Soziale Erhaltungssatzung – Erhaltungsziele und Versagungsgründe

Die Erhaltungsziele einer sozialen Erhaltungssatzung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB korrespondieren mit den zugehörigen Versagungsgründen nach Abs. 4 dieser Norm. Auch bei einer sozialen Erhaltungssatzung wird über die Erhaltung baulicher Anlagen in zwei aufeinander folgenden Schritten – Satzung und Genehmigung – entschieden.

Soziale Erhaltungssatzung – Erhaltungsziele und Versagungsgründe

Bei der Aufstellung der Satzung hat die Gemeinde konkret zu bestimmen, wie sich die zu schützende Wohnbevölkerung zusammensetzt, und die räumliche Abgrenzung des Erhaltungsgebiets so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Ohne den Erlass der sozialen Erhaltungssatzung muss im Erhaltungsgebiet die abstrakte Gefahr bestehen, dass infolge baulicher Maßnahmen eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintritt, und diese Veränderung zu negativen städtebaulichen Folgen führt.

Eine Erhebung über die im vorgesehenen Erhaltungsgebiet vorhandene Wohnbevölkerung muss repräsentativ sein. Hieran fehlt es nicht deshalb, weil bei einer im Aufstellungsverfahren durchgeführten Erhebung nur im Gebiet ansässige Haushalte und nicht auch die jeweiligen Grundstückseigentümer als Vermieter einbezogen worden sind.

Der Erlass einer sozialen Erhaltungssatzung erfordert im Vergleich zur Bauleitplanung nur eine eingeschränkte Abwägung der Belange. Da mit dem Erlass der Satzung keine Entscheidung über die Erhaltung einer baulichen Anlage getroffen wird, sind die privaten Belange der Grundstückseigentümer bei der Abwägung nur allgemein im Hinblick darauf zu berücksichtigen, ob ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Einführung eines besonderen Genehmigungsvorbehaltes für bauliche Maßnahmen oder Wohnungseigentumsumwandlungen besteht.

Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für eine soziale Erhaltungssatzung

Bei der Rechtsetzung durch eine sonstige Satzung (bzw. Verordnung) findet das für die Bauleitplanung vorgeschriebene Verfahren nach den §§ 3 ff. BauGB keine Anwendung; insbesondere ist keine Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange wie im Bauleitplanverfahren vorgesehen1. Die in § 6 Abs. 2 Bauleitplanfeststellungsgesetz vorgesehene Zustimmung der Bezirksversammlung zum Erlass der Rechtsverordnung wurde am 15.12 2011 erteilt. Die gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 Bauleitplanfeststellungsgesetz erforderliche Genehmigung der zuständigen Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt wurde mit Schreiben vom 09.01.2012 erteilt.

Das Gebiet, für das der Genehmigungsvorbehalt eingeführt wird, wird in der Erhaltungsverordnung eindeutig bezeichnet: Zum einen werden dessen Grenzen in § 1 Abs. 2 der Verordnung detailliert textlich beschrieben und zum anderen wird der Grenzverlauf des Erhaltungsgebiets durch einen der Verordnung anliegenden Übersichtsplan kartographisch veranschaulicht. Dem Zitiergebot (vgl. Art. 53 Abs. 2 Satz 1 HV) wird dadurch genügt, dass in der Erhaltungsverordnung die Rechtsgrundlage, d.h. welche der in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB bezeichneten Gründe auf das festgelegte Gebiet zutreffen, ausdrücklich angegeben wird und zwar § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die Beifügung einer besonderen Begründung schreibt das Gesetz nicht vor, ist hier aber dennoch von der Antragsgegnerin erfolgt. Die Bekanntmachung der Erhaltungsverordnung nach §§ 172 Abs. 1 Satz 3, 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB erfolgte am 14.02.2012 im Hamburgischen Gesetz- und Verordnungsblatt.

Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für eine soziale Erhaltungssatzung

Die Gemeinde kann gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB in einem Bebauungsplan oder durch eine sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 4 BauGB) der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedürfen. Nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Die Antragsgegnerin hat zudem durch den Erlass der Umwandlungsverordnung vom 10.12 2002 von der Ermächtigung in § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB Gebrauch gemacht, für die Grundstücke in Gebieten einer Satzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu bestimmen, dass die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum (§ 1 des Wohnungseigentumsgesetzes) an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind, ebenfalls nicht ohne Genehmigung erfolgen darf.

