Poli­zei­ge­wahr­sam und die Euro­päi­sche Menschenrechtskonvention

Der Ein­griffs­grund des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) EMRK bie­tet kei­ne aus­rei­chen­de Grund­la­ge für die Recht­fer­ti­gung einer Frei­heits­ent­zie­hung im Wege eines poli­zei­li­chen Prä­ven­tiv­ge­wahr­sams. Der poli­zei­li­che Prä­ven­tiv­ge­wahr­sam kann nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) EMRK gerecht­fer­tigt sein.

Poli­zei­ge­wahr­sam und die Euro­päi­sche Menschenrechtskonvention

Nach § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG kann u.a. die Poli­zei eine Per­son in Gewahr­sam neh­men, wenn dies uner­läss­lich ist, um die unmit­tel­bar bevor­ste­hen­de Bege­hung oder Fort­set­zung einer Straf­tat zu ver­hin­dern. § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG ist nicht ver­fas­sungs­wid­rig. Ein Ver­stoß gegen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz liegt auch nicht dar­in, dass die Vor­schrift die Mög­lich­keit der Inge­wahrsam­nah­me an das Vor­lie­gen einer Gefahr knüp­fe, also eines Sach­ver­hal­tes, bei dem es nur mög­li­cher­wei­se zu einer Beein­träch­ti­gung eines all­ge­mei­nen Inter­es­ses kom­me. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat in sei­ner Ent­schei­dung vom 29.07.2010 [1] ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gegen § 18 Abs. 1 Nr. 2 SOG nicht erho­ben [2]. Auch nach der fach­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung ver­letzt eine lan­des­recht­li­che Vor­schrift, die die Anwend­bar­keit des Mit­tels der poli­zei­li­chen Inge­wahrsam­nah­me davon abhän­gig macht, dass die Bege­hung einer mit Stra­fe bedroh­ten Hand­lung unmit­tel­bar bevor­steht und die­se Straf­tat nur durch die Inge­wahrsam­nah­me ver­hin­dert wer­den kann, nicht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit [3]. § 18 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a Nds. SOG genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben, indem er die poli­zei­li­che Inge­wahrsam­nah­me zur Ver­hin­de­rung einer „unmit­tel­bar“ bevor­ste­hen­den Bege­hung oder Fort­set­zung einer Straf­tat zulässt und die Maß­nah­me „uner­läss­lich“ sein muss. Wei­te­re Begren­zun­gen erge­ben sich dar­aus, dass der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit gemäß § 4 Nds. SOG zu beach­ten ist.

Bei der Inge­wahrsam­nah­me han­delt es sich um eine die Frei­heit der Per­son nicht nur beschrän­ken­de, son­dern auf­he­ben­de Frei­heits­ent­zie­hung im Sin­ne des Art. 104 Abs. 2 GG [4].

Der Begriff der „unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den Bege­hung“ einer Straf­tat ist vor dem Hin­ter­grund des hohen Ran­ges der Frei­heit der Per­son aus­zu­le­gen. Zu den Belan­gen des Gemein­wohls, gegen­über denen die Frei­heit des Ein­zel­nen unter Umstän­den zurück­tre­ten muss, gehört der Schutz der All­ge­mein­heit und ein­zel­ner vor mit hoher Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten­den Straf­ta­ten. Der Begriff „unmit­tel­bar bevor­ste­hend“ ist gleich­zu­set­zen mit „unmit­tel­bar bevor­ste­hen­de Gefahr“ oder „gegen­wär­ti­ge Gefahr“ im Sin­ne des § 2 Nr. 1 Buchst. b Nds. SOG. Hier­aus erge­ben sich beson­de­re Anfor­de­run­gen an die zeit­li­che Nähe des Scha­dens­ein­tritts. Dar­über hin­aus stellt der Begriff im Regel­fall stren­ge­re Anfor­de­run­gen an den Wahr­schein­lich­keits­grad. Dem­ge­mäß müs­sen nach­voll­zieh­ba­re, bestimm­te Tat­sa­chen vor­lie­gen, die die Annah­me begrün­den, dass der Scha­den sofort oder in aller­nächs­ter Zeit und zudem mit an Sicher­heit gren­zen­der Wahr­schein­lich­keit ein­tre­ten wird [5].

