20 Abs. 2 GewStG kom­pen­sie­ren.

Vor die­sem Hin­ter­grund, ins­be­son­de­re der genann­ten umfas­sen­den Vor­keh­run­gen des Geset­zes gegen eine unan­ge­mes­sen star­ke Belas­tung abundan­ter Gemein­den wie der Beschwer­de­füh­re­rin bedarf es unter dem Aspekt des Über­maß­ver­bots kei­ner beson­de­ren Rege­lung zu Aus­nah­men von der Umla­ge­pflich­tig­keit nach § 17a BbgFAG [58]. Sofern im Zusam­men­hang mit der Umla­ge­be­las­tung den­noch ver­ein­zelt unzu­mut­ba­re Här­ten auf­tre­ten soll­ten wie die Beein­träch­ti­gung einer ange­mes­se­nen Finanz­aus­stat­tung, so lie­ße sich die­sen mit Bedarfs­zu­wei­sun­gen aus dem Aus­gleichs­fonds nach § 16 BbgFAG begeg­nen [59]. § 16 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BbgFAG regelt aus­drück­lich, dass die Mit­tel aus dem Aus­gleichs­fonds zum Aus­gleich von beson­de­ren Här­ten bestimmt sind, die „in Aus­füh­rung die­ses Geset­zes“ ent­ste­hen; und die Lan­des­ver­fas­sung unter­sagt es dem Gesetz­ge­ber nicht, auf die­se Wei­se dafür Sor­ge zu tra­gen, dass im Ein­zel­fall die ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung einer Gemein­de unan­ge­tas­tet bleibt.

Die Anknüp­fung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge gemäß § 17a BbgFAG an die nach fik­ti­ven Hebe­sät­zen ermit­tel­te Real­steu­er­kraft ver­stößt nicht gegen das Will­kür­ver­bot [60].

Auf das Will­kür­ver­bot aus Art. 12 Abs. 1 BbgLV kann sich nicht nur der Ein­zel­ne beru­fen; als Ele­ment des Rechts­staats­prin­zips gilt es auch im Ver­hält­nis der Hoheits­trä­ger unter­ein­an­der [61]. Auf einen Ver­stoß gegen das Will­kür­ver­bot hebt die Beschwer­de­füh­re­rin ab, wenn sie gel­tend macht, es sei sach­wid­rig, bei der Bemes­sung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge nicht auf ihre tat­säch­li­che Real­steu­er­kraft abzu­stel­len, son­dern – ver­mit­telt über die jewei­li­ge Anwen­dung des gewo­ge­nen Durch­schnitts­he­be­sat­zes aller Gemein­den gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BbgFAG – auf eine fik­ti­ve Real­steu­er­kraft. Mit Blick auf die aus dem Demo­kra­tie­prin­zip erwach­sen­de poli­ti­sche Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers ist bei der Ver­wer­fung einer gesetz­li­chen Rege­lung als will­kür­lich beson­de­re Zurück­hal­tung gebo­ten; sie kommt nur in Betracht, wenn die Sach­wid­rig­keit der gesetz­li­chen Rege­lung offen­sicht­lich ist, weil sich ein sach­li­cher Grund für sie nicht fin­den lässt [62].