Die Erhaltungsziele des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB, die für den Erlass einer Satzung Voraussetzung sind, korrespondieren mit den Versagungsgründen für die Genehmigung nach Absatz 3 bis 5; diese Absätze konkretisieren die allgemeinen Erhaltungsziele in Absatz 1 Satz 1. In den Fällen der sog. „Milieuschutzsatzung“ nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 ist das Erhaltungsziel die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung. Dieses Erhaltungsziel wird durch den entsprechenden Versagungsgrund in § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB konkretisiert. Von daher bezweckt die Regelung die Erhaltung solcher baulicher Anlagen, die aus besonderen städtebaulichen Gründen zur Wahrung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erforderlich sind. Damit kann für die in einem intakten Gebiet wohnenden Menschen der Bestand der Umgebung gesichert und so die Bevölkerungsstruktur in einem bestimmten Stadtteil vor unerwünschten Veränderungen geschützt werden2. Über die Erhaltung baulicher Anlagen aufgrund des § 172 BauGB wird mithin in zwei aufeinanderfolgenden Schritten – Satzung und Genehmigung – entschieden. Aus dieser Zweistufigkeit folgt, dass die Gemeinde in der Satzung gemäß § 172 Abs. 1 BauGB nur zu regeln hat, in welchem Gebiet und aus welchen der in § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB dafür vorgesehenen Gründe das Erfordernis eines besonderen Genehmigungsverfahrens statuiert werden soll3.

Für den Erlass einer sog. Milieuschutzsatzung ergeben sich damit folgende materiellen Voraussetzungen4: Die Gemeinde hat konkret zu bestimmen, wie sich die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will. Die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes ist so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann. Außerdem muss die abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne den Erlass der Verordnung im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen i.S.d. § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Schließlich muss die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung negative städtebauliche Folgen befürchten lassen.

Die Antragsgegnerin hat im vorliegenden Verfahren die Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet, die sie vor unerwünschten Veränderungen schützen will, als sozial gemischt charakterisiert. Der Anteil der Bevölkerung ohne deutsche Staatsangehörigkeit liege im Erhaltungsgebiet im Durchschnitt bei rund 23 %. In den Teilräumen 4 und 5 liege der Anteil zwar nur bei rund 18 %, damit aber immer noch höher als im gesamten Stadtgebiet, wo der Ausländeranteil bei rund 15 % liege. Im Erhaltungsgebiet seien nicht weniger als rund 100 Nationalitäten vertreten. Die Haushalte verfügten zu einem hohen Anteil über hohe Bildungsabschlüsse. Gleichzeitig fänden sich aber in allen Teilräumen auch relevante Anteile an Haushalten, in denen Mitglieder über einen Volks- oder Hauptschulabschluss oder die mittlere Reife verfügten. In den Teilräumen 4 und 5 liege dieser Anteil bei 28 % bzw. 22 %. Das monatliche Haushaltseinkommen erstrecke sich im Erhaltungsgebiet über eine große Spannweite. Gut jeder Zehnte (13 %) der befragten Haushalte verfüge über ein monatliches Haushaltsnettoeinkommen von unter 1.000 Euro. Jeweils gut ein Viertel der Haushalte weise Einkommen von 1.000 bis unter 2.000 Euro bzw. von 2.000 bis unter 3.000 Euro auf. 16 % der Haushalte verfügten über Einkommen von 3.000 bis unter 4.000 Euro und ein Fünftel habe 4.000 Euro und mehr monatlich zur Verfügung. Besonders hoch sei hier der Anteil im Teilraum 5, wo ein gutes Viertel der Haushalte über ein entsprechendes Einkommen verfüge. Aber auch in den Teilräumen 4 und 5 liege der Anteil von „Normalverdienern“ (von 1.000 bis unter 3.000 Euro) und Haushalten mit geringen Einkommen bei 72 % bzw. 55 %.

Wenn die Antragstellerin Haushalte mit einem Haushaltsnettoeinkommen von bis zu 3.000 Euro als nicht mehr sozial schutzwürdig ansieht, weil sie ein überdurchschnittliches Einkommen hätten, lässt sie außer Acht, dass das Gesetz an die Art der Wohnbevölkerung, deren Zusammensetzung durch eine Erhaltungssatzung gewahrt werden soll, keine besonderen Anforderungen stellt. Schutzwürdig ist deshalb ein Gebiet mit grundsätzlich jeder Art von Wohnbevölkerung, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll5. Es kann daher offen bleiben, ob die Annahme der Antragstellerin, ein Haushaltsnettoeinkommen von 3.000 Euro sei überdurchschnittlich hoch, zutreffend ist. Abgesehen davon ergibt sich die Schutzwürdigkeit der von der Antragsgegnerin im Erhaltungsgebiet ermittelten sozial gemischten Bevölkerungsstruktur nicht zuletzt aus dem bei der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belang der Erhaltung sozial stabiler Bevölkerungsstrukturen (siehe dazu § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB). Danach hat die Antragsgegnerin bei der Bauleitplanung darauf zu achten, dass in Baugebieten sozial ausgewogene gesellschaftliche Strukturen erhalten bleiben. Dieses Ziel verfolgt sie mit dem Erlass der Sozialen Erhaltungsverordnung G.

