Personenkontrollen im Schengen-Binnenverkehr

Das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig hat in zwei Verfahren den Gerichtshof der Europäischen Union in Luxemburg zur Klärung der Frage angerufen, ob Personenkontrollen, die nach deutschem Recht Busunternehmen bei der Beförderung von Ausländern über Binnengrenzen des Schengen-Raums abverlangt werden, mit der Abschaffung von Grenzkontrollen durch den Schengener Grenzkodex der EU vereinbar sind.

  1. Stehen Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie Art. 22, 23 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) der nationalen Regelung eines Mitgliedstaates entgegen, die Busunternehmen im Linienverkehr über eine Schengen-Binnengrenze im Ergebnis verpflichtet, die Grenzübertrittsdokumente ihrer Passagiere vor dem Überschreiten einer Binnengrenze zu kontrollieren, um einer Beförderung von Ausländern ohne Pass und Aufenthaltstitel in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland entgegen zu wirken?

    Insbesondere:

    1. Stellt die generelle gesetzliche Pflicht oder die an einzelne Beförderungsunternehmen gerichtete behördliche Verpflichtung, Ausländer nicht ohne den erforderlichen Pass oder einen erforderlichen Aufenthaltstitel in das Bundesgebiet zu befördern, die nur durch eine Kontrolle der Grenzübertrittspapiere aller Passagiere vor Überschreiten der Binnengrenze durch die Beförderungsunternehmen erfüllt werden kann, eine Personenkontrolle an den Binnengrenzen im Sinne von Art. 22 Schengener Grenzkodex dar bzw. ist sie einer solchen gleichzustellen?
    2. Ist die Auferlegung der unter 1) genannten Pflichten an Art. 23 Abs. 1 Buchst. a Schengener Grenzkodex zu messen, obwohl die Beförderungsunternehmer keine „polizeilichen Befugnisse“ im Sinne dieser Vorschrift ausüben und mit der staatlichen Inpflichtnahme zu Kontrollen auch nicht förmlich zur Inanspruchnahme hoheitlicher Befugnisse ermächtigt werden?
    3. Falls Frage 1 b) bejaht wird: Liegt in den von den Beförderungsunternehmern geforderten Kontrollen unter Berücksichtigung der Kriterien des Art. 23 Buchst. a Satz 2 Schengener Grenzkodex eine unzulässige Maßnahme gleicher Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen?
    4. Ist die Auferlegung der unter 1) genannten Pflichten, soweit sie Busunternehmen im Linienverkehr betrifft, an Art. 23 Abs. 1 Buchst. b Schengener Grenzkodex zu messen, wonach die Befugnis von Beförderungsunternehmern zu Sicherheitskontrollen bei Personen in See- und Flughäfen das Ausbleiben von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen nicht berührt? Folgt daraus die Unzulässigkeit von Kontrollen im Sinne von Frage 1 auch außerhalb von See- und Flughäfen, wenn sie keine Sicherheitskontrollen darstellen und nicht auch bei Personen vorgenommen werden, die Reisen innerhalb des Mitgliedstaats unternehmen?
  2. Gestatten Art. 22, 23 Schengener Grenzkodex nationale Regelungen, nach denen zur Einhaltung der Pflicht eine Untersagungsverfügung und Zwangsgeldandrohung gegen ein Busunternehmen erlassen werden kann, wenn infolge der unterlassenen Kontrollen auch Ausländer ohne Pass und Aufenthaltstitel in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland befördert worden sind?

Geklagt hatten zwei Busunternehmer, die grenzüberschreitenden Linienverkehr in Westeuropa anbieten. Nach deutschem Recht (§ 63 Abs. 1 AufenthG) darf ein Beförderungsunternehmen Ausländer nur in das Bundesgebiet befördern, wenn sie im Besitz eines erforderlichen Passes und eines erforderlichen Aufenthaltstitels sind. Im Zuge der Auswertung von Fällen illegaler Einreise nach Deutschland stellte die beklagte Bundespolizei fest, dass mit den Linienbussen der Busunternehmer in nicht unerheblichem Umfang auch Ausländer ohne die erforderlichen Reisedokumente über die deutsch-niederländische Grenze bzw. die deutsch-belgische Grenze befördert worden waren. Daraufhin erließ das Bundespolizeipräsidium Ende des Jahres 2014 nach § 63 Abs. 2 AufenthG gegen beide Busunternehmer eine Verfügung, in der es den Busunternehmern untersagte, Ausländer ohne den erforderlichen Pass und den erforderlichen Aufenthaltstitel nach Deutschland zu befördern, und ihnen für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 € androhte. Diese Verfügung setzt eine Pflicht der Beförderungsunternehmen voraus, vor der Einreise in das Bundesgebiet Pass und Aufenthaltstitel der Passagiere zu kontrollieren.

Das erstinstanzlich hiermit befasste Verewaltungsgericht Potsdam hat die Bescheide aufgehoben1. Zwar lägen die gesetzlichen Voraussetzungen der nationalen Norm vor. Die Anwendung der Vorschrift verstoße aber gegen Unionsrecht, soweit sie auch Unternehmen erfasse, deren Verkehrsangebot lediglich eine Schengen-Binnengrenze überquere. Denn nach dem Schengener Grenzkodex dürften EU-Binnengrenzen ohne Personenkontrollen überschritten werden. Hiergegen wandte sich die beklagte Bundespolizei.

Das Bundesverwaltungsgericht sieht unionsrechtlichen Klärungsbedarf, ob die den Busunternehmen auferlegten Kontrollpflichten gegen Art. 22 und 23 des Schengener Grenzkodex der EU vom 9. März 2016 verstoßen. Bis zur Entscheidung des Gerichtshofs hat das Bundesverwaltungsgericht die Revisionsverfahren ausgesetzt.

Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 1. Juni 2017 – 1 C 23.16 und 1 C 25.16

  1. (VG Potdam, Urteile vom 24.05.2016 – 11 K 1737/15 und 11 K 1938/15 []