Kommunaler Finanzausgleich in Brandenburg

Die Finanzausgleichs­umlage, die seit 2012 von als finanzstark geltenden Brandenburger Gemeinden entrichtet werden muss, verstößt nicht gegen die Ver­­­­­fas­sung. Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat heute die gegen die Umlage erho­­benen kommunalen Verfassungsbeschwerden der Stadt Liebenwalde (Landkreis Oberhavel), der Gemeinde Breydin (Landkreis Barnim) und der Gemeinde Schenkenberg (Landkreis Uckermark) zurückgewiesen.

Kommunaler Finanzausgleich in Brandenburg

Die Finanzausgleichsumlage ist in Brandenburg zum 1. Januar 2011 eingeführt worden. Die ersten Zahlungen waren am 25. Feb­­ruar 2012 fällig. Betroffen von der Umlage, die in § 17a Brandenburgisches Finanzausgleichsgesetz (FAG) geregelt ist, sind Städte und Gemeinden, die als besonders finanzkräftig (ab­un­dant) gelten, weil ihre Steuerkraft deutlich größer ist als ihr Finanzbedarf. Dabei wird die Steuerkraft hinsichtlich der Grundsteuern und der Gewerbesteuer nicht nach dem vor Ort erzielten tatsächlichen Aufkommen, sondern nach Maßgabe landesweiter Durchschnittshebesätze ermit­telt. Mit der Finanzausgleichsumlage werden die abundanten Städte und Gemeinden verpflichtet, ¼ der Steuerkraft abzuführen, soweit 115 % des Bedarfs überschritten wird. Im Jahr 2012 waren 11 Städte und Gemein­den mit insgesamt ca. 30 Millionen Euro umlagepflichtig.

Mit ihrer kommunalen Verfassungsbeschwerde haben die drei Kommunen geltend gemacht, die Finanzausgleichsumlage verletze sie in ihrer Finanzhoheit als Teil des Selbstverwaltungsrechts aus Art. 97 Abs. 1 der Landesverfassung. Diese lasse einen horizontalen Finanzausgleich, wie ihn die Finanzausgleichsumlage bewirke, nicht zu. Um bedürftige Kommunen zu unterstützen, dürfe das Land nicht anderen Gemeinden Mittel entziehen. Daneben haben die drei Beschwer­de­führ­erin­nen die Ermitt­lung des Umlagebetrags beanstandet. Weil bei der Berechnung der Steuerkraft im Bereich der Grundsteuern und der Gewerbesteuer auf landesweite Durchschnittshebesätze abgestellt werde, beruhe die festgesetzte Umlageschuld zum Teil auf Steuereinnahmen, die es gar nicht gebe. Dies sei verfassungswidrig. Allenfalls die tatsächlich erzielten Einnah­men dürften in die Berech­nung einfließen.

Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg konnte einen Verstoß gegen die Brandenburgische Verfassung nicht feststellen. Die Lan­desverfassung verbietet es dem Gesetzgeber nicht, im Rahmen des kom­­­munalen Finanzausgleichs einen Teil der Finanzkraft bestimmter Gemeinden abzuschöpfen und unter alle bedürftigen Kommunen zu verteilen. Der von der Landesverfassung gewährleistete Finanzausgleich dient gerade der Angleichung der Finanzkraft der Kommunen, damit alle Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können. Das Aufkommen der Umlage kommt ausschließlich den Kommunen zugute und führt nicht zu Ersparnissen im Landeshaushalt. Auch beeinträchtigt die Fin­­anz­­­aus­gleichs­­umlage die Finanzhoheit der abundanten Gemeinden nicht unver­hält­nis­mäßig stark; 15 v. H. ihrer den Finanzbedarf übersteigenden Steuerkraft verbleibt ihnen ungeschmälert, ihre darü­ber hinaus­gehende Finanzkraft zu 75 v. H. Schließlich verstößt es nicht gegen die Landesverfassung, dass der Berechnung der Umlageschuld teilweise eine fiktive Steuerkraft zugrunde gelegt wird. Hierfür gibt es nachvol­lziehbare Gründe, so dass der Gesetzgeber seinen weiten Gestaltungsspielraum nicht überschritten hat. Mit der Regelung soll den Gemeinden der Anreiz genommen werden, durch Festsetzung besonders niedriger Hebesätze sich (als „Steueroase“) Standortvorteile zu verschaffen.

Die Kommunalverfassungsbeschwerde ist unbegründet. § 17a BbgFAG verletzt die Beschwerdeführerin nicht in ihrem Recht der Selbstverwaltung aus Art. 97 Abs. 1 BbgLV. § 17a BbgFAG greift zwar in den Schutzbereich dieses Rechts ein. Der Eingriff ist jedoch gerechtfertigt. § 17 a BbgFAG ist formell verfassungsgemäß. und verstößt auch in materieller Hinsicht nicht gegen das Selbstverwaltungsrecht der Beschwerdeführerin. Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG berührt nicht dessen absolut geschützten Kernbereichl. Jenseits seines Kernbereichs schützt das Selbstverwaltungsrecht die Gemeinden nicht davor, dass die mit dem kommunalen Finanzausgleich bezweckten Wirkungen mittels Abschöpfung und Umverteilung überschießender gemeindlicher Finanzkraft verstärkt werden; das hierzu geschaffene Instrument der Finanzausgleichsumlage wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Schließlich überschreitet § 17a BbgFAG nicht die Grenzen, die Finanzausgleichsmechanismen durch das Willkürverbot gesetzt sind.

Die Belastung abundanter Gemeinden mit der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG stellt einen Eingriff in die durch Art. 97 Abs. 1 BbgLV geschützte Finanzhoheit der Beschwerdeführerin dar. Die Finanzhoheit sichert den Gemeinden das eigene Wirtschaften mit ihren Haushaltsmitteln, also insbesondere die Freiheit, über ihre Einnahmen und Ausgaben zu entscheiden, sowie – im Vorfeld hierzu – sich eigene Einnahmequellen in Form von Steuern zu erschließen (Art. 99 Satz 1 BbgLV). Im Verbund mit der Planungs-, Organisations- und Personalhoheit gewährleistet die Finanzhoheit, dass die Gemeinden die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich wahrnehmen können1. Diese Gewährleistung wird in dem Umfang eingeschränkt, wie abundanten Gemeinden durch eine Umlage Haushaltsmittel und damit die Freiheit, über sie nach eigenen Zwecksetzungen zu disponieren, entzogen werden2.

Zwar könnten Bedenken an der Eingriffsqualität der Finanzausgleichsumlage aus einem Verständnis der Finanzhoheit resultieren, wonach diese die Gemeinden nur davor schütze, dass ihnen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben (insgesamt) aus der Hand genommen werde, nicht jedoch vor dem Entzug einzelner Einnahmen oder der Belastung mit kostenträchtigen Aufgaben schlechthin3. Nach der Landesverfassung erschöpft sich jedoch die Gewährleistung der Finanzhoheit gerade nicht in einem derartigen Abwehrschutz vor ihrer vollkommenen Beseitigung; vielmehr verpflichtet sie das Land sogar, die Gemeinden mit den Mitteln auszustatten, die für die eigenverantwortliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlich sind4.

Auch ist mit der Finanzausgleichsumlage ein zielgerichteter Zugriff auf den Gesamthaushalt der abundanten Gemeinden verbunden5. Dieser betrifft die gemeindliche Finanzverantwortung stärker, als wenn den Gemeinden lediglich bestimmte Einnahmen verwehrt6 oder mit finanziellen Belastungen verbundene Aufgaben auferlegt werden7.

Die Beeinträchtigung der Finanzhoheit durch § 17a BbgFAG ist gerechtfertigt.

§ 17a BbgFAG ist formell verfassungsgemäß. Insbesondere leidet das Gesetzgebungsverfahren nicht an einem Anhörungsmangel, der das verfassungsgemäße Zustandekommen der Norm in Frage stellen könnte.

