Die Rechtsfigur der Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes gegenüber der Anwendung von Vorschriften des allgemeinen Landespolizeirechts ist eine Ausprägung sowohl des Grundsatzes des Vorrangs des speziellen Gesetzes als auch des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG.
Im Hinblick darauf, dass Art. 8 Abs. 1 GG – ebenso wie Art. 11 Abs. 1 EMRK – nur das Recht gewährleistet, sich friedlich (und ohne Waffen) zu versammeln, bedürfen jedenfalls solche unfriedlichen Versammlungen, die von Beginn an und dann durchgehend einen unfriedlichen Charakter haben, vor einer Anwendung des Landespolizeirechts keiner Auflösung nach § 15 Abs. 3 VersG. In einem solchen Fall scheitert eine Anwendung der polizeirechtlichen und strafprozessualen Rechtsgrundlagen, die der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg1 zur Rechtfertigung der angewandten polizeilichen Maßnahmen herangezogen hat, nicht an der Rechtsfigur der Sperrwirkung („Polizeifestigkeit“) des in Baden-Württemberg gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fortgeltenden (Bundes-)Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz – VersG)2.
In der erstgenannten Hinsicht ist in der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Sperrwirkung des aufgrund der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG a. F. erlassenen Versammlungsgesetzes sehr weit verstanden worden. Das Gericht hat in einem Beschluss aus dem Jahr 1987 ausgeführt, das Versammlungsgesetz regele nicht lediglich im Sinne von Art. 8 Abs. 2 GG Beschränkungen des Grundrechts der Versammlungsfreiheit, sondern stelle die – seinerzeit noch nach Maßgabe der Art. 70 und 72 GG a. F. landesrechtliche Regelungen ausschließende – umfassende bundesgesetzliche Ordnung des Versammlungswesens dar. Das gelte insbesondere für § 15 Abs. 2 VersG a. F. (nunmehr § 15 Abs. 3 VersG). Die Unterbindung einer Versammlung könne auch in den Fällen ausschließlich auf diese Vorschrift gestützt werden, in denen die Auflösung der Versammlung den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG nicht berühre und deshalb keine Beschränkung der Versammlungsfreiheit im Sinne von Art. 8 Abs. 2 GG darstelle3.
Von dieser Rechtsprechung ist das Bundesverwaltungsgericht seit dem Jahr 2007 abgerückt. Es hat mehrfach betont, die Sperrwirkung des Versammlungsgesetzes bedeute nicht, dass in die Versammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes eingegriffen werden könne. Dieses Gesetz enthalte keine abschließende Regelung für die Abwehr aller Gefahren, die im Zusammenhang mit Versammlungen auftreten könnten. Vielmehr sei das Versammlungswesen im Versammlungsgesetz nicht umfassend und vollständig, sondern nur teilweise und lückenhaft geregelt, sodass in Ermangelung einer speziellen Regelung auf das der allgemeinen Gefahrenabwehr dienende jeweilige Landespolizeirecht zurückgegriffen werden müsse. Obwohl das Bundesverwaltungsgericht diesen auf den Grundsatz des Vorrangs des speziellen Gesetzes bezogenen Ansatz bisher nur für Maßnahmen im Vorfeld von Versammlungen4, in Bezug auf die Verhütung von Gefahren, die allein aus der Ansammlung einer Vielzahl von Menschen an einem dafür ungeeigneten Ort entstehen5 sowie für die Vollstreckung von auf versammlungsrechtlicher Grundlage erlassenen Verfügungen6 angewandt hat, ist er prinzipiell nicht auf diese Konstellationen begrenzt.
