Rechtliches Gehör bei in-ca­me­ra-Ver­fah­ren

Das Recht und die Pflicht des Ge­richts, den Be­tei­lig­ten nach dem auch im „in-ca­me­ra“-Ver­fah­ren gel­ten­den Grund­satz des recht­li­chen Ge­hörs alle pro­zess­re­le­van­ten Äu­ße­run­gen im Rah­men des ge­richt­li­chen Ver­fah­rens zur Kennt­nis zu geben, steht nicht zur Dis­po­si­ti­on der Be­hör­de.

Rechtliches Gehör bei in-ca­me­ra-Ver­fah­ren

Der für eine Sachentscheidung des Fachsenats erforderlichen Bejahung der Entscheidungserheblichkeit der Unterlagen durch das Gericht der Hauptsache ist mit dem Beschluss vom 18.10.2010 Genüge getan. Hat das Gericht der Hauptsache – wie hier – die Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden1. Nach Erlass der Sperrerklärung bestand für den Verwaltungsgerichtshof kein Anlass, weitere Sachverhaltsaufklärung zu betreiben und auf eine präzisierende Umschreibung und Zuordnung der Unterlagen hinzuwirken, um danach seine Annahme, es stünden insgesamt materiellrechtliche Informationsverweigerungsgründe im Raum, zu überprüfen2. Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits mit Beschluss vom 18.10.2010 unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Senats ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Sperrerklärung eine konkrete Zuordnung der geltend gemachten Geheimhaltungsgründe zu den jeweiligen HerkunftsländerLeitsätzen enthalten müsse und damit zum Ausdruck gebracht, dass es zur rechtlichen Beurteilung nicht nur auf den Inhalt, sondern auch auf eine abstrakt umschriebene Kategorisierung der Bestandteile der HerkunftsländerLeitsätze, d.h. den Aufbau sowie Art und Umfang der jeweiligen Themen und Quellen, und einer darauf bezogenen nachvollziehbaren Begründung des jeweils als einschlägig erachteten Geheimhaltungsgrundes bedarf.

Die Verweigerung der Vorlage der HerkunftsländerLeitsätze ist rechtswidrig.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften an das Gericht verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten oder Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines deutschen Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten oder die Erteilung der Auskünfte verweigern3.

Ob die vom Verwaltungsgerichtshof angeforderten Unterlagen wegen eines Nachteils für das Wohl des Bundes oder ihrem Wesen nach geheimhaltungsbedürftig sind und ihre Vorlage deshalb nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ganz oder zumindest teilweise verweigert werden darf, kann der Senat auf der Grundlage der abgegebenen Sperrerklärung nicht nachvollziehen. Die Sperrerklärung genügt nicht den Anforderungen, die an die Darlegung eines Weigerungsgrunds zu stellen sind. Bereits die Sperrerklärung muss hinreichend deutlich erkennen lassen, dass die in Anspruch genommenen Weigerungsgründe vorliegen. Insoweit muss die oberste Aufsichtsbehörde die Akten und Unterlagen aufbereiten und je nach Inhalt der Schriftstücke den behaupteten Weigerungsgrund nachvollziehbar darlegen. Erst dann ist eine effektive gerichtliche Überprüfung durch den Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts möglich4.