Nach Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG hat über die Zuläs­sig­keit und Fort­dau­er einer Frei­heits­ent­zie­hung nur der Rich­ter zu ent­schei­den. Ist – wie hier wegen des Cha­rak­ters des Ein­griffs als Gefah­ren­ab­wehr­maß­nah­me – eine vor­he­ri­ge rich­ter­li­che Anord­nung nicht mög­lich, muss die rich­ter­li­che Ent­schei­dung nach Art. 104 Abs. 2 Satz 2 GG unver­züg­lich nach­ge­holt wer­den. Die­sen ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben genü­gen die Vor­schrif­ten in § 19 Abs. 1 Nds. SOG. Kommt es auf­grund einer Maß­nah­me nach § 18 Nds. SOG zu einer Frei­heits­ent­zie­hung, so hat die Poli­zei nach Satz 1 der genann­ten Bestim­mung unver­züg­lich eine rich­ter­li­che Ent­schei­dung über die Zuläs­sig­keit und Fort­dau­er der Frei­heits­ent­zie­hung zu bean­tra­gen. Nach Satz 2 bedarf es der Her­bei­füh­rung der rich­ter­li­chen Ent­schei­dung nicht, wenn anzu­neh­men ist, dass die Ent­schei­dung erst nach Weg­fall des Grun­des der Maß­nah­me erge­hen wird.

Die­se Aus­le­gung ist mit der Euro­päi­schen Kon­ven­ti­on zum Schutz der Men­schen­rech­te und Grund­frei­hei­ten – EMRK – in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 22.10.2010 [6] ver­ein­bar. Die EMRK gilt als völ­ker­recht­li­cher Ver­trag inner­staat­lich nicht unmit­tel­bar; sie genießt – im Gegen­satz zum Uni­ons­recht – kei­nen Anwen­dungs­vor­rang vor dem abwei­chen­den inner­staat­li­chen Recht. Der völ­ker­ver­trags­recht­li­chen Ver­pflich­tung, ihr inner­staat­lich Gel­tung zu ver­schaf­fen, ist die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land durch Trans­for­ma­ti­on der EMRK und ihrer Zusatz­pro­to­kol­le in die deut­sche Rechts­ord­nung im Rang eines Bun­des­ge­set­zes nach­ge­kom­men [7]. Auch wenn die EMRK damit unter dem Grund­ge­setz steht, ist sie als Aus­le­gungs­hil­fe bei der Aus­le­gung der Grund­rech­te und rechts­staat­li­chen Grund­sät­ze des Grund­ge­set­zes her­an­zu­zie­hen. Wegen des Ver­fas­sungs­grund­sat­zes der Völ­ker­rechts­freund­lich­keit sind Ver­wal­tung und Gerich­te ver­pflich­tet, das inner­staat­li­che Recht in Ein­klang mit der EMRK aus­zu­le­gen, soweit dies nach den aner­kann­ten Metho­den der Geset­zes­aus­le­gung und Ver­fas­sungs­in­ter­pre­ta­ti­on ver­tret­bar erscheint [8]. Ange­sichts der beson­de­ren Bedeu­tung der Ent­schei­dun­gen des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te – EGMR – für das Kon­ven­ti­ons­recht als Völ­ker­ver­trags­recht haben des­sen Urtei­le eine über den jeweils ent­schie­de­nen Fall hin­aus­ge­hen­de Ori­en­tie­rungs- und Leit­funk­ti­on für die Aus­le­gung der EMRK [9]. Art. 5 EMRK und die Recht­spre­chung des EGMR zu die­ser Vor­schrift ste­hen der Recht­mä­ßig­keit der Frei­heits­ent­zie­hung im vor­lie­gen­den Fall nicht entgegen.

Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EMRK hat jede Per­son das Recht auf Frei­heit. Es darf nach Satz 2 der Vor­schrift nur in den nach­fol­gen­den Fäl­len der Buchst. a) bis f) und nur auf die gesetz­lich vor­ge­schrie­be­ne Wei­se ent­zo­gen wer­den. Die Frei­heits­ent­zie­hung des Klä­gers ist nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) EMRK gerecht­fer­tigt. Hin­ge­gen bie­tet der Ein­griffs­grund des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) EMRK ent­ge­gen der Ansicht des Ver­wal­tungs­ge­richts im vor­lie­gen­den Fall kei­ne aus­rei­chen­de Grund­la­ge für die Freiheitsentziehung.

Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) Vari­an­te 2 EMRK kann die Frei­heits­ent­zie­hung einer Per­son gerecht­fer­tigt sein, wenn begrün­de­ter Anlass zu der Annah­me besteht, dass es not­wen­dig ist, sie an der Bege­hung einer Straf­tat zu hin­dern. Wei­te­re Vor­aus­set­zung ist nach dem Wort­laut der Bestim­mung, dass eine Frei­heits­ent­zie­hung, mit der eine Per­son an der Bege­hung einer Straf­tat gehin­dert wer­den soll, „zum Zweck der Vor­füh­rung vor die zustän­di­ge Gerichts­be­hör­de“ vor­ge­nom­men wird. Nach der Recht­spre­chung des EGMR ist die Frei­heits­ent­zie­hung nach Buchst. c) des­we­gen nur im Zusam­men­hang mit einem Straf­ver­fah­ren zuläs­sig [10]. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) Vari­an­te 2 EMRK erfasst danach nicht den poli­zei­li­chen Prä­ven­tiv­ge­wahr­sam, bei dem der Betrof­fe­ne nicht unter Ver­dacht steht, bereits eine Straf­tat began­gen zu haben. Der EGMR hat in sei­nem Urteil vom 7. März 2013 trotz der umfas­sen­den, in der Ent­schei­dung zusam­men­ge­fasst wie­der­ge­ge­be­nen Stel­lung­nah­me der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land vom 13.01.2012 zu der kon­ven­ti­ons­recht­li­chen Zuläs­sig­keit des poli­zei­li­chen Prä­ven­tiv­ge­wahr­sams nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) Vari­an­te 2 EMRK zur Ver­hin­de­rung einer kon­kret bevor­ste­hen­den Straf­tat an sei­ner gegen­tei­li­gen Auf­fas­sung fest­ge­hal­ten. Die­se Aus­le­gung durch den EGMR ist vom Gericht zu berück­sich­ti­gen. Trag­fä­hi­ge Grün­de, die es recht­fer­ti­gen könn­ten, die Recht­spre­chung des EGMR zu die­sem recht­li­chen Gesichts­punkt nicht zu beach­ten, ver­mag das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nicht zu erkennen.