Die Anknüp­fung an fik­ti­ve Real­steu­er­he­be­sät­ze nicht nur für die Fest­stel­lung der Bedürf­tig­keit der Gemein­den [63], son­dern auch für die Bemes­sung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ist sach­lich ver­tret­bar. Sie gewähr­leis­tet im Finanz­aus­gleich die ein­heit­li­che und strin­gen­te Gel­tung des für die Erfas­sung der gemeind­li­chen Real­steu­er­kraft maß­geb­li­chen Para­me­ters des poten­ti­el­len Steu­er­auf­kom­mens [64], das mit dem Rekurs auf den jewei­li­gen gewo­ge­nen Durch­schnitts­he­be­satz aller Gemein­den nach­voll­zieh­bar ermit­telt wird [65]. Fik­ti­ve Hebe­sät­ze machen den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich im Sin­ne des Gebots inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung ins­ge­samt unab­hän­gig von der gemeind­li­chen Ent­schei­dung über die Hebe­satz­hö­he [66] und neh­men den Gemein­den den Anreiz, durch Fest­set­zung beson­ders nied­ri­ger Hebe­sät­ze zum einen sich (als „Steu­er­oa­se“) Stand­ort­vor­tei­le zu ver­schaf­fen und zum ande­ren im Finanz­aus­gleich die eige­ne Bedürf­tig­keit her­bei­zu­füh­ren [67] oder die Kreis­um­la­ge­pflicht sowie die Belas­tung mit der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge zu mini­mie­ren [68]. Dabei belegt das Instru­ment der Kreis­um­la­ge, dass dem kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich die zumin­dest par­ti­el­le Anknüp­fung an eine fik­ti­ve Steu­er­kraft für die Bemes­sung von Umla­gen nicht fremd ist. Seit jeher gehört zu den Umla­ge­grund­la­gen für die Kreis­um­la­ge die auf der Grund­la­ge fik­ti­ver Hebe­sät­ze ermit­tel­te Real­steu­er­kraft (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG und die vor Inkraft­tre­ten des Bran­den­bur­gi­schen Finanz­aus­gleichs­ge­set­zes ver­ab­schie­de­ten Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­ze).

Soweit die Beschwer­de­füh­re­rin in die­sem Zusam­men­hang gel­tend macht, die Zugrun­de­le­gung fik­ti­ver Real­steu­er­he­be­sät­ze für die Bemes­sung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge tan­gie­re ihr Hebe­satz­recht, ist zunächst dar­auf hin­zu­wei­sen, dass § 17a BbgFAG kei­ne das gemeind­li­che Hebe­satz­recht regeln­de Bestim­mung ist. Gleich­wohl kann die Belas­tung mit einer nach fik­ti­ven Hebe­sät­zen ermit­tel­ten Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ins­be­son­de­re abundan­te Gemein­den mit unter­durch­schnitt­li­chen Hebe­sät­zen zu deren Anhe­bung drän­gen und der­art in der Hebe­satz­ge­stal­tung zum Aus­druck kom­men­de poli­ti­sche und finan­zi­el­le Hand­lungs­spiel­räu­me fak­tisch beschnei­den; denn abundan­te Gemein­den mit unter­durch­schnitt­li­chen Hebe­sät­zen wer­den durch die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge – abhän­gig vom Grad der Abwei­chung vom Hebe­satz­durch­schnitt – in ihrem tat­säch­li­chen Finanz­auf­kom­men ver­hält­nis­mä­ßig stär­ker belas­tet als die ande­ren abundan­ten Gemein­den [69].

Die­se Ein­schrän­kun­gen sind jedoch sach­lich begrün­det, wie sich aus den vor­ste­hen­den Aus­füh­run­gen und dar­aus ergibt, dass das Hebe­satz­recht den Gemein­den nicht unbe­schränkt, son­dern – wie die Finanz­ho­heit ins­ge­samt – nur im Rah­men der Geset­ze ver­bürgt ist (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Sei­ne Aus­übung erfolgt im Span­nungs­feld zwi­schen der Siche­rung einer ange­mes­se­nen Finanz­aus­stat­tung zur Erhal­tung der gemeind­li­chen Hand­lungs­fä­hig­keit einer­seits und dem Stre­ben nach Vor­tei­len im Wett­be­werb um Gewer­be­an­sied­lun­gen ande­rer­seits; das eine beför­dert die Nei­gung zur Anhe­bung der Hebe­sät­ze, das ande­re die Nei­gung zu deren Absen­kung. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat es für mit dem Hebe­satz­recht und der Finanz­ho­heit ver­ein­bar erach­tet, dass mit der Ver­pflich­tung der Gemein­den gemäß § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG, Gewer­be­steu­er zu einem Hebe­satz von min­des­tens 200 % des Steu­er­mess­be­tra­ges zu erhe­ben, der Bil­dung von „Gewer­be­steu­er­oa­sen“ im Stand­ort­wett­be­werb vor­ge­beugt wer­den soll [70]. Auch jen­seits der Fest­set­zung des Min­dest­he­be­sat­zes für die Gewer­be­steu­er kön­nen die Gemein­den bei der Hebe­satz­ge­stal­tung nicht nach Belie­ben und nur ihren Inter­es­sen ent­spre­chend agie­ren; viel­mehr müs­sen sie inso­weit ver­ant­wort­lich dis­po­nie­ren und ihre Stel­lung inner­halb der Selbst­ver­wal­tung des moder­nen Ver­wal­tungs­staa­tes mit sei?nen Finanz­aus­gleichs­me­cha­nis­men und den mit ihnen ein­her­ge­hen­den Ver­pflich­tun­gen in Betracht zie­hen [71]. Auch ist zu berück­sich­ti­gen, dass sich abundan­te Gemein­den wegen ihrer vor­teil­haf­ten finan­zi­el­len Situa­ti­on gera­de durch die Fest­set­zung unter­durch­schnitt­li­cher Hebe­sät­ze zu Las­ten ande­rer Gemein­den Vor­tei­le im Wett­be­werb um Gewer­be­an­sied­lun­gen ver­schaf­fen konn­ten und kön­nen [72].