Im Gesetzgebungsverfahren hat eine Anhörung der kommunalen Spitzenverbände gemäß Art. 97 Abs. 4 BbgLV stattgefunden. Nach Art. 97 Abs. 4 BbgLV sind die Gemeinden und Gemeindeverbände in Gestalt ihrer kommunalen Spitzenverbände rechtzeitig zu hören, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung allgemeine Fragen geregelt werden, die sie unmittelbar berühren. Die Einführung einer Finanzausgleichsumlage für abundante Gemeinden nach § 17a BbgFAG ist eine allgemeine und die Gemeinden und Gemeindeverbände unmittelbar berührende Frage im Sinne dieser Verfassungsbestimmung. Die Finanzausgleichsumlage betrifft unmittelbar eine nicht abschließend bestimmte Gruppe finanzkräftiger Gemeinden (im Jahr 2011 waren es acht, im Jahr 2012 elf Gemeinden); die Regelung des § 17a BbgFAG gilt allgemein, potentiell kann jede Gemeinde umlagepflichtig werden. Darüber hinaus erhöht die Finanzausgleichsumlage die Finanzausgleichsmasse und wirkt sich auf die Kreisumlage aus; auch in dieser Hinsicht ist sie von allgemeiner und unmittelbarer Bedeutung für die Gemeinden und Gemeindeverbände8. Eine individuelle Anhörung der Beschwerdeführerin war demgegenüber verfassungsrechtlich nicht geboten. Nach den Bestimmungen der Landesverfassung findet eine individuelle Anhörung der von einem künftigen Gesetz Betroffenen nur bei Gemeindegebietsänderungen statt (Art. 98 Abs. 2 und 3 BbgLV).

§ 17a BbgFAG ist materiell verfassungsgemäß. Die Norm greift nicht verfassungswidrig in den Schutzbereich des Selbstverwaltungsrechts der Beschwerdeführerin aus Art. 97 Abs. 1 BbgLV ein.

§ 17a BbgFAG berührt nicht dessen vor jedweder Beeinträchtigung geschützten Kernbereich.

Ein Element des Kernbereichs des Selbstverwaltungsrechts ist die Befugnis der Gemeinden, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung zugewiesen sind (Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises bzw. gemeindliche Allzuständigkeit9). Darüber hinaus schützt der Kernbereich die Gemeinden vor einer völligen Beseitigung und Aushöhlung der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung10, wobei weder der Aufgabenbestand noch das Maß der Eigenverantwortlichkeit gegenständlich fest umschrieben, sondern unter Rückgriff auf die geschichtliche Entwicklung und die traditionellen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung zu bestimmen sind11. Schließlich gehört zum Kernbereich der Selbstverwaltung eine finanzielle Mindestausstattung, die den Gemeinden eine sinnvolle Betätigung der Selbstverwaltung im Sinne der Wahrnehmung eines Minimums an freiwilligen Aufgaben der Selbstverwaltung ermöglicht12.

Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG belastet die Beschwerdeführerin mit einer allgemeinen Zahlungspflicht. Sie stellt damit das grundsätzliche Aufgabenzugriffsrecht der Beschwerdeführerin im Sinne der gemeindlichen Allzuständigkeit nicht in Frage. Weder entzieht sie der Beschwerdeführerin Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft, noch beseitigt sie deren Eigenverantwortlichkeit bei Erfüllung dieser Aufgaben. Auch ist nicht vorgetragen oder sonst ersichtlich, dass die Finanzausgleichsumlage den Haushalt der Beschwerdeführerin so sehr in Anspruch nähme, dass diese nicht mehr über eine finanzielle Mindestausstattung verfügte. Die Beschwerdeführerin hat insoweit nicht geltend gemacht, infolge der Belastung mit der Finanzausgleichsumlage und Pflichtaufgaben trotz Ausschöpfung aller Einsparmöglichkeiten die Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben in keiner Weise finanzieren zu können13. Eine derartige Annahme liegt im Übrigen auch fern, da die Umlage, wie sie der Brandenburgische Gesetzgeber ausgestaltet hat, nur für die die Bedarfsmesszahl um 15 % übersteigende Steuerkraft anfällt und hiervon dann lediglich ein Viertel abgeschöpft wird.

Der Eingriff in die Finanzhoheit der Beschwerdeführerin durch die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG ist durch tragfähige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und wahrt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Insbesondere handelt es sich bei der Finanzausgleichsumlage um ein nach Maßgabe des Selbstverwaltungsrechts legitimes Mittel zur Erreichung der mit ihr intendierten Zwecke.

Mit der Erhebung der Finanzausgleichsumlage verfolgt der Gesetzgeber einen Gemeinwohlzweck. Sie soll das bestehende Finanzausgleichssystem festigen, indem sie die Verbundmasse und damit die an die bedürftigen Kommunen zu verteilende Schlüsselmasse erhöht und die Umverteilungswirkung des bestehenden Ausgleichssystems im Sinne der Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft stärkt14. Hiernach handelt es sich bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG um ein Instrument des Gesetzgebers, das dazu beiträgt, dass er seiner Verpflichtung aus Art. 99 Satz 2 BbgLV nachkommt, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können.

Die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG ist ein geeignetes Mittel, diesen Gemeinwohlzweck zu erreichen. Sie schmälert die Finanzkraft der abundanten Gemeinden, vergrößert die zu verteilende Finanzausgleichsmasse und erhöht dadurch die Finanzkraft der in den Genuss der Schlüsselzuweisungen kommenden bedürftigen Kommunen. Der Geeignetheit der Finanzausgleichsumlage in diesem Sinne steht nicht entgegen, dass es das Selbstverwaltungsrecht generell verböte, im Rahmen des Finanzausgleichs Gemeinden mit gesetzlich geregelten Zahlungspflichten zu belasten. Vielmehr darf der Gesetzgeber grundsätzlich einzelne Gemeinden mittels einer Umlage zur Stärkung des kommunalen Finanzausgleichs und seiner Wirkungen heranziehen; der Finanzausgleich muss nicht ausschließlich mit Landesmitteln hergestellt werden.

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin bedarf es nicht einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung zur Erhebung der Finanzausgleichsumlage. Das Recht der Selbstverwaltung einschließlich der die Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung begründenden gemeindlichen Hoheiten ist eine institutionelle Garantie und als solche auf eine gesetzliche Ausgestaltung und Formung angelegt, wie es in Art. 97 Abs. 5 BbgLV („Das Nähere regelt ein Gesetz“), aber auch in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG („… im Rahmen der Gesetze …“) zum Ausdruck kommt15. Die Ausgestaltungsbefugnis wird als Gesetzesvorbehalt interpretiert16, der Ausgestaltungsauftrag und Eingriffsermächtigung in sich vereint17. Diese Annäherung an die Grundrechtsdogmatik18 entspricht der subjektiven Rechtsstellung, aus der heraus die Gemeinden rechtswidrige Beeinträchtigungen der Selbstverwaltungsgarantie abzuwehren in der Lage sind; sie können nicht nur die Kommunalverfassungsbeschwerde gegen Rechtssätze erheben, sondern auch gegen Einzelakte vor dem Verwaltungsgericht die ihnen durch die Selbstverwaltungsgarantie verbürgten Positionen als subjektive Rechte in Stellung bringen. In seiner Funktion als Eingriffsermächtigung erlaubt der kommunalverfassungsrechtliche Gesetzesvorbehalt grundsätzlich Einschränkungen des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts durch jede Rechtsnorm im materiellen Sinne; Verfassungsrang muss sie nicht haben. Soweit die sog. Wesentlichkeitsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt, der Gesetzgeber habe die politischen Leitentscheidungen von allgemeiner Bedeutung selbst zu treffen, und die Einführung einer Finanzausgleichsumlage wie der verfahrensgegenständlichen eine politische Leitentscheidung in diesem Sinne sein sollte, trägt dem § 17a BbgFAG als formelles Parlamentsgesetz ausreichend Rechnung.

Art. 99 BbgLV verbietet die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage in Gestalt von § 17a BbgFAG nicht.

