Per­so­nen­kon­trol­len im Schen­gen-Bin­nen­ver­kehr

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in Leip­zig hat in zwei Ver­fah­ren den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in Luxem­burg zur Klä­rung der Fra­ge ange­ru­fen, ob Per­so­nen­kon­trol­len, die nach deut­schem Recht Bus­un­ter­neh­men bei der Beför­de­rung von Aus­län­dern über Bin­nen­gren­zen des Schen­gen-Raums abver­langt wer­den, mit der Abschaf­fung von Grenz­kon­trol­len durch den Schen­ge­ner Grenz­ko­dex der EU ver­ein­bar sind.

Per­so­nen­kon­trol­len im Schen­gen-Bin­nen­ver­kehr
  1. Ste­hen Art. 67 Abs. 2 AEUV sowie Art. 22, 23 der Ver­ord­nung (EU) 2016/​399 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Gemein­schafts­ko­dex für das Über­schrei­ten der Gren­zen durch Per­so­nen (Schen­ge­ner Grenz­ko­dex) der natio­na­len Rege­lung eines Mit­glied­staa­tes ent­ge­gen, die Bus­un­ter­neh­men im Lini­en­ver­kehr über eine Schen­gen-Bin­nen­gren­ze im Ergeb­nis ver­pflich­tet, die Grenz­über­tritts­do­ku­men­te ihrer Pas­sa­gie­re vor dem Über­schrei­ten einer Bin­nen­gren­ze zu kon­trol­lie­ren, um einer Beför­de­rung von Aus­län­dern ohne Pass und Auf­ent­halts­ti­tel in das Gebiet der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ent­ge­gen zu wir­ken?

    Ins­be­son­de­re:

    1. Stellt die gene­rel­le gesetz­li­che Pflicht oder die an ein­zel­ne Beför­de­rungs­un­ter­neh­men gerich­te­te behörd­li­che Ver­pflich­tung, Aus­län­der nicht ohne den erfor­der­li­chen Pass oder einen erfor­der­li­chen Auf­ent­halts­ti­tel in das Bun­des­ge­biet zu beför­dern, die nur durch eine Kon­trol­le der Grenz­über­tritts­pa­pie­re aller Pas­sa­gie­re vor Über­schrei­ten der Bin­nen­gren­ze durch die Beför­de­rungs­un­ter­neh­men erfüllt wer­den kann, eine Per­so­nen­kon­trol­le an den Bin­nen­gren­zen im Sin­ne von Art. 22 Schen­ge­ner Grenz­ko­dex dar bzw. ist sie einer sol­chen gleich­zu­stel­len?
    2. Ist die Auf­er­le­gung der unter 1) genann­ten Pflich­ten an Art. 23 Abs. 1 Buchst. a Schen­ge­ner Grenz­ko­dex zu mes­sen, obwohl die Beför­de­rungs­un­ter­neh­mer kei­ne "poli­zei­li­chen Befug­nis­se" im Sin­ne die­ser Vor­schrift aus­üben und mit der staat­li­chen Inpflicht­nah­me zu Kon­trol­len auch nicht förm­lich zur Inan­spruch­nah­me hoheit­li­cher Befug­nis­se ermäch­tigt wer­den?
    3. Falls Fra­ge 1 b) bejaht wird: Liegt in den von den Beför­de­rungs­un­ter­neh­mern gefor­der­ten Kon­trol­len unter Berück­sich­ti­gung der Kri­te­ri­en des Art. 23 Buchst. a Satz 2 Schen­ge­ner Grenz­ko­dex eine unzu­läs­si­ge Maß­nah­me glei­cher Wir­kung wie Grenz­über­tritts­kon­trol­len?
    4. Ist die Auf­er­le­gung der unter 1) genann­ten Pflich­ten, soweit sie Bus­un­ter­neh­men im Lini­en­ver­kehr betrifft, an Art. 23 Abs. 1 Buchst. b Schen­ge­ner Grenz­ko­dex zu mes­sen, wonach die Befug­nis von Beför­de­rungs­un­ter­neh­mern zu Sicher­heits­kon­trol­len bei Per­so­nen in See- und Flug­hä­fen das Aus­blei­ben von Grenz­kon­trol­len an den Bin­nen­gren­zen nicht berührt? Folgt dar­aus die Unzu­läs­sig­keit von Kon­trol­len im Sin­ne von Fra­ge 1 auch außer­halb von See- und Flug­hä­fen, wenn sie kei­ne Sicher­heits­kon­trol­len dar­stel­len und nicht auch bei Per­so­nen vor­ge­nom­men wer­den, die Rei­sen inner­halb des Mit­glied­staats unter­neh­men?
  2. Gestat­ten Art. 22, 23 Schen­ge­ner Grenz­ko­dex natio­na­le Rege­lun­gen, nach denen zur Ein­hal­tung der Pflicht eine Unter­sa­gungs­ver­fü­gung und Zwangs­geld­an­dro­hung gegen ein Bus­un­ter­neh­men erlas­sen wer­den kann, wenn infol­ge der unter­las­se­nen Kon­trol­len auch Aus­län­der ohne Pass und Auf­ent­halts­ti­tel in das Gebiet der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land beför­dert wor­den sind?