Das Normenkontrollgericht teilt nicht die Bedenken der Antragstellerin gegen die Repräsentativität der von der F durchgeführten Erhebung zur Ermittlung der ansässigen Wohnbevölkerung, weil die eingeholte Stichprobe lediglich knapp 9 % der ca.06.200 Haushalte im Erhaltungsgebiet erfasse. Die Antragstellerin kann die von ihr vertretene Ansicht – in Gebieten mit 1.000 bis 3.000 Einwohnern (wie in den Teilräumen 4 und 5, wo jeweils deutlich weniger als 2.000 Menschen lebten) müssten 50 % der Haushalte befragt werden – jedenfalls nicht auf die Feststellung in dem Aufsatz von Killisch/Holtmann/Ruf6 stützen, in Gebieten mit 1.000 bis 3.000 Einwohnern (oder mit weniger als 1.000 Einwohnern) reiche ein bloßer Stichprobenumfang nicht mehr aus. Denn diese Feststellung bezieht sich nicht auf einzelne Teilräume eines Gebiets, sondern auf das gesamte Erhaltungsgebiet, in dem hier aber rund 8.050 Einwohner leben. Die F weist in ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 22.05.2014 darauf hin, dass das Statistikamt Nord ihr bestätigt habe, dass auf der Basis einer Stichprobengröße von rund jedem zehnten Haushalt die Struktur des Gebietes für die Untersuchungsfragen hinreichend differenziert dargestellt würde. Das Normenkontrollgericht sieht keine sachlichen Anhaltspunkte dafür, an der sachlichen Richtigkeit dieser Aussage zu zweifeln. Die Repräsentativerhebung der F gibt auch im Übrigen keinen Anlass für methodische Vorbehalte. Die Erhebung basiert auf der Auswertung des Melderegisters, das über zahlreiche grundlegende Daten zur Bevölkerungsstruktur verfügt. Befragt wurden die Haushalte auf der Grundlage des anerkannten Nürnberger Kriterienkataloges7, der wesentliche Indikatoren für eine erhaltenswerte Bevölkerungsstruktur und für ein hohes Verdrängungspotential enthält. Zur Gewährleistung der Repräsentativität der Erhebung wurde darauf geachtet, dass in allen fünf Teilräumen genügend Haushalte befragt wurden und deren soziale Schichtung die Bevölkerungsstruktur jeweils angemessen widerspiegelt. Die Mutmaßung der Antragstellerin, bei der Befragung hätten überwiegend nur verängstigte Mieter Auskunft gegeben, so dass es zu verzerrten Ergebnissen gekommen sei, entbehrt einer Grundlage. Die differenzierten Erhebungsergebnisse in allen Teilräumen, insbesondere auch bei der Einkommensstruktur, sprechen für das Gegenteil. Ebenso geht die Kritik der Antragstellerin fehl, für eine aussagekräftige Erhebung hätten auch die Grundstückseigentümer, die nicht selbst im Erhaltungsgebiet wohnten, befragt werden müssen. Denn auf deren persönliche Verhältnisse kommt es bei der Festlegung des Erhaltungsgebietes nicht an und die bei der Erhebung gestellten Fragen zum Gebäude- bzw. Wohnungsbestand können grundsätzlich ebenso sachgemäß von den Mietern beantwortet werden.

Das Normenkontrollgericht kann nicht der Auffassung der Antragstellerin beitreten, die G. ……straße, die auf der Abgrenzungslinie zwischen den Teilräumen 4 und 5 liegt, hätte insgesamt aus dem Erhaltungsgebiet herausgenommen werden müssen, weil dort die geschützte Wohnbevölkerung nicht mehr lebe und ein relevantes Verdrängungspotential für diese nicht mehr bestehe.

Die Abgrenzung des Erhaltungsgebietes ist eine planerische Ermessensentscheidung, die der Abwägung unterliegt8. Sie ist so vorzunehmen, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebietes erreicht werden kann, ohne dass an die Grenzziehung zu hohe Anforderungen zu stellen sind9. Dass alle in einem festgelegten Erhaltungsgebiet vorhandenen baulichen Anlagen erhaltungswürdig sind, ist im Hinblick auf das zweistufig ausgestaltete Verfahren für die Rechtmäßigkeit der Erhaltungssatzung grundsätzlich nicht erforderlich.