Schließ­lich ist auch ein Ver­stoß gegen das Will­kür­ver­bot nicht fest­stell­bar, soweit der Beschwer­de­füh­rer gel­tend macht, die Anwen­dung fik­ti­ver Real­steu­er­he­be­sät­ze für die Bemes­sung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge füh­re zu einer Nivel­lie­rung der gemeind­li­chen Finanz­kraft­un­ter­schie­de.

Finanz­aus­gleichs­me­cha­nis­men sol­len eine Anglei­chung der von ihnen betrof­fe­nen Finanz­kräf­te bewir­ken, nicht jedoch deren voll­stän­di­gen Aus­gleich (Nivel­lie­rung), weil den Aus­gleichs­leis­tun­gen emp­fan­gen­den Kom­mu­nen sonst jeder Anreiz genom­men wür­de, ihre finan­zi­el­le Lage durch eige­ne Anstren­gun­gen zu ver­bes­sern, bzw. die finanz­stär­ke­ren Kom­mu­nen dazu ver­lei­tet wer­den könn­ten, sich künf­tig auch über den all­ge­mei­nen Finanz­aus­gleich zu finan­zie­ren. Erst recht soll ein Finanz­aus­gleich nicht zu einer Über­ni­vel­lie­rung füh­ren und ursprüng­lich finanz­stär­ke­re Kom­mu­nen infol­ge des Finanz­aus­gleichs über weni­ger Mit­tel ver­fü­gen als ursprüng­lich finanz­schwä­che­re Kom­mu­nen [73].

Es ist nicht anzu­neh­men, dass infol­ge der Erhe­bung der Finanz­aus­gleichs­um­la­ge der­ar­ti­ge Nivel­lie­rungs- oder Über­ni­vel­lie­rungs­ef­fek­te zu Las­ten der Beschwer­de­füh­re­rin ein­tre­ten könn­ten.

Von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen sind sol­che Effek­te im Ver­gleich abundan­ter zu schlüs­sel­zu­wei­sungs­be­rech­tig­ter Gemein­den. Über die Schlüs­sel­zu­wei­sungs­be­rech­ti­gung bzw. Bedürf­tig­keit einer Gemein­de ent­schei­det allein das Ver­hält­nis von Bedarfs­mess­zahl nach § 7 BbgFAG zu Steu­er­kraft­mess­zahl nach § 9 BbgFAG, in wel­che die auf der Grund­la­ge der gewo­ge­nen Durch­schnitts­he­be­sät­ze ermit­tel­te Grund- und Gewer­be­steu­er­kraft ein­geht [74]. Die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge erfasst die auf die­se Wei­se bemes­se­ne gemeind­li­che Finanz­kraft nur inso­weit, wie die Steu­er­kraft­mess­zahl 15 % der Bedarfs­mess­zahl über­steigt, und 75 % die­ser über­schie­ßen­den Finanz­kraft behal­ten die abundan­ten Gemein­den. Dem­ge­gen­über bleibt bei den bedürf­ti­gen (schlüs­sel­zu­wie­sungs­be­rech­tig­ten) Gemein­den die Steu­er­kraft­mess­zahl auch nach Durch­füh­rung des Finanz­aus­gleichs hin­ter der Bedarfs­mess­zahl zurück, weil die­se Dif­fe­renz ledig­lich zu 75 % aus­ge­gli­chen wird (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG).