Begrenzungen für die Anwendung des Landespolizeirechts ergeben sich indes aus der Schutzwirkung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu im Jahr 2004 ausgeführt, Art. 8 GG erlaube Beschränkungen von Versammlungen unter freiem Himmel nur nach Maßgabe seines Absatzes 2. Maßnahmen der Gefahrenabwehr gegen Versammlungen richteten sich dementsprechend nach dem Versammlungsgesetz. Dessen im Vergleich zum allgemeinen Polizeirecht besonderen Voraussetzungen für beschränkende Maßnahmen seien Ausprägungen des Grundrechts der Versammlungsfreiheit. Dementsprechend gehe das Versammlungsgesetz als Spezialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor. So scheide – ohne vorherige Auflösung der Versammlung oder entsprechende Ausschließung eines Versammlungsteilnehmers – ein auf allgemeines Polizeirecht gegründeter Platzverweis aus, solange sich eine Person in einer Versammlung befinde und sich auf die Versammlungsfreiheit berufen könne7.
Diese Maßgaben hat das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2007 bekräftigt. Aus dem Versammlungsgesetz ergäben sich besondere Anforderungen für einen polizeilichen Zugriff auf Versammlungsteilnehmer. Eine auf allgemeines Polizeirecht gegründete Maßnahme, durch welche das Recht zur Teilnahme an der Versammlung beschränkt werde, scheide aufgrund der Sperrwirkung der versammlungsgesetzlichen Regelungen aus. Für Beschränkungen der Versammlungsteilnahme stünden der Polizei lediglich die abschließend versammlungsgesetzlich geregelten teilnehmerbezogenen Maßnahmen zu Gebote, für die im Interesse des wirksamen Grundrechtsschutzes strengere Anforderungen bestünden als für polizeirechtliches Einschreiten allgemein. Nach allgemeinem Polizeirecht erlassene Maßnahmen, die – wie ein Platzverweis oder eine Ingewahrsamnahme – die Teilnahme an einer Versammlung beendeten, seien rechtswidrig, solange nicht die Versammlung gemäß § 15 Abs. 3 VersG aufgelöst oder der Teilnehmer auf versammlungsrechtlicher Grundlage von der Versammlung ausgeschlossen worden sei8.
Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in seiner oben angeführten Rechtsprechung im Blick gehabt9. Sie kamen in den betreffenden Entscheidungen allerdings nicht zum Tragen, weil es in diesen nicht um einen auf das allgemeine Polizeirecht gestützten, unmittelbaren Eingriff in den Ablauf einer Versammlung ging10.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. März 2024 – 6 C 1.22
- VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.11.2021 – 1 S 803/19[↩]
- in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.11.1978, BGBl. I S. 1789, für den hier maßgeblichen Zeitraum zuletzt geändert durch Gesetz vom 08.12.2008, BGBl. I S. 2366[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 14.01.1987 – 1 B 219.86, NVwZ 1988, 250 <251>[↩]
- BVerwG, Urteile vom 25.07.2007 – 6 C 39.06, BVerwGE 129, 142 Rn. 30, 37 ff.; vom 25.10.2017 – 6 C 46.16, BVerwGE 160, 169 Rn. 16, 48; und vom 24.05.2022 – 6 C 9.20, BVerwGE 175, 346 Rn. 11; vgl. im Ergebnis übereinstimmend auch: BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 – 1 BvR 142/15, BVerfGE 150, 244 Rn. 136[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 16.11.2010 – 6 B 58.10, Buchholz 402.44 VersG Nr. 18 Rn. 6[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 03.05.2019 – 6 B 149.18, Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 116 Rn. 8 f.[↩]
- BVerfG, Kammerbeschluss vom 26.10.2004 – 1 BvR 1726/01, NVwZ 2005, 80 <81>[↩]
- BVerfG, Kammerbeschluss vom 30.04.2007 – 1 BvR 1090/06, NVwZ 2007, 1180 <1182>[↩]
- vgl. etwa: BVerwG, Urteil vom 25.07.2007 – 6 C 39.06, BVerwGE 129, 142 Rn. 39, Beschlüsse vom 16.11.2010 – 6 B 58.10, Buchholz 402.44 VersG Nr. 18 Rn. 6; und vom 03.05.2019 – 6 B 149.18, Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 116 Rn. 8[↩]
- zu diesem Unterschied auch: BVerfG, Beschluss vom 18.12.2018 ?- 1 BvR 142/15, BVerfGE 150, 244 Rn. 136[↩]
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- Polizeihundertschaft: K. Dogan