Das zur Finanzhoheit gehörende Recht der Gemeinden aus Art. 99 Satz 1 BbgLV, sich eigene Steuerquellen zu erschließen, wird durch die Finanzausgleichsumlage nicht betroffen. Das sog. Steuerfindungsrecht des Art. 99 Satz 1 BbgLV ist von vorneherein auf örtlich radizierte Verbrauchs- und Aufwandsteuern beschränkt, die bundesgesetzlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind. Dies ergibt sich aus Art. 105 Abs. 2a GG, der den Ländern nur insoweit eine – auf die Gemeinden übertragbare – Gesetzgebungskompetenz zuweist19. Die Finanzausgleichsumlage knüpft allein an bundesrechtlich geregelte Steuern (Grund-, Gewerbe-, Einkommens- und Umsatzsteuer) und Familienlastenausgleichsleistungen nach § 17 BbgFAG an. Die teilweise Abschöpfung der Finanzkraft abundanter Gemeinden hinsichtlich dieser Steuern und Leistungen durch die Finanzausgleichsumlage berührt die Gemeinden daher nicht in ihrem Steuerfindungsrecht.

Art. 99 Satz 2 und 3 BbgLV sichert das Recht der kommunalen Selbstverwaltung durch einen Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf Finanzausstattung durch das Land. Dieser Anspruch soll ihnen die eigenverantwortliche Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ermöglichen20. Die in Erfüllung des Finanzausstattungsanspruchs erfolgenden Mittelzuweisungen aus dem Finanzausgleich sind Teil der „Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung“, wie Art. 28 Abs. 2 Satz 3 1. Halbsatz GG die Finanzhoheit bezeichnet21. Der Anspruch auf Finanzausstattung steht nur insoweit unter dem Vorbehalt der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes, wie nicht die zum unantastbaren Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehörende Mindestfinanzausstattung betroffen ist22.

Ausgehend von diesen Grundsätzen hindert Art. 99 Satz 2 und 3 BbgLV die Erhebung einer Finanzausgleichsumlage nicht.

Art. 99 Satz 2 BbgLV enthält den Auftrag an das Land, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen ihre Aufgaben erfüllen können. Art. 99 Satz 3 BbgLV konkretisiert diese Aufforderung durch die Vorgabe, dass im Rahmen des Finanzausgleichs die Kommunen an den Steuereinnahmen des Landes zu beteiligen sind23. Art. 99 Satz 2 und 3 BbgLV untersagen damit weder bei isolierter Betrachtung ihres Wortlauts noch in der Zusammenschau die Belastung von Gemeinden mit Zahlungspflichten zum Zwecke des Finanzausgleichs. Im Gegenteil spricht das Verhältnis der beiden Sätze zueinander eher für deren Zulässigkeit. Art. 99 Satz 3 BbgLV begründet ausdrücklich nur einen Mindestinhalt des Finanzausgleichs, indem er ihm lediglich ein bestimmendes Element mit vertikaler Stoßrichtung zuweist (Beteiligung der Kommunen am Landessteueraufkommen „im Rahmen des Finanzausgleichs“ = vertikaler Finanzausgleich). Dies markiert die Auslegungs- und Gestaltungsspielräume, nach denen es dem Gesetzgeber bei der Umsetzung der allgemeineren, Art. 99 Satz 3 BbgLV überwölbenden Bestimmung des Art. 99 Satz 2 BbgLV grundsätzlich auch erlaubt ist, den Finanzausgleich mittels horizontaler Komponenten wie der Abschöpfung finanzkräftiger zugunsten bedürftiger Kommunen durch eine Finanzausgleichsumlage zu bewirken bzw. zu ergänzen. Zum einen dient ein solches Instrument gerade dem vom Gesetzgeber verfolgten Zweck, im Rahmen des von Art. 99 Satz 2 BbgLV geforderten Finanzausgleichs um der kommunalen Aufgabenwahrnehmung Willen durch Förderung finanzschwächerer Gemeinden zwischen den Kommunen bestehende Finanzkraftunterschiede zu mildern24. Zum anderen verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber ohne Rücksicht auf die finanzielle Leistungsfähigkeit des Landes, die Kommunen mit einer finanziellen Mindestausstattung zu versehen. Vor diesem Hintergrund ist der Gesetzgeber nicht gezwungen, seinen Auftrag aus Art. 99 Satz 2 BbgLV, durch einen Finanzausgleich dafür zu sorgen, dass die Kommunen (hier insbesondere die finanzschwachen) ihre Aufgaben erledigen können, allein durch den Einsatz von Landesmitteln (vertikaler Finanzausgleich) zu erfüllen. Vielmehr steht es ihm frei, den vertikalen Finanzausgleich mit der horizontalen Abschöpfung und Umverteilung überschießender gemeindlicher Finanzkraft (interkommunaler horizontaler Finanzausgleich) zu kombinieren25.

Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat in der Vergangenheit immer wieder betont, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs nach Art. 99 Satz 2 BbgLV über einen weiten Ermessensspielraum verfügt26. In seinem Urteil vom 16.09.200927 hat das Verfassungsgericht keine grundsätzlichen Vorbehalte gegen die Einführung einer Finanzausgleichsumlage der vorliegenden Art geäußert. Es hat vielmehr lediglich festgestellt, dass Art. 99 BbgLV ausdrücklich weder eine Ermächtigung noch gar ein Gebot enthalte, zur Durchführung eines interkommunalen Finanzausgleichs von gewerbesteuerstarken Gemeinden zugunsten finanzschwacher Gemeinden eine Gewerbesteuerumlage zu erheben. Den verfassungsrechtlichen Bedenken, die das Verfassungsgericht in dem genannten Urteil gegen eine über die Gewerbesteuerumlage nach § 6 GemFinRefG hinausgehende weitere Abschöpfung kommunaler Gewerbesteuereinnahmen formuliert hat, trägt die Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG Rechnung, indem bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraftzahl die Gewerbesteuerumlage mindernd berücksichtigt wird (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG). Vor allem aber ist nach § 9 Abs. 2 BbgFAG die Gewerbesteuerkraft nur ein Parameter bei der Ermittlung der sich in der Steuerkraftmesszahl ausdrückenden gemeindlichen Finanzkraft, an die § 17a BbgFAG anknüpft. Mit der Finanzausgleichsumlage wird also nicht undifferenziert und unter Ausblendung der sonstigen für die Finanzstärke einer Gemeinde relevanten Faktoren einfach eine zweite Gewerbesteuerumlage etabliert.

Die Finanzausgleichsumlage ist auch in Anbetracht der Art. 28 Abs. 2 Satz 3, Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG ein nach Maßgabe des Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich legitimes Mittel zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke.

§ 17a BbgFAG könnte mit den Bestimmungen von Art. 106 Abs. 5, 5a und 6 Satz 1 und 2 GG konfligieren, weil der von der Finanzausgleichsumlage abgeschöpften Finanzkraft Steuern zugrundeliegen, die den Gemeinden insgesamt (Ertragshoheit über die Grund- und Gewerbesteuer, Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG) oder zu einem bestimmten Anteil (Anteil an der Einkommen- und Umsatzsteuer nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG) zukommen. Insbesondere mit der Zuweisung dieser Steuern und Steueranteile nimmt der Bund seine – gegenüber der primären Finanzierungsverantwortung der Länder (Art. 106 Abs. 7 GG) sekundäre – Verantwortung für die Finanzausstattung der Gemeinden wahr28.

Art. 2 Abs. 5 Satz 2 BbgLV bindet den Landesgesetzgeber an das Bundesrecht und damit auch an das Grundgesetz. Andere Verfassungsnormen als Art. 28 Abs. 2 GG sind allerdings nur insoweit Prüfungsmaßstab, wie sie das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG mitzubestimmen geeignet sind29; die Kommunalverfassungsbeschwerde folgt nicht den Regeln der abstrakten Normenkontrolle30. Da Art. 28 Abs. 2 GG – nach herrschender Meinung als in den Ländern unmittelbar geltende Durchgriffsnorm31 – den Mindestgehalt der Selbstverwaltungsgarantie vorgibt, den sämtliche Landesverfassungen nicht unterschreiten dürfen und tatsächlich auch nicht unterschreiten32, sind diese das Bild der Selbstverwaltung mitbestimmenden Verfassungsnormen auch im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde auf Landesebene zu berücksichtigen.