Inner­halb der Grup­pe abundan­ter Gemein­den ist für die Fra­ge, ob die Finanz­aus­gleichs­um­la­ge Unter­schie­de in der Finanz­kraft ein­eb­nen oder zu einer (par­ti­el­len) Ver­schie­bung der Kräf­te­ver­hält­nis­se füh­ren kann, danach zu dif­fe­ren­zie­ren, wie die Finanz­kraft ermit­telt wird. Wird sie – wie für die Fest­stel­lung der Schlüs­sel­zu­wei­sungs­be­rech­ti­gung – mit dem Ver­hält­nis von Bedarfs­mess­zahl (§ 7 BbgFAG) zu Steu­er­kraft­mess­zahl nach § 9 BbgFAG aus­ge­drückt, so sind Nivel­lie­run­gen oder Über­ni­vel­lie­run­gen nicht mög­lich, weil der über­schie­ßen­de Teil die­ser Finanz­kraft mit dem­sel­ben Pro­zent­satz abge­schöpft wird, die abundan­ten Gemein­den also gleich­mä­ßig belas­tet wer­den.

Zieht man für die Ermitt­lung der Finanz­kraft hin­ge­gen das tat­säch­li­che Auf­kom­men von Grund- und Gewer­be­steu­er und damit die von der jewei­li­gen abundan­ten Gemein­de fest­ge­setz­ten Hebe­sät­ze her­an, so sind Nivel­lie­run­gen oder Über­ni­vel­lie­run­gen mög­lich, weil abundan­te Gemein­den mit unter­durch­schnitt­li­chen Hebe­sät­zen durch die nach Durch­schnitts­he­be­sät­zen ermit­tel­te Finanz­aus­gleichs­um­la­ge ver­hält­nis­mä­ßig stär­ker belas­tet wer­den als abundan­te Gemein­den mit durch­schnitt­li­chen oder über­durch­schnitt­li­chen Hebe­sät­zen. Die Gefahr einer flä­chen­de­cken­den, die Beschwer­de­füh­re­rin ein­be­zie­hen­den Nivel­lie­rung oder Über­ni­vel­lie­rung lässt indes auch die von der Lan­des­re­gie­rung mit Schrift­satz vom 21.02.2013 über­mit­tel­te Über­sicht nicht erken­nen, wel­che u. a. die von den abundan­ten Gemein­den für die Aus­gleichs­jah­re 2011 und 2012 (tat­säch­lich) zu zah­len­den Umla­ge­be­trä­ge sowie die (hypo­the­ti­schen) Umla­ge­be­trä­ge aus­wei­sen, die bei Zugrun­de­le­gung der von den abundan­ten Gemein­den tat­säch­lich fest­ge­setz­ten Real­steu­er­he­be­sät­ze zu erhe­ben gewe­sen wären. Zwar bestä­ti­gen die der Über­sicht zu ent­neh­men­den Zah­len, dass die an Durch­schnitts­he­be­sät­ze anknüp­fen­de Finanz­aus­gleichs­um­la­ge eini­ge abundan­te Gemein­den ver­hält­nis­mä­ßig stär­ker betrifft als ande­re und im Ein­zel­fall auch die Umla­ge­pflich­tig­keit einer Gemein­de begrün­den kann, die bei Zugrund­le­gung ihrer tat­säch­li­chen Hebe­sät­ze nicht bestün­de. Bei der gebo­te­nen gene­ra­li­sie­ren­den Betrach­tung fal­len die­se ver­ein­zelt auf­tre­ten­den nivel­lie­ren­den Effek­te jedoch nicht ins Gewicht. Sie sind in die­sem gering­fü­gi­gen Umfang gerecht­fer­tigt durch den mit der Anwen­dung von Durch­schnitts­he­be­sät­zen ver­folg­ten Zweck, das Sys­tem des Finanz­aus­gleichs vor einer Stra­te­gie­an­fäl­lig­keit abzu­schir­men, wie sie droh­te, wenn ein­zel­ne Gemein­den durch ihre Hebe­sät­ze unmit­tel­ba­ren Ein­fluss auf die Fest­stel­lung ihrer Bedürf­tig­keit bzw. das Ob und den Umfang ihrer Umla­ge­pflich­tig­keit neh­men könn­ten.

Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Bran­den­burg, Urtei­le vom 6. August 2013 – VfGBbg 53/​11, VfGBbg 70/​11 und VfGBbg 71/​11

  1. VerfG Bbg, Beschluss vom 18.05.2006, a. a. O., S. 113; BVerfGE 71, 25, 36[]
  2. vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 13.01.2004 – VerfGH 16/​02, DVBl 2004, 662 zu einer Pflicht der Gemein­den, sich an einer Kran­ken­hau­s­um­la­ge zu betei­li­gen; Ver­fas­sungs­ge­richt Meck­len­burg-Vor­pom­mern – VerfG MV, Beschluss vom 26.01.2012 – VerfG MV 33/​10; Ober­mann, Abund­anz­um­la­ge bei „rei­chen“ Gemein­den als Not­na­gel der Kom­mu­nal­fi­nan­zie­rung?, LKV 2011, 289, 293[]
  3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.01.1999 – 2 BvR 929/​97, NVwZ 1999, 520, 521; BVerfG, Beschluss vom 15.11.1993 – 2 BvR 1199/​91, LKV 1994, 145[]
  4. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 188[]
  5. vgl. Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010 – Vf. 25-VIII-09, LVerfGE 21, 317, 352[]
  6. etwa kei­ne Wegent­gel­te für die Durch­lei­tung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­lei­tun­gen nach § 50 Abs. 1 Satz 1 Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ge­setz, vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.01.1999, a. a. O.[]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.11.1993, a. a. O.[]
  8. vgl. Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 338 f[]
  9. BVerfGE 79, 127, 146[]
  10. VerfG Bbg, Urteil vom 20.11.2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 1, 17, 174 f; 38, 258, 278 f; 103, 332, 365 ff[]
  11. BVerfGE 79, 127, 146; 59, 216, 226; 76 107, 118[]
  12. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 188[]
  13. vgl. zu den Anfor­de­run­gen an die Dar­le­gung einer Ver­let­zung des Anspruchs auf finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung: VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 186[]
  14. vgl. Begrün­dung zum Gesetz­ent­wurf, a. a. O.[]
  15. vgl. BVerfGE 79, 127, 143[]
  16. BVerfGE, a. a. O.; Lie­ber, in: Lieber/​Iwers/​Ernst, Ver­fas­sung des Lan­des Bran­den­burg, 2012, Art. 97 Nr. 7[]
  17. Nier­haus, in: Sachs, Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, 6. Aufl.2011, Art. 28 Rn. 61 spricht inso­weit von „ambi­va­len­ter Dop­pel­funk­ti­on“[]
  18. vgl. Drei­er, in: Drei­er, Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, Band 2, 2. Aufl.2006, Art. 28 Rn. 118[]
  19. Lie­ber, a. a. O., Art. 99 Nr. 2[]
  20. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 188; Urteil vom 16.09.1999 – VfGBbg 28/​98, LVerfGE 10, 237, 240[]
  21. VerfG Bbg, Beschluss vom 18.05.2006, a. a. O.; VerfGH Thü­rin­gen, Urteil vom 21.06.2005 – VerfGH 28/​03, LVerfGE 16, 593, 620 f[]
  22. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., Urteil vom 18.12.1997, a. a. O.[]
  23. vgl. auch die ent­spre­chen­de Rege­lung für die Län­der in Art. 106 Abs. 7 GG[]
  24. s. oben, vgl. auch Sächs­VerfGH, a. a. O., S. 340, NdsStGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/​99, LVerfGE 12, 255, 280 f[]
  25. vgl. Sächs­VerfGH, a. a. O.; VerfG MV, a. a. O., Rn. 68 ff[]
  26. jeweils zur Ver­bund­quo­te: VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O., S. 243; Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S.191 f; einen wei­ten Spiel­raum für die Gestal­tung des Finanz­aus­gleichs bil­ligt auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dem Lan­des­ge­setz­ge­ber zu, BVerfGE 23, 353, 369[]