Die Behörde hat es versäumt, Geheimhaltungsgründe i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinreichend zu belegen und nachvollziehbar zuzuordnen. Das gilt auch unter Berücksichtigung seiner ergänzenden Ausführungen mit Schriftsatz vom 19.09.2011 und 26.01.2012. Die Behörde verweist in der Sperrerklärung vom 06.06.2011 zwar in den einleitenden Bemerkungen auf Geheimhaltungsgründe i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO und benennt in einer Liste die HerkunftsländerLeitsätze, die hiervon erfasst sein sollen. Die Begründung enthält aber keine Zuordnung dieser Geheimhaltungsgründe zu den einzelnen Bestandteilen der (jeweiligen) HerkunftsländerLeitsätze. Vielmehr beschränkt sich die Behörde zur Begründung des Interesses an der Geheimhaltung darauf, für alle in der Liste genannten HerkunftsländerLeitsätze auf die aus seiner Sicht einschlägigen fachgesetzlichen Ausschlussgründe zu verweisen. Gerade wenn – wie die Behörde vorgetragen hat – jeder Leitsatz inzwischen auf bis zu 12 bis 15 Seiten angewachsen ist, hätte es einer differenzierenden Aufbereitung der Unterlagen bedurft, um auf dieser Grundlage bei der Sperrerklärung – unter Angabe von Blattzahlen, gegebenenfalls auch der Bezifferung von Absätzen oder der Gliederungspunkte eines Dokuments – je nach Inhalt der Unterlage bzw. Passage den jeweiligen Geheimhaltungsgrund darzutun. Soweit die Behörde Nachteile für das Wohl des Bundes darin sieht, dass die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben des Bundesamtes gefährdet wäre, wenn die Leitsätze bekannt würden und aufgrund ihrer Kenntnis die Entscheidungen des Bundesamtes manipuliert werden könnten5, gilt im Ergebnis nichts anderes. Ob das Bekanntwerden der Leitsätze geeignet ist, die von dem Beigeladenen heraufbeschworene Gefahr herbeizuführen, und ihre Vorlage aus diesem Grund insgesamt uneingeschränkt verweigert werden darf, hängt von der bisher nicht dargelegten abstrakten Kategorisierung ihrer Bestandteile, also ihrem Aufbau sowie Art und Umfang der jeweiligen Themen und Quellen ab.

Soweit die Behörde vorträgt, sie habe jeden Leitsatz einer Bewertung unterzogen und jede Aussage nach Überprüfung, ob sie einen Ausschlussgrund trage, entsprechend farblich markiert, so dass sich verlässlich klären lasse, ob ein Geheimhaltungsgrund vorliege, und dem Senat anbietet, ihm diese konkrete Zuordnung auch zur Verfügung zu stellen, verkennt sie nicht nur die Besonderheit einer Sperrerklärung i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, sondern auch die Reichweite des Anspruchs auf rechtliches Gehör.

Die Sperrerklärung ist eine Prozesserklärung. Sie ergeht nach förmlicher Verlautbarung über die Entscheidungserheblichkeit durch das Gericht der Hauptsache. Dabei kann sich das Gericht der Hauptsache (zunächst) nur an den Angaben orientieren, die die aktenverweigernde Stelle bei Ablehnung des Antrags und im Prozessverlauf gemacht hat. Zunächst muss die aktenverweigernde Stelle nachvollziehbar und differenziert mit Blick auf die konkreten Unterlagen darlegen, auf welchen fachgesetzlichen Geheimhaltungsgrund sie sich stützt. Erst auf dieser Grundlage ist das Gericht der Hauptsache überhaupt in der Lage, zu erkennen, ob es in tatsächlicher Hinsicht über hinreichende Angaben verfügt, und daher in Anlegung seines Rechtsmaßstabs den Einzelfall – ohne Vorlage der Akten – entscheiden kann6. Sind Maßnahmen der Sachverhaltsaufklärung erschöpft oder erscheinen sie dem Hauptsachegericht je nach Fallkonstellation als offensichtlich fruchtlos, so darf sich das Gericht – wie hier – darauf beschränken, auf die Notwendigkeit einer differenzierenden Darlegung im Rahmen der Sperrerklärung hinzuweisen.

Eine Sperrerklärung kann zwar im Verfahren vor dem Hauptsachegericht – nach erneuter Aufforderung durch das Gericht, wenn es Maßnahmen der weiteren Sachverhaltsaufklärung für erforderlich hält – ergänzt werden. Nach Abgabe der Sache an den Fachsenat, der nur die Rechtmäßigkeit der Sperrerklärung und den dort geltend gemachten Geheimhaltungsbedarf zu überprüfen hat, verbieten sich jedoch Ergänzungen, die sich nicht lediglich auf Klarstellungen beschränken. Denn in einem solchen Fall würde das Recht und die Pflicht des Gerichts der Hauptsache verkürzt, das im Lichte der „neuen“ Angaben überprüfen muss, ob es an seiner ursprünglich geäußerten Auffassung zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlage festhält oder ob es sich nunmehr – aufgrund der (differenzierenden) Darlegungen – auch ohne Vorlage der Akten in der Lage sieht, über das Vorliegen der fachgesetzlichen Ausschlussgründe zu entscheiden.