Das Bundesverfassungsgericht hat als Verfassungsnormen in diesem Sinne zuletzt den im Jahre 1969 geschaffenen Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG qualifiziert, der den Gemeinden das Recht einräumt, im Rahmen der Gesetze die Hebesätze der Grund- und Gewerbesteuer festzusetzen33. Hiermit sei die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Finanzautonomie der Gemeinden gestärkt, nicht jedoch auch die künftige Existenz von Grund- und Gewerbesteuer garantiert worden. Durch den mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27.10.199734 eingeführten 2. Halbsatz von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, wonach den Gemeinden eine wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht zustehe, sei indes gewährleistet, dass die Gewerbesteuer nicht abgeschafft werde, ohne dass die Gemeinden eine andere wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht erhielten35. Danach muss angenommen werden, dass neben Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG auch Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG, soweit er den Gemeinden die Ertragshoheit über die Gewerbesteuer zuweist, das Bild der Selbstverwaltung prägt. Denn das Hebesatzrecht des Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG leitet sich von der Ertragshoheit ab, die wiederum Voraussetzung dafür ist, dass den Gemeinden im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle Gewerbesteuer zusteht36.

Ob darüber hinaus auch die Ertragshoheit über die Grundsteuern (Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG) und die Zuweisung von Anteilen an der Einkommen- und Umsatzsteuer an die Gemeinden nach Art. 106 Abs. 5 und 5a GG das Bild der Selbstverwaltung prägen37, könnte zweifelhaft sein, weil es insofern an einer institutionellen Absicherung mangelt, wie sie der Gewerbesteuer (derzeit) über Art. 28 Abs. 2 Satz 3 2. Halbsatz GG zukommt; Art. 106 Abs. 5 – 7 GG schützt die Gemeinden nicht vor der ersatzlosen Abschaffung der Grund-, Einkommens- und Umsatzsteuer38, und jenseits seines Satzes 3 2. Halbsatz gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG keine bestimmte Ausgestaltung des kommunalen Einnahmesystems39.

Diese Frage kann indes dahinstehen. Art. 106 Abs. 5, 5 a und 6 GG stünde der Erhebung der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG auch dann nicht entgegen, wenn er hinsichtlich sämtlicher in ihm geregelter Steuerzuweisungen an die Gemeinden das Bild der Selbstverwaltung prägen sollte. Art. 106 Abs. 5 – 7 GG garantiert den Gemeinden nicht den ungeschmälerten Verbleib der ihnen zugeflossenen Steuern (Grund- und Gewerbesteuer) und Steueranteile (Einkommens- und Umsatzsteuer). So bestimmt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG, dass Bund und Länder durch eine bundesgesetzlich geregelte Umlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt werden können (vgl. § 6 GemFinRefG), während Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG Grund- und Gewerbesteuer sowie die Anteile der Gemeinden an der Einkommens- und Umsatzsteuer zu möglichen Umlagebemessungsgrundlagen nach Maßgabe der Landesgesetzgebung erklärt. So beruht etwa die in den Ländern erhobene Kreisumlage auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG40. Da die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG gestärkte Garantie der Finanzhoheit eine über den Abschnitt X des Grundgesetzes (Art. 104a bis 115) hinausgehende Steuer- und Abgabenhoheit der Gemeinden nicht begründet41, kann sie der Erhebung einer nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zulässigen Umlage grundsätzlich nicht entgegenstehen42. Die gemeindliche Steuerhoheit nach Artikel 106 Abs. 5, 5a und 6 GG könnte das Bild der Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 97 BbgLV demnach nur mit der Maßgabe prägen, dass sie nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zur Grundlage von Umlagen gemacht werden kann.

Bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG handelt es sich um eine gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG zulässige Umlage.

Umlagen sind Finanzierungslasten, die öffentlich-rechtlichen Körperschaften von einer anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden43. Sie geben der umlageberechtigten Körperschaft einen Anspruch gegen die umlagepflichtigen Körperschaften, lassen also deren Ertragshoheit unberührt44. Verbleibt die Umlage bei der sie erhebenden Körperschaft, bewirkt sie einen vertikalen Finanzausgleich. Fließt sie von dort auf die Ebene der umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zurück (redistributive Umlage), handelt es sich um einen horizontalen Finanzausgleich, den die umlageerhebende Körperschaft lediglich veranstaltet. In beiden Erscheinungsformen kann die Umlage für einen besonderen Zweck als Ausgleich für besondere Aufwendungen (Zweckumlage oder Sonderlastenausgleich) oder zu dem allgemeinen Zweck des Ausgleichs der allgemeinen Finanzkraft (Umlage im engeren Sinne) erhoben werden45.

Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG steht Umlagen, die im kommunalen Raum verbleiben oder in diesen zurückfließen und vom Land zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs erhoben werden, nicht entgegen46. Dies belegt die Entstehungsgeschichte des Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG, in dem ursprünglich die Gemeindeverbände als umlageerhebende Körperschaft ausdrücklich Erwähnung finden sollten. Wegen der Befürchtung, hieraus könne sich die alleinige Umlagebefugnis der Gemeindeverbände ergeben, wurde von der Formulierung Abstand genommen. Die Länder wollten sich die Möglichkeit erhalten, Umlagen zu Zwecken des interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs zu erheben47.

Hiernach handelt es sich bei der auf eine Angleichung der gemeindlichen Finanzkraft gerichteten Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG um eine vom Land veranstaltete Umlage im engeren Sinne. Sie ist zulässig, weil ihr Aufkommen im kommunalen Bereich verbleibt bzw. in diesen zurückfließt:

Die Finanzausgleichsumlage wird entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht dadurch mittelbar vom Land vereinnahmt, dass sie – nach dem Abzug des Anteils für die Landkreise nach § 17a Abs. 3 BbgFAG – insgesamt in den Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG einginge und insoweit dem Land dessen Ausstattung ersparte. Nach § 1 Abs. 4 BbgFAG gehört das Finanzausgleichsumlage-Aufkommen vielmehr zur gemäß § 5 BbgFAG zu verteilenden Finanzausgleichsmasse. Nichts anderes ergibt sich aus der Begründung zum Gesetzentwurf48. Dort heißt es auf den Seiten 5 f zu § 17a BbgFAG: „…Die Regelung berührt die Binnenverteilung von Finanzmitteln der Kommunen und ist für das Land grundsätzlich haushaltsneutral …“, „… Die Finanzausgleichsumlage erhöht – soweit sie nicht dem jeweiligen Landkreis zufließt – die Verbundmasse des kommunalen Finanzausgleichs nach § 1 Abs. 4 und stärkt damit … die allgemeine Schlüsselmasse nach § 5 Abs.02. Damit wird sichergestellt, dass die Kommunen durch Erhöhung der allgemeinen Schlüsselzuweisungen unmittelbar von diesem Instrument interkommunalen Finanzausgleichs profitieren“.

Zwar fließt ein Bruchteil der Finanzausgleichsumlage insoweit mittelbar in den Ausgleichsfonds, wie dieser aus der Finanzausgleichsmasse, zu der die Finanzausgleichsumlage beiträgt, bestückt wird (§ 5 Abs. 2 BbgFAG). Hiermit geht jedoch eine Ersparnis des Landeshaushalts schon deshalb nicht einher, weil der Umfang der vom Land für den Finanzausgleich zur Verfügung gestellten und verwendeten Mittel (Verbundmasse) unabhängig vom Aufkommen der Finanzausgleichsumlage und dessen Verwendung ist. Die Verbundmasse wird in § 3 Abs. 1 BbgFAG definiert. Danach ist das Aufkommen der Finanzausgleichsumlage weder Bestandteil der Verbundmasse noch findet eine Anrechnung dahingehend statt, dass sich die Verbundmasse um das Umlageaufkommen vermindert; vielmehr sieht § 1 Abs. 4 BbgFAG ausdrücklich die Erhöhung der Verbundmasse um das Volumen der Finanzausgleichsumlage vor. Die Verbundmasse nach § 3 Abs. 1 BbgFAG ist auch nicht im Zusammenhang mit der Einführung von § 17a BbgFAG zum Nachteil der Kommunen verändert worden; dass sich die Verbundquote seit dem Ausgleichsjahr 2011 nicht mehr auf die Kraftfahrzeugsteuer (als Landessteuer) bezieht, sondern nur noch auf einen den Ländern zustehenden Anteil hieran, ist allein Folge des Übergangs der Ertragshoheit über die Kraftfahrzeugsteuer von den Ländern auf den Bund mit Wirkung vom 01.07.2009 durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19.03.200949.