  27. VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.2009, a. a. O., S. 251 f[]
  28. Löwer, in: von Münch/​Kunig, Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, Band 1, 6. Aufl.2012, Art. 28 Rn. 103; Drei­er, in: Drei­er, a. a. O., Art. 28 Rn. 157[]
  29. BVerfGE 119, 331, 357; 71, 25, 37; 56, 298, 310; vgl. auch Benda/​Klein, Ver­fas­sungs­pro­zess­recht, 2. Aufl.2001, Rn. 698 ff[]
  30. BVerfGE 119, 331, 356[]
  31. BVerfGE 1, 167, 174; Stern, Das Staats­recht der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, Band 1, 2. Aufl.1984, 714[]
  32. so aus­drück­lich Löwer, in: von Münch/​Kunig, a. a. O., Art. 28 Rz. 36[]
  33. BVerfGE 125, 141 ff mit der Fest­stel­lung, der Min­dest­he­be­satz von 200 % des Steu­er­mess­be­tra­ges für die Gewer­be­steu­er nach § 16 Abs. 4 Satz 2 Gewer­be­steu­er­ge­setz ver­sto­ße nicht gegen das Selbst­ver­wal­tungs­recht[]
  34. BGBl 1997 I S. 2470[]
  35. BVerfGE 125, 141, 159 – 161; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, NVwZ 2011, 424, 426[]
  36. in die­sem Sin­ne Nier­haus, in: Sachs, a. a. O., Art. 28 Rn. 87a: Gewähr­leis­tung der kom­mu­na­len Finanz­au­to­no­mie durch die Bestands­ga­ran­tie einer wirt­schafts­kraft­be­zo­ge­nen Steu­er­quel­le, kom­mu­na­le Ertrags­ho­heit und Hebe­satz­recht[]
  37. vgl. Kluth, Umla­gen nach Art. 106 Abs. 6 S. 6 als Instru­men­te zwi­schen­ge­meind­li­chen Finanz­aus­gleichs, DÖV 1994, 456, 463, dem­zu­fol­ge die ein­zel­nen Bestand­tei­le des gemeind­li­chen Steu­er­auf­kom­mens von der Finanz­ho­heit geschützt sind; zu Art. 106 Abs. 5 GG als „eigen­stän­di­ger Säu­le der gemeind­li­chen Finanz­aus­stat­tung“ zugleich beja­hend und hin­sicht­lich der kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung der Steu­er­be­tei­li­gung ver­nei­nend BVerfGE 71, 25, 38[]
  38. vgl. BVerfGE 125, 141, 161; Heint­zen, in: von Münch/​Kunig, a. a. O., Art. 106 Rn. 45[]
  39. BVerfGE 125, 141, 159[]
  40. vgl. nur Pieroth, in: Jarass/​Pieroth, Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, 11. Aufl.2011, Art. 106 Rn. 17; zu deren grund­sätz­li­cher Ver­ein­bar­keit mit der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie BVerfGE 23, 353, 368 ff; nach dem Urteil vom 15.10.1998 – VfGBbg 38/​97, 39/​97, 21/​98 und 24/​98 – LVerfGE 9, 121, 134 f zählt die Kreis­um­la­ge sogar zur kom­mu­na­len Finanz­ho­heit und genießt ihrer­seits den Schutz von Art. 97 BbgLV[]
  41. vgl. etwa Scholz, in: Maunz/​Dürig, Kom­men­tar zum Grund­ge­setz, Band IV, Lose­blatt, Stand Novem­ber 2012, Art. 28 Rn. 84 a, 84 b[]
  42. BVerwG, Urteil vom 25.03.1998 – 8 C 11.97, DVBl 1998, 776, 779[]
  43. BVerfGE 83, 363, 389[]
  44. BVerfGE 112, 216, 222; 108, 186, 213 zur Abgren­zung der Umla­ge von der Erhe­bung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben von pri­va­ten Rechts­sub­jek­ten[]
  45. BVerfGE 83, 363, 390[]
  46. BVerfGE 83, 363, 391 f; BVerwG, Urteil vom 25.03.1998, a. a. O., S. 778[]
  47. BVerfG, a. a. O.[]
  48. a. a. O.[][]
  49. BGBl 2009 I S. 606; vgl. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3, Art. 106b GG[]
  50. vgl. LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006 – LVG 7/​05, LVerfGE 17, 410, 428[]
  51. GVBl 2012 II Nr. 37[]
  52. VerfG Bbg, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 429[]