Will die oberste Aufsichtsbehörde ihre Sperrerklärung im Zwischenstreit vor dem Fachsenat klarstellend ergänzen, so ist diese Erklärung allen Beteiligten zugänglich zu machen. Ein Beteiligter hat unter dem Gesichtspunkt des rechtlichen Gehörs auch im Zwischenverfahren einen Anspruch darauf, sich zu jeder dem Gericht zur Entscheidung unterbreiteten schriftlichen Stellungnahme der Gegenseite zu äußern. Dieses Recht steht nicht zur Disposition der Behörde7. Eine Erklärung, die unter den Vorbehalt gestellt wäre, dass sie nur dem Fachsenat zur Verfügung gestellt werde, wäre unverwertbar und müsste der Behörde zurückgegeben werden8. Die Behörde konnte sich daher nicht darauf beschränken, nur dem Senat die offensichtlich behördenintern geleistete, aber im gerichtlichen Verfahren nicht vorgelegte konkrete Zuordnung der Geheimhaltungsgründe anzubieten.

Darüber hinaus ist die Sperrerklärung wegen mangelnder Ermessensausübung rechtswidrig. Die Ermächtigung der obersten Aufsichtsbehörde zur Ermessensentscheidung besteht nach dem eindeutigen Wortlaut des § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 VwGO, wenn der Inhalt der Schriftstücke oder der Auskunft geheimhaltungsbedürftig i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ist, also auch dann, wenn der Vorgang nach einem Gesetz geheim gehalten werden muss9.

Die Behörde hat nicht, wie in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vorgesehen, eine auf den laufenden Rechtsstreit bezogene und auf einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten im Prozess beruhende Ermessensentscheidung über die Aktenvorlage getroffen. Die Erwägungen, die die Behörde anstellt, lassen – ungeachtet des Hinweises, die Vorlageverweigerung sei „nach pflichtgemäßer Ausübung seines Ermessens“ ergangen – eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung nicht erkennen. Das zeigt sich auch daran, dass die Behörde keine Erwägungen zur Möglichkeit einer teilweisen Offenlegung angestellt hat, sondern nur – nach Subsumtion unter die nach seiner Auffassung einschlägigen fachgesetzlichen Ausschlussgründe – darauf verweist, dass die Offenlegung zu schwerwiegenden Nachteilen für das Wohl des Bundes und zu einer unverantwortbaren Beeinträchtigung der Aufgabenerfüllung des Bundesamtes führen würde, ohne dies dadurch zu belegen, dass die Bestandteile der Leitsätze substantiiert beschrieben werden.

Die Feststellung des Fachsenats, dass die Sperrerklärung rechtswidrig ist, hindert den Beigeladenen nicht, eine neue Sperrerklärung abzugeben und dabei die Gefahr für die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung des Bundesamtes näher zu substantiieren sowie dann bei der Einstufung als geheimhaltungsbedürftig oder bei der Ermessensausübung nach den hinreichend gekennzeichneten Passagen der jeweiligen HerkunftsländerLeitsätze zu differenzieren. Auf der Grundlage einer solchen Erklärung wird das Gericht der Hauptsache seinerseits erneut – unter Berücksichtigung der einschlägigen fachgerichtlichen Rechtsprechung – die Entscheidungserheblichkeit einer Vorlage zu beurteilen haben.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 18. April 2012 – 20 F 7.11

  1. stRspr, vgl. nur Beschluss vom 05.02.2009 – 20 F 3.08 – juris Rn. 4[]
  2. vgl. dazu Beschluss vom 13.04.2011 – 20 F 25.10 – juris Rn. 10[]
  3. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO[]
  4. BVerwG, Beschlüsse vom 08.03.2010 – 20 F 11.09, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 56, vom 06.04.2011 – 20 F 20.10, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 63 Rn. 9, vom 19.04.2010 – 20 F 13.09, BVerwGE 136, 345 = Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 58 Rn. 15; und vom 05.10.2011 – 20 F 24.10[]
  5. vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 – 7 C 21.08, Buchholz 400 IFG Nr. 2 Rn. 30[]
  6. BVerwG, Beschluss vom 25.06.2010 – 20 F 1.10, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 59 Rn. 11[]
  7. BVerwG, Beschluss vom 05.02.2009 – 20 F 24.08[]
  8. BVerwG, Beschluss vom 17.11.2003 – 20 F 16.03, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 37[]
  9. BVerwG, Beschluss vom 18.06.2008 – 20 F 44.07, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 49 Rn. 8[]

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