Darüber hinaus verbleibt das Umlageaufkommen, soweit es über die Finanzausgleichsmasse mittelbar dem Ausgleichsfonds zufließt, im kommunalen Bereich; denn Beträge nach § 16 Abs. 1 BbgFAG können allein die Gemeinden und Landkreise erhalten50. Danach spielt es im Ergebnis keine Rolle, ob das Umlageaufkommen in Gestalt von Schlüsselzuweisungen nach § 5 Abs. 2 BbgFAG vollständig unter den Kommunen aufgeteilt oder zu einem gewissen Anteil dem Ausgleichsfonds zugeführt wird.

Die Minderung der Verbundmasse nach § 3 Abs. 2 BbgFAG (in den Ausgleichsjahren 2006 bis 2012 jeweils um 50.000.000 €, im Ausgleichsjahr 2013 um 30.000.000 €, im Ausgleichsjahr 2014 um 20.000.000 € und im Ausgleichsjahr 2015 um 10.000.000 €) stellt den vollständigen Verbleib des Finanzausgleichsumlage-Aufkommens im kommunalen Raum nicht in Frage. Die Finanzausgleichsumlage ist – wie dargelegt – nicht Bestandteil der Verbundmasse, sondern wird mit der nach § 3 Abs. 2 BbgFAG geminderten Verbundmasse zur Finanzausgleichsmasse, § 1 Abs. 4 BbgFAG. Da die Minderung der Verbundmasse nach § 3 Abs. 2 BbgFAG bereits seit dem Ausgleichsjahr 2006 vorgenommen wird (vgl. Art. 1 Nr. 1, Art. 4 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt vom 24.05.2005 – GVBl 2005 I S.196, 197) besteht insoweit kein Zusammenhang mit der Neuregelung des § 17a BbgFAG.

Auch der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BbgFAG für die Förderung von Theatern und Orchestern aus der Finanzausgleichsmasse entnommene Betrag von 17.000.000,00 € verbleibt im kommunalen Raum und wird nicht für die Erfüllung von Pflichten des Landes verwendet. Er kommt ausschließlich Gemeinden und Landkreisen zugute, welche Theater und Orchester betreiben, und dient der Erhaltung und Sicherung des jeweiligen Spielbetriebs. Verteilung und Verwendung der Mittel im Einzelnen werden seit Inkrafttreten des Brandenburgischen Finanzausgleichgesetzes nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG durch Rechtsverordnung geregelt, zuletzt durch die Verordnung zur Verteilung und Verwendung der Mittel für die Theater- und Orchesterförderung gemäß § 5 des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes vom 11.05.201251.

Der interkommunale Finanzausgleich mittels im kommunalen Bereich verbleibender Umlagen verbietet nicht, dass neben kreisangehörigen Gemeinden auch die Landkreise in den Genuss der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG kommen. Aufgeworfen und dahinstehen lassen hat diese Frage das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt52 und später nicht wieder aufgegriffen53. Relevant für das Verfahren ist sie, weil sich aus § 5 Abs. 2 BbgFAG ergibt, dass die Landkreise in Gestalt von Schlüsselzuweisungen 28,0 % der Finanzausgleichsmasse und damit auch des Aufkommens der Finanzausgleichsumlage erhalten. Eine Beteiligung der Landkreise an dem Umlageaufkommen auszuschließen, wäre indes ein Bruch im System des Finanzausgleichs, das – wie die Kreisumlage zeigt – an die gemeindliche Finanzkraft anknüpfende ausgleichende Finanzströme von der Gemeinde- auf die Kreisebene seit jeher kennt54.

Eine derartige genuine Beteiligung der Landkreise an der Finanzausgleichsumlage steht nicht in Rede, soweit Landkreisen mit abundanten Gemeinden die von diesen zu leistende Finanzausgleichsumlage nach § 17a Abs. 3 BbgFAG in Höhe des Kreisumlagesatzes des vorvergangenen Jahres zugewiesen wird. Denn hierbei handelt es sich nur um eine Kompensation für die mit dem Abzug der Umlageschuld bei den Kreisumlagegrundlagen nach § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG einhergehende Minderung des Kreisumlageaufkommens. Sie bezweckt, die Landkreise mit abundanten Gemeinden annähernd so zu stellen, wie sie ohne Erhebung der Finanzausgleichsumlage stünden, und trägt damit der Auffassung des Verfassungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt in dessen Urteil vom 16.02.201055 Rechnung, der zufolge der Abzug der Finanzausgleichsumlage von den Umlagegrundlagen für die Ermittlung der Kreisumlage ein unzulässiger Eingriff in die Finanzhoheit der Landkreise mit abundanten Gemeinden ist. Im Übrigen kommt diese Kompensation mittelbar auch allen Gemeinden dieser Landkreises zugute, weil sie der Entstehung eines über eine Erhöhung der Kreisumlage auszugleichenden Finanzbedarfs vorbeugt56.

Die Belastung der Beschwerdeführerin mit der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG und die damit einhergehende Einschränkung ihrer Finanzausstattung und Ausgabenhoheit ist in Relation zu dem mit ihr verfolgten Zweck zumutbar (angemessen bzw. verhältnismäßig im engeren Sinne).

§ 17a BbgFAG lässt von vornherein 15 % ihrer die Bedarfsgrenze übersteigenden Finanzkraft (Schonbetrag) unberührt und schöpft sie jenseits von 115 % der Bedarfsgrenze nur zu 25 % ab. Die von ihren jeweiligen Verfassungsgerichten nicht beanstandeten Regelungen zur Finanzausgleichsumlage in den Ländern Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern beinhalten eine Abschöpfquote von 30 % (§ 8 Finanzausgleichsgesetz Mecklenburg-Vorpommern) bzw. 50 % (§ 25a Sächsisches Finanzausgleichsgesetz); die sächsische Regelung sieht zudem ebenso wie § 12 des Niedersächsischen Finanzausgleichsgesetzes einen Schonbetrag nicht vor. Eine übermäßige Belastung der Beschwerdeführerin durch Kumulierung von Finanzausgleichs- und Kreisumlagelast sowie Nichtberücksichtigung der Gewerbesteuerumlage bei der Ermittlung der Gewerbesteuerkraft, wie sie das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt in seinem Urteil vom 13.06.200657 problematisiert, ist bei der Finanzausgleichsumlage nach § 17a BbgFAG nicht zu besorgen. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgFAG mindert die Gewerbesteuerumlage die Gewerbesteuerkraftzahl, und der Abzug der Finanzausgleichsumlage bei den Kreisumlagegrundlagen (§ 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG) führt zu einer erheblichen Reduzierung der Kreisumlagebelastung, ausweislich der Gesetzesbegründung48 in Höhe von ca. 40 % der Belastung durch die Finanzausgleichsumlage. Danach beträgt entsprechend den von der Beschwerdeführerin nicht angezweifelten Feststellungen in der Gesetzesbegründung die Netto-Belastung der abundanten Gemeinden durch die Finanzausgleichsumlage durchschnittlich lediglich 7,7 % ihrer Finanzkraft (Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG).