Geklagt hat­ten zwei Bus­un­ter­neh­mer, die grenz­über­schrei­ten­den Lini­en­ver­kehr in West­eu­ro­pa anbie­ten. Nach deut­schem Recht (§ 63 Abs. 1 Auf­en­thG) darf ein Beför­de­rungs­un­ter­neh­men Aus­län­der nur in das Bun­des­ge­biet beför­dern, wenn sie im Besitz eines erfor­der­li­chen Pas­ses und eines erfor­der­li­chen Auf­ent­halts­ti­tels sind. Im Zuge der Aus­wer­tung von Fäl­len ille­ga­ler Ein­rei­se nach Deutsch­land stell­te die beklag­te Bun­des­po­li­zei fest, dass mit den Lini­en­bus­sen der Bus­un­ter­neh­mer in nicht uner­heb­li­chem Umfang auch Aus­län­der ohne die erfor­der­li­chen Rei­se­do­ku­men­te über die deutsch-nie­der­län­di­sche Gren­ze bzw. die deutsch-bel­gi­sche Gren­ze beför­dert wor­den waren. Dar­auf­hin erließ das Bun­des­po­li­zei­prä­si­di­um Ende des Jah­res 2014 nach § 63 Abs. 2 Auf­en­thG gegen bei­de Bus­un­ter­neh­mer eine Ver­fü­gung, in der es den Bus­un­ter­neh­mern unter­sag­te, Aus­län­der ohne den erfor­der­li­chen Pass und den erfor­der­li­chen Auf­ent­halts­ti­tel nach Deutsch­land zu beför­dern, und ihnen für jeden Fall der Zuwi­der­hand­lung ein Zwangs­geld i.H.v. 1.000 € androh­te. Die­se Ver­fü­gung setzt eine Pflicht der Beför­de­rungs­un­ter­neh­men vor­aus, vor der Ein­rei­se in das Bun­des­ge­biet Pass und Auf­ent­halts­ti­tel der Pas­sa­gie­re zu kon­trol­lie­ren.

Das erst­in­stanz­lich hier­mit befass­te Ver­ewal­tungs­ge­richt Pots­dam hat die Beschei­de auf­ge­ho­ben 1. Zwar lägen die gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der natio­na­len Norm vor. Die Anwen­dung der Vor­schrift ver­sto­ße aber gegen Uni­ons­recht, soweit sie auch Unter­neh­men erfas­se, deren Ver­kehrs­an­ge­bot ledig­lich eine Schen­gen-Bin­nen­gren­ze über­que­re. Denn nach dem Schen­ge­ner Grenz­ko­dex dürf­ten EU-Bin­nen­gren­zen ohne Per­so­nen­kon­trol­len über­schrit­ten wer­den. Hier­ge­gen wand­te sich die beklag­te Bun­des­po­li­zei.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt sieht uni­ons­recht­li­chen Klä­rungs­be­darf, ob die den Bus­un­ter­neh­men auf­er­leg­ten Kon­troll­pflich­ten gegen Art. 22 und 23 des Schen­ge­ner Grenz­ko­dex der EU vom 9. März 2016 ver­sto­ßen. Bis zur Ent­schei­dung des Gerichts­hofs hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt die Revi­si­ons­ver­fah­ren aus­ge­setzt.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschlüs­se vom 1. Juni 2017 – 1 C 23.16 und 1 C 25.16

  1. (VG Pot­dam, Urtei­le vom 24.05.2016 – 11 K 1737/​15 und 11 K 1938/​15[]