Die Antragsgegnerin durfte davon ausgehen, dass das Ziel des Milieuschutzes auch in wesentlichen Teilen der Teilräume 4 und 5 erreicht werden kann. Dass sich die Wohnbevölkerung in diesen beiden Teilräumen nämlich erheblich anders zusammensetzt als im übrigen Erhaltungsgebiet, ist – wie bereits oben auf Seite 12 f. ausgeführt – auf der Grundlage der maßgeblichen Erhebungsergebnisse der F in ihrem Endbericht vom September 2011 nicht festzustellen. Die beiden Teilräume haben zudem eine Größe, die der Antragsgegnerin keinen Anlass geben musste, eine Erhebung über die tatsächlichen Verhältnisse in einer einzelnen Straße des Teilraums anzustellen. Das Normenkontrollgericht musste daher der Frage, ob die Behauptung der Antragstellerin zutrifft, in ihrem Teil der G. ……straße lebe die durch die Erhaltungsverordnung geschützte Wohnbevölkerung nicht mehr und dort bestehe keinerlei Verdrängungspotential, weil alle Gebäude bereits vollständig saniert seien, nicht weiter nachgehen, weil sie nicht entscheidungserheblich ist.

Was die erfolgte Ausgrenzung des nordwestlichen Teils der G. ……straße aus dem Erhaltungsgebiet angeht, stellt es ein sachgerechtes Differenzierungskriterium dar, wenn die Antragsgegnerin insoweit an die unterschiedliche Bewertung der Wohnlagen im Hamburger Mietenspiegel als „normal“ (Teil der G. ……straße innerhalb des Erhaltungsgebietes) und als „gut“ (Teil der G. ……straße außerhalb des Erhaltungsgebietes) angeknüpft hat. Die Bewertung der Wohnlage des Wohnmiethauses der Antragstellerin als normal spricht jedenfalls für eine Einbeziehung in den räumlichen Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung, weil bei diesem Mietenniveau Erhöhungen durchaus noch zu erwarten sind und infolgedessen von einem Verdrängungspotential ausgegangen werden kann.

Zur Überzeugung des Normenkontrollgerichtes hat die Antragsgegnerin sachlich begründet die Prognose aufgestellt, dass ohne den Erlass der Sozialen Erhaltungsverordnung G. die abstrakte Gefahr besteht, dass im Erhaltungsgebiet infolge baulicher Maßnahmen i.S.d. § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine unerwünschte Veränderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erwarten ist. Dies gilt insbesondere auch für die Teilräume 4 und 5.

Der städtebauliche Milieuschutz in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist ein Instrument des Verdrängungsschutzes zugunsten der vorhandenen Zusammensetzung der Wohnbevölkerung in ihrer angestammten Umgebung. Von den mit § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB erfassten baulichen Maßnahmen muss daher im Geltungsbereich der Satzung die abstrakte Gefahr ausgehen, dass ihre Verwirklichung zu einer relevanten Veränderung der Wohnbevölkerung führen kann, weil sich die im Gebiet ansässige Wohnbevölkerung hinsichtlich ihres Wohnraums neu orientieren muss und eventuell das angestammte Quartier verlässt. Die baulichen Maßnahmen müssen daher prinzipiell geeignet sein, zu einer Mieterhöhung und damit möglicherweise zu der Gefahr einer Verdrängung der ansässigen Bevölkerung führen zu können10. Auf die konkreten Verhältnisse einzelner Grundstücke, wie etwa im Wohnmietshaus der Antragstellerin, kommt es insoweit nicht an.