Schließlich kann nicht angenommen werden, dass es strukturell zu unangemessenen Härten führt und die Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers überschreitet, wenn im Rahmen der Berechnung der Finanzausgleichsumlage für die Ermittlung u. a. der Grundbeträge für die Gewerbesteuer nach § 9 Abs. 3 BbgFAG auf das Ist-Aufkommen des vorvergangenen Jahres nach der Vierteljahresstatistik der Gemeinden abgestellt wird. Zwar besteht dieses Ist-Aufkommen auch aus Vorauszahlungen auf die Gewerbesteuer (§ 19 GewStG), die – soweit sie die nach Ablauf des Erhebungsjahres festgesetzte Steuerschuld übersteigen (§ 14, § 16 GewStG) – der Zurückzahlung unterliegen können (§ 20 Abs. 3 GewStG); dennoch bildet es die gemeindliche Gewerbesteuerkraft realitätsnah ab, weil die über die Quartale verteilten Vorauszahlungen eines Jahres in der Summe jeweils der zuletzt festgesetzten Steuerschuld entsprechen (§ 19 Abs. 2 GewStG). Diese kann zudem die Summe der Vorauszahlungen eines Erhebungsjahres übersteigen und insoweit zu Abschlusszahlungsansprüchen der Gemeinde führen (§ 20 Abs. 3 GewStG), welche die Rückzahlungsverspflichtungen nach § 20 Abs. 2 GewStG kompensieren.

Vor diesem Hintergrund, insbesondere der genannten umfassenden Vorkehrungen des Gesetzes gegen eine unangemessen starke Belastung abundanter Gemeinden wie der Beschwerdeführerin bedarf es unter dem Aspekt des Übermaßverbots keiner besonderen Regelung zu Ausnahmen von der Umlagepflichtigkeit nach § 17a BbgFAG58. Sofern im Zusammenhang mit der Umlagebelastung dennoch vereinzelt unzumutbare Härten auftreten sollten wie die Beeinträchtigung einer angemessenen Finanzausstattung, so ließe sich diesen mit Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsfonds nach § 16 BbgFAG begegnen59. § 16 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 BbgFAG regelt ausdrücklich, dass die Mittel aus dem Ausgleichsfonds zum Ausgleich von besonderen Härten bestimmt sind, die „in Ausführung dieses Gesetzes“ entstehen; und die Landesverfassung untersagt es dem Gesetzgeber nicht, auf diese Weise dafür Sorge zu tragen, dass im Einzelfall die angemessene Finanzausstattung einer Gemeinde unangetastet bleibt.

Die Anknüpfung der Finanzausgleichsumlage gemäß § 17a BbgFAG an die nach fiktiven Hebesätzen ermittelte Realsteuerkraft verstößt nicht gegen das Willkürverbot60.

Auf das Willkürverbot aus Art. 12 Abs. 1 BbgLV kann sich nicht nur der Einzelne berufen; als Element des Rechtsstaatsprinzips gilt es auch im Verhältnis der Hoheitsträger untereinander61. Auf einen Verstoß gegen das Willkürverbot hebt die Beschwerdeführerin ab, wenn sie geltend macht, es sei sachwidrig, bei der Bemessung der Finanzausgleichsumlage nicht auf ihre tatsächliche Realsteuerkraft abzustellen, sondern – vermittelt über die jeweilige Anwendung des gewogenen Durchschnittshebesatzes aller Gemeinden gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BbgFAG – auf eine fiktive Realsteuerkraft. Mit Blick auf die aus dem Demokratieprinzip erwachsende politische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist bei der Verwerfung einer gesetzlichen Regelung als willkürlich besondere Zurückhaltung geboten; sie kommt nur in Betracht, wenn die Sachwidrigkeit der gesetzlichen Regelung offensichtlich ist, weil sich ein sachlicher Grund für sie nicht finden lässt62.

Die Anknüpfung an fiktive Realsteuerhebesätze nicht nur für die Feststellung der Bedürftigkeit der Gemeinden63, sondern auch für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage ist sachlich vertretbar. Sie gewährleistet im Finanzausgleich die einheitliche und stringente Geltung des für die Erfassung der gemeindlichen Realsteuerkraft maßgeblichen Parameters des potentiellen Steueraufkommens64, das mit dem Rekurs auf den jeweiligen gewogenen Durchschnittshebesatz aller Gemeinden nachvollziehbar ermittelt wird65. Fiktive Hebesätze machen den kommunalen Finanzausgleich im Sinne des Gebots interkommunaler Gleichbehandlung insgesamt unabhängig von der gemeindlichen Entscheidung über die Hebesatzhöhe66 und nehmen den Gemeinden den Anreiz, durch Festsetzung besonders niedriger Hebesätze zum einen sich (als „Steueroase“) Standortvorteile zu verschaffen und zum anderen im Finanzausgleich die eigene Bedürftigkeit herbeizuführen67 oder die Kreisumlagepflicht sowie die Belastung mit der Finanzausgleichsumlage zu minimieren68. Dabei belegt das Instrument der Kreisumlage, dass dem kommunalen Finanzausgleich die zumindest partielle Anknüpfung an eine fiktive Steuerkraft für die Bemessung von Umlagen nicht fremd ist. Seit jeher gehört zu den Umlagegrundlagen für die Kreisumlage die auf der Grundlage fiktiver Hebesätze ermittelte Realsteuerkraft (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 BbgFAG und die vor Inkrafttreten des Brandenburgischen Finanzausgleichsgesetzes verabschiedeten Gemeindefinanzierungsgesetze).

Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend macht, die Zugrundelegung fiktiver Realsteuerhebesätze für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage tangiere ihr Hebesatzrecht, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass § 17a BbgFAG keine das gemeindliche Hebesatzrecht regelnde Bestimmung ist. Gleichwohl kann die Belastung mit einer nach fiktiven Hebesätzen ermittelten Finanzausgleichsumlage insbesondere abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen zu deren Anhebung drängen und derart in der Hebesatzgestaltung zum Ausdruck kommende politische und finanzielle Handlungsspielräume faktisch beschneiden; denn abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen werden durch die Finanzausgleichsumlage – abhängig vom Grad der Abweichung vom Hebesatzdurchschnitt – in ihrem tatsächlichen Finanzaufkommen verhältnismäßig stärker belastet als die anderen abundanten Gemeinden69.

Diese Einschränkungen sind jedoch sachlich begründet, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen und daraus ergibt, dass das Hebesatzrecht den Gemeinden nicht unbeschränkt, sondern – wie die Finanzhoheit insgesamt – nur im Rahmen der Gesetze verbürgt ist (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG). Seine Ausübung erfolgt im Spannungsfeld zwischen der Sicherung einer angemessenen Finanzausstattung zur Erhaltung der gemeindlichen Handlungsfähigkeit einerseits und dem Streben nach Vorteilen im Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen andererseits; das eine befördert die Neigung zur Anhebung der Hebesätze, das andere die Neigung zu deren Absenkung. Das Bundesverfassungsgericht hat es für mit dem Hebesatzrecht und der Finanzhoheit vereinbar erachtet, dass mit der Verpflichtung der Gemeinden gemäß § 16 Abs. 4 Satz 2 GewStG, Gewerbesteuer zu einem Hebesatz von mindestens 200 % des Steuermessbetrages zu erheben, der Bildung von „Gewerbesteueroasen“ im Standortwettbewerb vorgebeugt werden soll70. Auch jenseits der Festsetzung des Mindesthebesatzes für die Gewerbesteuer können die Gemeinden bei der Hebesatzgestaltung nicht nach Belieben und nur ihren Interessen entsprechend agieren; vielmehr müssen sie insoweit verantwortlich disponieren und ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates mit sei?nen Finanzausgleichsmechanismen und den mit ihnen einhergehenden Verpflichtungen in Betracht ziehen71. Auch ist zu berücksichtigen, dass sich abundante Gemeinden wegen ihrer vorteilhaften finanziellen Situation gerade durch die Festsetzung unterdurchschnittlicher Hebesätze zu Lasten anderer Gemeinden Vorteile im Wettbewerb um Gewerbeansiedlungen verschaffen konnten und können72.

Schließlich ist auch ein Verstoß gegen das Willkürverbot nicht feststellbar, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Anwendung fiktiver Realsteuerhebesätze für die Bemessung der Finanzausgleichsumlage führe zu einer Nivellierung der gemeindlichen Finanzkraftunterschiede.