Urtei­le des EGMR in Indi­vi­du­al­be­schwer­de­ver­fah­ren sind für die an dem Ver­fah­ren betei­lig­ten Par­tei­en nach Art. 46 EMRK ver­bind­lich und haben damit begrenz­te mate­ri­el­le Rechts­kraft [11]. Neben der aus der genann­ten Vor­schrift fol­gen­den Bin­dung der betei­lig­ten Ver­trags­par­tei an das end­gül­ti­ge Urteil die­nen die Ent­schei­dun­gen des EGMR als Aus­le­gungs­hil­fe für die Bestim­mung von Inhalt und Reich­wei­te von Grund­rech­ten und rechts­staat­li­chen Grund­sät­zen des Grund­ge­set­zes sowie des inner­staat­li­chen Rechts unter­halb des Grund­ge­set­zes. Sie sind zu berück­sich­ti­gen, d.h. die Kon­ven­ti­ons­be­stim­mung in der Aus­le­gung des EGMR ist zur Kennt­nis zu neh­men und auf den Fall anzu­wen­den, soweit die Anwen­dung nicht gegen höher­ran­gi­ges Recht, ins­be­son­de­re Ver­fas­sungs­recht, ver­stößt [12]. Dar­an gemes­sen ist die gefes­tig­te Recht­spre­chung des EGMR, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) Vari­an­te 2 EMRK erlau­be nicht die Frei­heits­ent­zie­hung einer Per­son durch poli­zei­li­chen Prä­ven­tiv­ge­wahr­sam, zu beach­ten. Ent­ge­gen der Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts und der Äuße­rung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land vom 13.01.2012 in dem Indi­vi­du­al­be­schwer­de­ver­fah­ren – 15598/​08 – vor dem EGMR hat der Gerichts­hof die Auf­fas­sung ver­tre­ten, dass die Vari­an­te 2 des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c) EMRK nicht als über­flüs­sig ange­se­hen wer­den kön­ne, da sie ins­be­son­de­re gegen eine Per­son ange­ord­net wer­den kön­ne, die straf­ba­re Vor­be­rei­tungs­hand­lun­gen zu einer Straf­tat vor­ge­nom­men habe, um die Bege­hung der Straf­tat zu ver­hin­dern [13]. Nach Ansicht des EGMR recht­fer­tigt die Pflicht des Staa­tes aus Art. 2 und Art. 3 EMRK zum Schutz der All­ge­mein­heit vor Straf­ta­ten auch nicht eine abwei­chen­de oder wei­ter gefass­te Aus­le­gung der in Art. 5 Abs. 1 EMRK erschöp­fend auf­ge­lis­te­ten zuläs­si­gen Grün­de für eine Freiheitsentziehung.

Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) EMRK darf die Frei­heit unter ande­rem „zur Erzwin­gung der Erfül­lung einer gesetz­li­chen Ver­pflich­tung“ ent­zo­gen wer­den. Nicht aus­rei­chend ist eine Frei­heits­ent­zie­hung, mit der eine Per­son gezwun­gen wer­den soll, ihre all­ge­mei­ne Ver­pflich­tung zur Befol­gung der Geset­ze zu erfül­len. Es muss viel­mehr gesetz­lich zuläs­sig sein, dem Betrof­fe­nen die Frei­heit zu ent­zie­hen, um ihn dazu zu zwin­gen, eine ihm oblie­gen­de spe­zi­fi­sche und kon­kre­te Ver­pflich­tung zu erfül­len, der er bis dahin nicht nach­ge­kom­men ist [14]. Eine sol­che Ver­pflich­tung kann dar­in bestehen, die Bege­hung einer nach Ort, Zeit­punkt und Opfer hin­rei­chend kon­kre­ti­sier­ten Straf­tat zu unter­las­sen und statt­des­sen den Frie­den zu wah­ren, d.h. die Straf­tat nicht zu bege­hen. Hin­zu­kom­men muss, dass der Betrof­fe­ne vor sei­ner Inge­wahrsam­nah­me die Gele­gen­heit der Pflicht­er­fül­lung ver­säumt hat. Nach der Recht­spre­chung des EGMR bedarf es dazu, um den Ein­zel­nen vor einer will­kür­li­chen Frei­heits­ent­zie­hung zu schüt­zen, des Hin­wei­ses auf die kon­kret zu unter­las­sen­de Hand­lung und der Wei­ge­rung des Betrof­fe­nen, die­se zu unter­las­sen [15]. Die Frei­heits­ent­zie­hung darf kei­nen Straf­cha­rak­ter haben und muss ver­hält­nis­mä­ßig sein.

Nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te [16] ist zwar erfor­der­lich, dass der Betrof­fe­ne im Vor­feld einer Inge­wahrsam­nah­me, die ihre Recht­fer­ti­gung in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. b) EMRK fin­den soll, einen Warn­hin­weis erhält, wel­che Kon­se­quen­zen ein Ver­stoß gegen sei­ne Ver­pflich­tung, den Frie­den durch die Nicht­be­ge­hung einer spe­zi­fi­schen und kon­kre­ten Straf­tat zu wah­ren, nach sich zie­hen kann. Im Gefah­ren­ab­wehr­recht ste­hen der Poli­zei für eine sol­che War­nung regel­mä­ßig hin­rei­chend geeig­ne­te Maß­nah­men zur Ver­fü­gung, wie zum Bei­spiel all­ge­mein bei Stö­rern die Anord­nung eines Platz­ver­wei­ses oder in beson­de­ren Situa­tio­nen die Weg­wei­sung aus der Woh­nung (bei häus­li­cher Gewalt), die Unter­sa­gung der Teil­nah­me bei Ver­samm­lun­gen oder die Durch­füh­rung von Gefähr­der­an­spra­chen, die Ver­hän­gung von Mel­de­auf­la­gen oder die Anord­nung von Auf­ent­halts­ver­bo­ten im Zuge von (sport­li­chen) Groß­ver­an­stal­tun­gen, nament­lich von Fuß­ball­spie­len. Eines sol­chen Warn­hin­wei­ses bedarf es aus­nahms­wei­se nicht, wenn der Betrof­fe­ne ein­deu­ti­ge und akti­ve Schrit­te unter­nom­men hat, die dar­auf hin­deu­ten, dass er sei­ner Ver­pflich­tung, den Frie­den durch die Nicht­be­ge­hung einer spe­zi­fi­schen und kon­kre­ten Straf­tat zu wah­ren, nicht erfül­len wird [16].

Nie­der­säch­si­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 24. Febru­ar 2014 – 11 LC 228/​12

  1. BVerfG, Beschluss vom 29.07.2010 – 1 BvR 1634/​04, NVwZ 2010, 1482[]
  2. vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26.06.1997 – 2 BvR 126/​91[]
  3. BVerwG, Urteil vom 26.02.1974 – I C 31.72, BVerw­GE 45, 51 34; Bay.VerfGH, Entsch. vom 02.08.1990 – Vf 3 VII 89 u.a. – , NVwZ 1991, 664[]
  4. BVerfG, Beschluss vom 15.05.2002 – 2 BvR 2292/​00, BVerfGE 105, 239 23 und 28, zur Abschie­bungs­haft; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.03.2011 – 1 S 2513/​10, a.a.O. 24[]
  5. BVerwG, Urteil vom 26.02.1974 – I C 31.72, a.a.O. 32; OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschluss vom 8.12.2011 – 5 A 1045/​09 37[]
  6. BGBl II S. 1198[]
  7. Gesetz vom 07.08.1952, BGBl II S. 685[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481/​04, BVerfGE 111, 307 30 ff.; BVerfG, Urteil vom 4.05.2011 – 2 BvR 2333/​08 u.a., BVerfGE 128, 326 86 ff.[]
  9. BVerfG, Urteil vom 4.05.2011 – 2 BvR 2333/​08 u.a., a.a.O. 89; BVerwG, Urteil vom 28.02.2013 – 2 C 3.12, BVerw­GE 146, 98 46, und Urteil vom 16.12.1999 – 4 CN 9.98, BVerw­GE 110, 203 17[]
  10. EGMR, Urteil vom 01.12.2011 – 8080/​08 u. 8577/​08, NVwZ 2012, 1089 71; und Urteil vom 07.03.2013 – 15598/​08, NVwZ 2014, 43 67[]
  11. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481/​04, a.a.O. 38[]
  12. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2004 – 2 BvR 1481/​04, a.a.O. 62[]
  13. EGMR, Urteil vom 7.03.2013 – 15598, a.a.O. 86[]
  14. EGMR, Urteil vom 7.03.2013 – 15598/​08, a.a.O. 69 und 90[]
  15. EGMR, Urteil vom 7.03.2013 – 15598/​08, a.a.O. 94; Dörr, in: Grote/​Marauhn, EMRK/​GG, 2006, Kap. 13, Rn. 168[]
  16. EGMR, Urteil vom 7.03.2013 – 15598/​08, a.a.O. 94[][]

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