Die Antragsgegnerin hat ein Aufwertungspotential, das bauliche Maßnahmen i.S.d. § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB bedingt, zunächst typischerweise damit begründet, dass ein Altbauquartier in zentraler, innenstadtnaher Lage und zudem in Nähe der A. einem hohen Nachfragedruck unterliege. Die große Attraktivität des Wohnquartiers beruhe nicht zuletzt auf dem hohen Anteil „gründerzeitlicher“ Altbauten in den Teilräumen 4 und 5. Dort bestehe der höchste Anteil von Altbauten. Der Anteil der besonders stark nachgefragten großen Wohnungen mit mindestens 90 m² Wohnfläche sei im Teilraum 5 mit rund 42 % sehr hoch. Der äußere Gebäudezustand sei zwar im Allgemeinen gut, jedoch bei jedem vierten Gebäude sei eine Verbesserung des Erscheinungsbildes noch möglich. Die Basis-Ausstattung der Wohnungen mit Bad/WC und Sammelheizung sei zwar sehr gut. Zum Gebäudestandard zählten aber auch Isolierverglasung, Gegensprechanlage und Fernsehanschluss. Eine sehr gute Ausstattung der Wohnung sei zwar bei 50 % des Wohneigentums, aber nur bei knapp 15 % der Mietwohnungen festzustellen. Bei 36 % der Wohnungen seien seit 2005 keine Modernisierungs-/Instandsetzungsarbeiten erfolgt, in den Teilräumen 4 und 5 liege dieser Anteil bei 40 % bzw. 41 %. In 41 % der Gebäude sei dort ein Dachgeschossausbau erfolgt.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Annahme eines relevanten Aufwertungspotentials im Erhaltungsgebiet, aber insbesondere in den Teilräumen 4 und 5, mit dem Argument, von der Antragsgegnerin sei dort bereits ein Sanierungsverfahren zur Erneuerung des Gebietes (vgl. § 39h Abs. 3 Nr. 1 und 2 BBauG – heute § 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) durchgeführt und nach dessen erfolgreichen Abschluss im Jahr 2002 noch weitere zahlreiche Sanierungen bzw. Modernisierungen im Erhaltungsgebiet realisiert worden. Diese Argumentation greift jedoch zu kurz: Denn die Instrumente des § 172 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BauGB schließen einander nicht aus, sondern können nebeneinander bzw. nacheinander genutzt werden11. Mit einer Erhaltungssatzung nach Nummer 1 werden vornehmlich stadtgestalterische Ziele verfolgt, während nach Nummer 2 sozialgestalterische Ziele dominieren. Allerdings kann die erfolgreiche Durchführung einer Sanierung zur Erneuerung eines Gebietes faktisch dazu führen, dass kein relevantes Aufwertungspotential zur Begründung einer Sozialen Erhaltungssatzung mehr vorhanden ist. Diese Problemlage hat die Antragsgegnerin aber durchaus erkannt, wenn sie eingangs der Verordnungsbegründung konstatiert, im Rahmen von Sanierungs- und Stadtteilentwicklungsmaßnahmen im Stadtteil G. seien bereits seit vielen Jahren Aufwertungs- und Stabilisierungsziele verfolgt und erreicht worden. Dennoch könne aber im Gebiet nicht von einem abgeschlossenen Aufwertungsprozess ausgegangen werden. Die Antragsgegnerin hat damit ein Gebiet, in dem ein Aufwertungsprozess in Gang gesetzt worden ist und bereits zu erkennbaren Fortschritten geführt hat, unter sozialen Erhaltungsschutz gestellt.

Dennoch ist nach der Überzeugung des Normenkontrollgerichts das noch vorhandene Potenzial für eine weitere Aufwertung des Gebietes groß genug, um eine Verdrängungsgefahr für die ansässige Wohnbevölkerung zu begründen. Die Wohnungen weisen zwar heute, wie die Antragsgegnerin feststellt, durchgängig eine zeitgemäße Ausstattung auf, jedoch vor allem im Mietwohnungsbereich in Bezug auf zusätzliche Ausstattungsmerkmale – wie Einbauküche, hochwertiges Fußbodenmaterial, Rollläden, Balkon/Terrasse/Log-gia, Fahrstuhl und Nebenräume in den Gebäuden, wie Garage und Fahrradkeller – besteht noch in allen Teilräumen ein erhebliches Potenzial für eine Steigerung des Ausstattungsstandards der Wohnungen. Die Teilräume 4 und 5 befinden sich insoweit in keiner Ausnahmesituation, weil dort in 40 % bzw. 41 % der Wohnungen noch keine Modernisierungs-/Instandsetzungsarbeiten durchgeführt oder geplant worden sind. So plant die Antragstellerin selbst in ihrem Mietshaus zur Erhöhung des Wohnkomforts den Einbau eines Fahrstuhles. Im Erhaltungsgebiet ist immer noch – und zwar in allen fünf Teilräumen – eine breite Schicht von „Normalverdienern“ und Haushalten mit geringen Einkommen vertreten. Gut jeder Zehnte (13 %) der befragten Haushalte verfügt über ein monatliches Haushaltseinkommen von unter 1.000 Euro. Der Anteil dieser Einkommensgruppe variiert zwischen den fünf Teilräumen nur leicht. Jeweils gut ein Viertel der Haushalte weist Einkommen von 1.000 bis unter 2.000 Euro bzw. von 2.000 bis unter 3.000 Euro auf. Der Anteil von „Normalverdienern“, die ein monatliches Haushaltsnettoeinkommen von 1.000 bis unter 3.000 Euro haben, liegt in den Teilräumen 4 und 5 bei 60 % bzw. 42 %. Die Mietbelastungsquote liegt bei rund 30 % und zeigt nur geringe Unterschiede zwischen den fünf Teilbereichen auf. Im Gebiet werden immer noch viele Haushalte mit einer vergleichsweise günstigen Miete versorgt, weil die Miethöhe der freifinanzierten Wohnungen in 37 % der Fälle maximal bei der Vergleichsmiete oder darunter liegt. Im Teilraum 4 liegt der Anteil von Haushalten mit einem Haushaltseinkommen von unter 2.000 Euro monatlich mit 44 % besonders hoch. Entsprechend ist dort mit rund 70 % der Anteil der Miethaushalte, die befürchten, sich G. zukünftig nicht mehr als Wohnort leisten zu können, besonders groß.