Finanzausgleichsmechanismen sollen eine Angleichung der von ihnen betroffenen Finanzkräfte bewirken, nicht jedoch deren vollständigen Ausgleich (Nivellierung), weil den Ausgleichsleistungen empfangenden Kommunen sonst jeder Anreiz genommen würde, ihre finanzielle Lage durch eigene Anstrengungen zu verbessern, bzw. die finanzstärkeren Kommunen dazu verleitet werden könnten, sich künftig auch über den allgemeinen Finanzausgleich zu finanzieren. Erst recht soll ein Finanzausgleich nicht zu einer Übernivellierung führen und ursprünglich finanzstärkere Kommunen infolge des Finanzausgleichs über weniger Mittel verfügen als ursprünglich finanzschwächere Kommunen73.

Es ist nicht anzunehmen, dass infolge der Erhebung der Finanzausgleichsumlage derartige Nivellierungs- oder Übernivellierungseffekte zu Lasten der Beschwerdeführerin eintreten könnten.

Von vornherein ausgeschlossen sind solche Effekte im Vergleich abundanter zu schlüsselzuweisungsberechtigter Gemeinden. Über die Schlüsselzuweisungsberechtigung bzw. Bedürftigkeit einer Gemeinde entscheidet allein das Verhältnis von Bedarfsmesszahl nach § 7 BbgFAG zu Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG, in welche die auf der Grundlage der gewogenen Durchschnittshebesätze ermittelte Grund- und Gewerbesteuerkraft eingeht74. Die Finanzausgleichsumlage erfasst die auf diese Weise bemessene gemeindliche Finanzkraft nur insoweit, wie die Steuerkraftmesszahl 15 % der Bedarfsmesszahl übersteigt, und 75 % dieser überschießenden Finanzkraft behalten die abundanten Gemeinden. Demgegenüber bleibt bei den bedürftigen (schlüsselzuwiesungsberechtigten) Gemeinden die Steuerkraftmesszahl auch nach Durchführung des Finanzausgleichs hinter der Bedarfsmesszahl zurück, weil diese Differenz lediglich zu 75 % ausgeglichen wird (§ 6 Abs. 1 Satz 2 BbgFAG).

Innerhalb der Gruppe abundanter Gemeinden ist für die Frage, ob die Finanzausgleichsumlage Unterschiede in der Finanzkraft einebnen oder zu einer (partiellen) Verschiebung der Kräfteverhältnisse führen kann, danach zu differenzieren, wie die Finanzkraft ermittelt wird. Wird sie – wie für die Feststellung der Schlüsselzuweisungsberechtigung – mit dem Verhältnis von Bedarfsmesszahl (§ 7 BbgFAG) zu Steuerkraftmesszahl nach § 9 BbgFAG ausgedrückt, so sind Nivellierungen oder Übernivellierungen nicht möglich, weil der überschießende Teil dieser Finanzkraft mit demselben Prozentsatz abgeschöpft wird, die abundanten Gemeinden also gleichmäßig belastet werden.

Zieht man für die Ermittlung der Finanzkraft hingegen das tatsächliche Aufkommen von Grund- und Gewerbesteuer und damit die von der jeweiligen abundanten Gemeinde festgesetzten Hebesätze heran, so sind Nivellierungen oder Übernivellierungen möglich, weil abundante Gemeinden mit unterdurchschnittlichen Hebesätzen durch die nach Durchschnittshebesätzen ermittelte Finanzausgleichsumlage verhältnismäßig stärker belastet werden als abundante Gemeinden mit durchschnittlichen oder überdurchschnittlichen Hebesätzen. Die Gefahr einer flächendeckenden, die Beschwerdeführerin einbeziehenden Nivellierung oder Übernivellierung lässt indes auch die von der Landesregierung mit Schriftsatz vom 21.02.2013 übermittelte Übersicht nicht erkennen, welche u. a. die von den abundanten Gemeinden für die Ausgleichsjahre 2011 und 2012 (tatsächlich) zu zahlenden Umlagebeträge sowie die (hypothetischen) Umlagebeträge ausweisen, die bei Zugrundelegung der von den abundanten Gemeinden tatsächlich festgesetzten Realsteuerhebesätze zu erheben gewesen wären. Zwar bestätigen die der Übersicht zu entnehmenden Zahlen, dass die an Durchschnittshebesätze anknüpfende Finanzausgleichsumlage einige abundante Gemeinden verhältnismäßig stärker betrifft als andere und im Einzelfall auch die Umlagepflichtigkeit einer Gemeinde begründen kann, die bei Zugrundlegung ihrer tatsächlichen Hebesätze nicht bestünde. Bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung fallen diese vereinzelt auftretenden nivellierenden Effekte jedoch nicht ins Gewicht. Sie sind in diesem geringfügigen Umfang gerechtfertigt durch den mit der Anwendung von Durchschnittshebesätzen verfolgten Zweck, das System des Finanzausgleichs vor einer Strategieanfälligkeit abzuschirmen, wie sie drohte, wenn einzelne Gemeinden durch ihre Hebesätze unmittelbaren Einfluss auf die Feststellung ihrer Bedürftigkeit bzw. das Ob und den Umfang ihrer Umlagepflichtigkeit nehmen könnten.

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Urteile vom 6. August 2013 – VfGBbg 53/11, VfGBbg 70/11 und VfGBbg 71/11