  53. VerfG Bbg, Urteil vom 16.02.2010 – LVG 9/​08, LVerfGE 21, 361 ff[]
  54. vgl. Sächs­VerfGH, a. a. O., S. 341; VerfG MV, a. a. O., Rn. 77[]
  55. LVG LSA, a. a. O., S. 380[]
  56. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 76; Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O.; unter dem Gesichts­punkt der Kreis­um­la­gen­er­hö­hung nimmt das Ver­fas­sungs­ge­richt des Lan­des Sach­sen-Anhalt im Urteil vom 16.02.2010 an, dass sich abundan­te Gemein­den auf die von ihm bejah­te Ver­let­zung der land­kreis­li­chen Finanz­ho­heit beru­fen kön­nen[]
  57. VerfG LSA, Urteil vom 13.06.2006 – a. a. O., S. 431 ff[]
  58. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 103, Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 351; anders LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 432 ff, Urteil vom 16.02.2010, a. a. O., S. 381 ff[]
  59. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 104; Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2012, a. a. O., S. 352[]
  60. zu die­ser Recht­mä­ßig­keits­vor­aus­set­zung eines Ein­griffs in das Selbst­ver­wal­tungs­recht VerfG Bbg, Urteil vom 20.11.2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 125, 141, 167 f; 103, 332, 366 f[]
  61. zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 23, 353, 372 f[]
  62. BVerfGE 55, 72, 89 f; BVerwG, Urteil vom 25.03.1998, a. a. O., S. 778[]
  63. vgl. hier­zu bereits VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O., S. 249 f[]
  64. vgl. VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O.[]
  65. zur für Dis­po­si­tio­nen län­ge­rer Dau­er not­wen­di­gen Sche­ma­ti­sie­rung eines Umla­ge­sys­tems vgl. BVerfGE 23, 353, 369 f[]
  66. vgl. BVerfGE 86, 148, 230 f zum Abstel­len auf fik­ti­ve Real­steu­er­he­be­sät­ze der Gemein­den eines Lan­des im Rah­men des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs; fer­ner BVerwG, Urteil vom 25.03.1998, a. a. O., S. 778[]
  67. VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O.[]
  68. vgl. LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 429; Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 346; Ober­mei­er, a. a. O., S. 293[]
  69. Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 345 f; VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a O., Rn. 88[]
  70. BVerfGE 125, 141 ff[]
  71. vgl. BVerfGE 23, 353, 371 zur erhöh­ten Kreis­um­la­ge für hoch­abundan­te Gemein­den nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 Finanz­aus­gleichs­ge­setz des Lan­des Hes­sen vom 27.03.1958; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010, a. a. O. zur Recht­mä­ßig­keit der kom­mu­nal­auf­sichts­recht­li­chen Auf­he­bung eines Gemein­de­rats­be­schlus­ses, durch den die Real­steu­er­he­be­sät­ze der in Haus­halts­not­la­ge befind­li­chen Gemein­de gesenkt wor­den waren[]
  72. Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 347[]
  73. NdsStGH, Urteil vom 16.05.2001, a. a. O., S. 281, 287; LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 432; Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 342; VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a O., Rn. 85 jeweils unter Ver­weis auf die Rspr. des BVerfG zum Län­der­fi­nanz­aus­gleich: BVerfGE 72, 330, 398, 418 f; 86, 148, 250 f; 101, 158, 222[]
  74. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 86; Sächs­VerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 345[]