Im Erhaltungsgebiet besteht damit immer noch ein erhebliches Aufwertungspotenzial für bauliche Modernisierungen, da nur 15 % der Mietwohnungen bei einem Mietwohnungsbestand von 90 % bereits über eine sehr gute Ausstattung verfügen. Zugleich sind bei 36 % der Wohnungen seit 2005 keine Modernisierungs-/Instandsetzungsarbeiten durchgeführt oder geplant worden. Bei jedem vierten Gebäude erscheint eine Verbesserung des Gebäudezustandes noch möglich. Damit besteht die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass es zu überzogenen Modernisierungen kommt, die für eine Vielzahl von Haushalten mit „Normalverdienern“ oder mit geringen Einkommen, die auch noch in den Teilräumen 4 und 5 leben, finanziell nicht mehr zu verkraften sein werden. Denn die Mietbelastungsquote liegt mit rund 30 % bereits jetzt schon relativ hoch, wenn man zusätzlich berücksichtigt, dass der Anstieg der Miete Haushalte umso stärker trifft, je niedriger deren Einkommen ist. Andererseits bestehen im gesamten Gebiet immer noch viele Haushalte mit einer vergleichsweise günstigen Miete, die aus dem Gebiet verdrängt werden können. Ein erheblicher Verdrängungsdruck besteht nicht zuletzt unter dem Gesichtspunkt einer fortgesetzt zu erwartenden Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen. Hiervon sind bereits gut 6 % des Mietwohnungsbestandes betroffen. Eine Verdrängung würde die Wohnbevölkerung in erhöhtem Maße treffen, weil die durchschnittliche Wohndauer in einer Wohnung rund 11 Jahre beträgt. Ein knappes Viertel der Bewohner im Erhaltungsgebiet wohnt schon mindestens 15 Jahre dort. Die Berufstätigen im Quartier arbeiten zudem häufig in G. oder einem angrenzenden Stadtteil, so dass sie mit ihrem Wohnort stark verbunden sind.

Die unerwünschte Veränderung in der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung lässt auch negative städtebauliche Folgen befürchten.

Die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung muss aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden sollen. Hierunter ist keine besondere Kategorie von städtebaulichen Gründen zu verstehen. Diese Gründe müssen lediglich geeignet sein, als auf die konkrete Situation bezogene und deshalb „besondere“ städtebauliche Zielsetzungen den Erlass einer Erhaltungssatzung zu rechtfertigen12.

Als besondere städtebauliche Gründe hat die Antragsgegnerin angeführt, dass eine Gentrifizierung durch Haushalte mit höheren Einkommen und größeren Flächenbedarf zu erwarten sei, so dass die Haushalte mit niedrigeren oder normalen Einkommen verdrängt würden. Infolgedessen komme es zu einer Verdoppelung des Wohnflächenbedarfs und verstärke sich die Wohnungsnachfrage in Innenstadtlagen, da die verdrängten Haushalte dort bevorzugt alternativen Wohnraum suchten. Dies verschärfe die Lage in den derzeit ohnehin sehr engen, nachgefragten innerstädtischen Wohnungssteilmärkten in Hamburg. Einem sehr hohen ungedeckten Wohnungsbedarf stehe gleichzeitig eine weitere Abnahme des Bestands an preiswerten Wohnungen gegenüber. Die fehlenden Wohnflächen müssten an anderer Stelle neu geschaffen werden, was Zusatzbedarfe bei günstigen Wohnungen und/oder Sozialwohnungen auslösen würde. Außerdem verfügten 50 % der Haushalte im Erhaltungsgebiet über kein Auto. Beim Zuzug einkommensstärkerer Haushalte sei mit einem steigenden Parkraumbedarf zu rechnen, der nicht befriedigt werden könne. Die Aufnahmekapazität der Straßen und Parkmöglichkeiten sei schon erreicht bzw. überschritten. Das Parkplatzangebot werde von der Hälfte der Befragten jetzt schon als mangelhaft bewertet.