  1. VerfG Bbg, Beschluss vom 18.05.2006, a. a. O., S. 113; BVerfGE 71, 25, 36[↩]
  2. vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 13.01.2004 – VerfGH 16/02, DVBl 2004, 662 zu einer Pflicht der Gemeinden, sich an einer Krankenhausumlage zu beteiligen; Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern – VerfG MV, Beschluss vom 26.01.2012 – VerfG MV 33/10; Obermann, Abundanzumlage bei „reichen“ Gemeinden als Notnagel der Kommunalfinanzierung?, LKV 2011, 289, 293[↩]
  3. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.01.1999 – 2 BvR 929/97, NVwZ 1999, 520, 521; BVerfG, Beschluss vom 15.11.1993 – 2 BvR 1199/91, LKV 1994, 145[↩]
  4. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 188[↩]
  5. vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010 – Vf. 25-VIII-09, LVerfGE 21, 317, 352[↩]
  6. etwa keine Wegentgelte für die Durchleitung von Telekommunikationsleitungen nach § 50 Abs. 1 Satz 1 Telekommunikationsgesetz, vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.01.1999, a. a. O.[↩]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.11.1993, a. a. O.[↩]
  8. vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 338 f[↩]
  9. BVerfGE 79, 127, 146[↩]
  10. VerfG Bbg, Urteil vom 20.11.2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 1, 17, 174 f; 38, 258, 278 f; 103, 332, 365 ff[↩]
  11. BVerfGE 79, 127, 146; 59, 216, 226; 76 107, 118[↩]
  12. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 188[↩]
  13. vgl. zu den Anforderungen an die Darlegung einer Verletzung des Anspruchs auf finanzielle Mindestausstattung: VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 186[↩]
  14. vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, a. a. O.[↩]
  15. vgl. BVerfGE 79, 127, 143[↩]
  16. BVerfGE, a. a. O.; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, 2012, Art. 97 Nr. 7[↩]
  17. Nierhaus, in: Sachs, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl.2011, Art. 28 Rn. 61 spricht insoweit von „ambivalenter Doppelfunktion“[↩]
  18. vgl. Dreier, in: Dreier, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 2. Aufl.2006, Art. 28 Rn. 118[↩]
  19. Lieber, a. a. O., Art. 99 Nr. 2[↩]
  20. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S. 188; Urteil vom 16.09.1999 – VfGBbg 28/98, LVerfGE 10, 237, 240[↩]
  21. VerfG Bbg, Beschluss vom 18.05.2006, a. a. O.; VerfGH Thüringen, Urteil vom 21.06.2005 – VerfGH 28/03, LVerfGE 16, 593, 620 f[↩]
  22. VerfG Bbg, Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., Urteil vom 18.12.1997, a. a. O.[↩]
  23. vgl. auch die entsprechende Regelung für die Länder in Art. 106 Abs. 7 GG[↩]
  24. s. oben, vgl. auch SächsVerfGH, a. a. O., S. 340, NdsStGH, Urteil vom 16.05.2001 – StGH 6/99, LVerfGE 12, 255, 280 f[↩]
  25. vgl. SächsVerfGH, a. a. O.; VerfG MV, a. a. O., Rn. 68 ff[↩]
  26. jeweils zur Verbundquote: VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O., S. 243; Urteil vom 22.11.2007, a. a. O., S.191 f; einen weiten Spielraum für die Gestaltung des Finanzausgleichs billigt auch das Bundesverfassungsgericht dem Landesgesetzgeber zu, BVerfGE 23, 353, 369[↩]
  27. VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.2009, a. a. O., S. 251 f[↩]
  28. Löwer, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, Band 1, 6. Aufl.2012, Art. 28 Rn. 103; Dreier, in: Dreier, a. a. O., Art. 28 Rn. 157[↩]
  29. BVerfGE 119, 331, 357; 71, 25, 37; 56, 298, 310; vgl. auch Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 2. Aufl.2001, Rn. 698 ff[↩]
  30. BVerfGE 119, 331, 356[↩]
  31. BVerfGE 1, 167, 174; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band 1, 2. Aufl.1984, 714[↩]
  32. so ausdrücklich Löwer, in: von Münch/Kunig, a. a. O., Art. 28 Rz. 36[↩]
  33. BVerfGE 125, 141 ff mit der Feststellung, der Mindesthebesatz von 200 % des Steuermessbetrages für die Gewerbesteuer nach § 16 Abs. 4 Satz 2 Gewerbesteuergesetz verstoße nicht gegen das Selbstverwaltungsrecht[↩]
  34. BGBl 1997 I S. 2470[↩]
  35. BVerfGE 125, 141, 159 – 161; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, NVwZ 2011, 424, 426[↩]
  36. in diesem Sinne Nierhaus, in: Sachs, a. a. O., Art. 28 Rn. 87a: Gewährleistung der kommunalen Finanzautonomie durch die Bestandsgarantie einer wirtschaftskraftbezogenen Steuerquelle, kommunale Ertragshoheit und Hebesatzrecht[↩]
  37. vgl. Kluth, Umlagen nach Art. 106 Abs. 6 S. 6 als Instrumente zwischengemeindlichen Finanzausgleichs, DÖV 1994, 456, 463, demzufolge die einzelnen Bestandteile des gemeindlichen Steueraufkommens von der Finanzhoheit geschützt sind; zu Art. 106 Abs. 5 GG als „eigenständiger Säule der gemeindlichen Finanzausstattung“ zugleich bejahend und hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der Steuerbeteiligung verneinend BVerfGE 71, 25, 38[↩]
  38. vgl. BVerfGE 125, 141, 161; Heintzen, in: von Münch/Kunig, a. a. O., Art. 106 Rn. 45[↩]
  39. BVerfGE 125, 141, 159[↩]
  40. vgl. nur Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Kommentar zum Grundgesetz, 11. Aufl.2011, Art. 106 Rn. 17; zu deren grundsätzlicher Vereinbarkeit mit der Selbstverwaltungsgarantie BVerfGE 23, 353, 368 ff; nach dem Urteil vom 15.10.1998 – VfGBbg 38/97, 39/97, 21/98 und 24/98 – LVerfGE 9, 121, 134 f zählt die Kreisumlage sogar zur kommunalen Finanzhoheit und genießt ihrerseits den Schutz von Art. 97 BbgLV[↩]
  41. vgl. etwa Scholz, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum Grundgesetz, Band IV, Loseblatt, Stand November 2012, Art. 28 Rn. 84 a, 84 b[↩]
  42. BVerwG, Urteil vom 25.03.1998 – 8 C 11.97, DVBl 1998, 776, 779[↩]
  43. BVerfGE 83, 363, 389[↩]
  44. BVerfGE 112, 216, 222; 108, 186, 213 zur Abgrenzung der Umlage von der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben von privaten Rechtssubjekten[↩]
  45. BVerfGE 83, 363, 390[↩]
  46. BVerfGE 83, 363, 391 f; BVerwG, Urteil vom 25.03.1998, a. a. O., S. 778[↩]
  47. BVerfG, a. a. O.[↩]
  48. a. a. O.[↩][↩]
  49. BGBl 2009 I S. 606; vgl. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3, Art. 106b GG[↩]
  50. vgl. LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006 – LVG 7/05, LVerfGE 17, 410, 428[↩]
  51. GVBl 2012 II Nr. 37[↩]
  52. VerfG Bbg, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 429[↩]
  53. VerfG Bbg, Urteil vom 16.02.2010 – LVG 9/08, LVerfGE 21, 361 ff[↩]
  54. vgl. SächsVerfGH, a. a. O., S. 341; VerfG MV, a. a. O., Rn. 77[↩]
  55. LVG LSA, a. a. O., S. 380[↩]
  56. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 76; SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O.; unter dem Gesichtspunkt der Kreisumlagenerhöhung nimmt das Verfassungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt im Urteil vom 16.02.2010 an, dass sich abundante Gemeinden auf die von ihm bejahte Verletzung der landkreislichen Finanzhoheit berufen können[↩]
  57. VerfG LSA, Urteil vom 13.06.2006 – a. a. O., S. 431 ff[↩]
  58. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 103, SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 351; anders LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 432 ff, Urteil vom 16.02.2010, a. a. O., S. 381 ff[↩]
  59. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 104; SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2012, a. a. O., S. 352[↩]
  60. zu dieser Rechtmäßigkeitsvoraussetzung eines Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht VerfG Bbg, Urteil vom 20.11.2008, a. a. O., S. 123; BVerfGE 125, 141, 167 f; 103, 332, 366 f[↩]
  61. zu Art. 3 Abs. 1 GG: BVerfGE 23, 353, 372 f[↩]
  62. BVerfGE 55, 72, 89 f; BVerwG, Urteil vom 25.03.1998, a. a. O., S. 778[↩]
  63. vgl. hierzu bereits VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O., S. 249 f[↩]
  64. vgl. VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O.[↩]
  65. zur für Dispositionen längerer Dauer notwendigen Schematisierung eines Umlagesystems vgl. BVerfGE 23, 353, 369 f[↩]
  66. vgl. BVerfGE 86, 148, 230 f zum Abstellen auf fiktive Realsteuerhebesätze der Gemeinden eines Landes im Rahmen des Länderfinanzausgleichs; ferner BVerwG, Urteil vom 25.03.1998, a. a. O., S. 778[↩]
  67. VerfG Bbg, Urteil vom 16.09.1999, a. a. O.[↩]
  68. vgl. LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 429; SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 346; Obermeier, a. a. O., S. 293[↩]
  69. SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 345 f; VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a O., Rn. 88[↩]
  70. BVerfGE 125, 141 ff[↩]
  71. vgl. BVerfGE 23, 353, 371 zur erhöhten Kreisumlage für hochabundante Gemeinden nach § 14 Abs. 2 Nr. 1 Finanzausgleichsgesetz des Landes Hessen vom 27.03.1958; BVerwG, Urteil vom 27.10.2010, a. a. O. zur Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtsrechtlichen Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses, durch den die Realsteuerhebesätze der in Haushaltsnotlage befindlichen Gemeinde gesenkt worden waren[↩]
  72. SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 347[↩]
  73. NdsStGH, Urteil vom 16.05.2001, a. a. O., S. 281, 287; LVG LSA, Urteil vom 13.06.2006, a. a. O., S. 432; SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 342; VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a O., Rn. 85 jeweils unter Verweis auf die Rspr. des BVerfG zum Länderfinanzausgleich: BVerfGE 72, 330, 398, 418 f; 86, 148, 250 f; 101, 158, 222[↩]
  74. vgl. VerfG MV, Urteil vom 26.01.2012, a. a. O., Rn. 86; SächsVerfGH, Urteil vom 29.01.2010, a. a. O., S. 345[↩]

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