Diese beiden Gründe haben in der konkreten städtebaulichen Situation das erforderliche Gewicht, um die Soziale Erhaltungsverordnung G. zu tragen. Das Oberverwaltungsgericht der Antragsgegnerin verfolgt derzeit das Ziel, dass zur Behebung der in Hamburg herrschenden Wohnungsnot jährlich 6.000 neue Wohnungen – davon 2.000 geförderte Mietwohnungen für Haushalte mit kleinen und mittleren Einkommen – gebaut werden. Bis dieses Ziel erreicht ist, dient die Erhaltungsverordnung der vorübergehenden Entspannung am Wohnungsmarkt, die durch einen akuten Mangel an preiswertem Wohnraum gekennzeichnet ist. In dem innenstadtnahen Wohngebiet G. ist noch vergleichsweise preisgünstiger Mietwohnungsbestand in Altbauten vorhanden, der infolge der zu erwartenden baulichen oder wohnungseigentumsrechtlichen Änderungen wegzufallen droht, so dass für die im Gebiet eingesessenen Haushalte mit unteren und normalen Haushaltseinkommen an anderer Stelle in Hamburg Sozialwohnungen oder anderer preisgünstiger Wohnraum geschaffen werden müsste. Ebenso ist von städtebaulichem Gewicht, dass der niedrige Motorisierungsgrad von 50 % der Haushalte im Erhaltungsgebiet gewahrt werden soll, um nicht die bereits bestehende Parkraumknappheit zu vergrößern. Nach der Lebenserfahrung entspricht es einer typischen Entwicklung, dass infolge des Zuzugs durch einkommensstärkere Haushalte die Pkw-Dichte steigen würde, weil einkommensstärkere Haushalte seltener bereit sind, auf einen eigenen Pkw zu verzichten.

Die Antragsgegnerin hat bei dem Erlass der Sozialen Erhaltungsverordnung G. nicht gegen das Abwägungsgebot verstoßen (vgl. dazu § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Auch wenn das Erhaltungsgebiet nicht in einem Bebauungsplan festgelegt wird, sondern in einer sonstigen Satzung (bzw. in einer Verordnung), unterliegt ihr Erlass dem Abwägungsgebot13. Allerdings unterliegt die Erhaltungsatzung im Vergleich zur Bauleitplanung nur einer eingeschränkten Abwägung. Denn zum einen ist der Inhalt der Satzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB – ein Genehmigungsvorbehalt für den Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen bzw. für die Begründung von Wohnungseigentum oder Teileigentum an Wohngebäuden – mit den komplexen Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht vergleichbar und zum anderen ist der Erlass einer Erhaltungssatzung – anders als bei der Bauleitplanung – an eng gefasste materiell-rechtliche Voraussetzungen gebunden. Maßgeblich kommt hinzu, dass die Entscheidung über die Erhaltung der einzelnen baulichen Anlage oder der Eigentumszuordnung nicht auf der ersten Stufe mit dem Erlass der Erhaltungssatzung getroffen wird, sondern erst auf der zweiten Stufe im Genehmigungsverfahren für das einzelne Vorhaben bzw. Wohngebäude14. Der Erhaltungssatzung können daher nicht die Erfordernisse der erst auf der zweiten Stufe (Einzelfallgenehmigung) anzustellenden Abwägung entgegengehalten werden, wie z.B. die Zumutbarkeit einer Genehmigungsversagung15. Der gerichtlichen Überprüfung unterliegt nur das Abwägungsergebnis, also das „Ob“ und „Wie“ der Erhaltungssatzung. Die privaten Belange der Grundstückseigentümer sind auf dieser Stufe nur allgemein im Hinblick auf die Frage zu berücksichtigen, ob ein hinreichend starkes öffentliches Interesse an der Einführung eines Genehmigungsvorbehaltes und der Möglichkeit der Verhinderung baulicher Maßnahmen oder einer Eigentumsumwandlung besteht16. Die Abwägung zwischen dem städtebaulichen Erhaltungsziel des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB und dem auf bauliche Veränderung oder Eigentumsumwandlung gerichteten Eigentümerinteresse wird mit anderen Worten nicht bereits bei der Unterschutzstellung des Gebiets abschließend vollzogen und auch nicht „verbraucht“17.

Dass die von der Antragsgegnerin vorgenommene Gebietsabgrenzung sachgerecht ist und damit ein angemessenes Abwägungsergebnis darstellt, hat das Normenkontrollgericht bereits oben unter a)) bb)) ausgeführt.

Das öffentliche Interesse an der Einführung des Genehmigungsvorbehaltes ist trotz des relativ weit fortgeschrittenen Aufwertungsprozesses noch hinreichend stark, um die auf bauliche Veränderung oder Eigentumsumwandlung gerichteten Eigentümerinteressen zurückzudrängen. Denn zum einen ist der bauliche Aufwertungsprozess gerade im Mietwohnungsbereich noch nicht abgeschlossen und kann es von daher zu erheblichen Mieterhöhungen mit einer verdrängenden Wirkung für Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen kommen. Zum anderen besteht noch ein erhebliches Potential für die unerwünschte Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen, das von der Antragstellerin nicht hinreichend in den Blick genommen wird. Auch die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen ist geeignet, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus den mit der Verordnung verfolgten besonderen städtebaulichen Gründen zu gefährden. Der Erlass der Sozialen Erhaltungsverordnung dient zudem dem stadtteilübergreifenden städtebaulichen Ziel, den akuten Mangel an preiswerten Wohnraum zu bekämpfen. Dabei geht es nicht um den Schutz des einzelnen Mieters, wie bei dem von der Antragstellerin angeführten Vorschriften der §§ 554 Abs. 2, 559 ff. BGB im sozialen Mietrecht bei Modernisierungsmaßnahmen, sondern um die Erhaltung der vorhandenen Struktur der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung, weil sich aus deren Verdrängung negative städtebauliche Auswirkungen ergeben können, die durch den Erlass der Erhaltungsverordnung verhindert werden sollen. Die angemessene Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbaren Wohnraum und mit hinreichenden Parkraum sind zwei besondere städtebauliche Gründe, die ein höheres Gewicht haben als das private Interesse der Antragstellerin, von einem Genehmigungsverfahren nach § 173 BauGB verschont zu bleiben. Der für ihr Grundstück befürchtete Wertverlust realisiert sich im Übrigen erst, wenn die nunmehr erforderliche Genehmigung versagt wird. Der von Ihr beklagte Abwägungsmangel bei der Ermittlung und Bewertung ihrer individuellen Eigentümerinteressen kann sich nicht auf der hier streitigen ersten Stufe der Gebietsfestlegung und der Konstituierung des Genehmigungsvorbehaltes auswirken, sondern würde erst in einem Genehmigungsverfahren relevant werden können. Der Gesetzgeber hat aber die Belange der Grundstückseigentümer durch das der Erhaltungssatzung folgende Genehmigungsverfahren ausreichend berücksichtigt18.

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Juli 2014 – 2 E 3/13.N

  1. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 25.04.1983, NJW 1983, 2905, 2906; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Bd. 5, Stand 1/2014, § 172 Rn. 66[]
  2. vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.01.1987, DVBl.1987, 465 f.: zur Frage der grundsätzlichen Verfassungsmäßigkeit des § 39h BBauG, der dem heutigen § 172 BauGB im Wesentlichen entspricht[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 3.07.1987, DÖV 1987, 966 f.; OVG Hamburg, Urteil vom 13.06.2012, NordÖR 2013, 366, 367[]
  4. vgl. dazu Stock, a.a.O., § 172 BauGB Rn. 40 ff.; Bank in: Brügelmann, BauGB, a.a.O., § 172 Rn. 24 ff.; Schladebach, BauR 2000, 1137, 1139 ff.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.06.1997, BVerwGE 105, 67, 69; Schröer/Kullick, NZBau 2011, 404[]
  6. in Killisch/Holtmann/Ruf, Mitteilungen der Fränkischen Geographischen Gesellschaft, Bd. 40, 1993, S. 155, 168[]
  7. siehe dazu Peine, DÖV 1992, 85, 90 und die Liste der Erhebungsmerkmale, die als Anlage 2 der Verordnung über eine Repräsentativerhebung v. 22.06.2010, HmbGVBl. S. 445, beigefügt ist[]
  8. siehe Bank, a.a.O., § 172 Rn. 49[]
  9. vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 13.06.2012, a.a.O., 367; OVG Koblenz, Urteil vom 31.07.2008, BauR 2009, 81, 83; Stock, a.a.O., § 172 Rn. 63[]
  10. siehe BVerwG, Urteil vom 18.06.1997, a.a.O., 70; Schladebach, a.a.O., 1140[]
  11. vgl. Lemmel in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. Stand Juni 2013, § 172 Rn. 5[]
  12. siehe BVerwG, Urteil vom 18.06.1997, a.a.O., 69 f.; Stock, a.a.O., § 172 Rn. 43[]
  13. Bank, a.a.O., § 172 Rn. 53[]
  14. vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 12.12.2007, NordÖR 2008, 216 f.; v. 13.06.2012, a.a.O.; OVG Lüneburg, Urteil vom 25.04.1983, a.a.O., 2908; ebenso Stock, a.a.O., § 172 Rn. 68 ff.; Lemmel, a.a.O., § 172 Rn.19; Wurster/Schöneweiß in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Bd. 1, Stand 4/2013, Teil D Rn. 445 ff.[]
  15. vgl. Mitschang in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl.2014, § 172 Rn. 30 f.[]
  16. vgl. Stock, a.a.O., § 172 Rn. 69[]
  17. so Mitschang, a.a.O., § 172 Rn. 30[]
  18. so BVerfG, Beschluss vom 26.01.1987, a.a.O., 466; OVG Hamburg, Urteil vom 13.06.2012, a.a.O.; OVG Lüneburg, Urteil vom 25.04.1983, a.a.O., 208[]

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