Sperr­wir­kung der Ab­schie­bung

Eine An­nex­zu­stän­dig­keit der eine Ab­schie­bung an­ord­nen­den Aus­län­der­be­hör­de für eine spä­te­re Ent­schei­dung über die Be­fris­tung ihrer Wir­kun­gen nach § 11 Abs. 1 Auf­en­thG be­steht nicht. Für die Ent­schei­dung über einen An­trag auf Be­fris­tung der Wir­kun­gen einer Ab­schie­bung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG sind grund­sätz­lich die Aus­län­der­be­hör­den des Bun­des­lan­des zu­stän­dig, in dem der Aus­län­der sei­nen ge­wöhn­li­chen Auf­ent­halt hat oder zu­letzt hat­te (ent­spre­chen­de An­wen­dung der mit § 3 Abs. 1 Nr. 3a VwVfG des Bun­des über­ein­stim­men­den Re­ge­lun­gen in den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen der Län­der). Die Zu­stän­dig­keit nach dem letz­ten ge­wöhn­li­chen Auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet be­steht auch dann fort, wenn der Aus­län­der sei­nen ge­wöhn­li­chen Auf­ent­halt nun­mehr im Aus­land ge­nom­men hat.

Sperr­wir­kung der Ab­schie­bung

Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Auf­en­thG haben die durch­ge­führ­ten Abschie­bun­gen zur Fol­ge, dass der abge­scho­be­ne Aus­län­der nicht erneut in das Bun­des­ge­biet ein­rei­sen und sich hier auf­hal­ten darf. Ihm darf nach Satz 2 der Vor­schrift auch kein Auf­ent­halts­ti­tel erteilt wer­den. Nach Satz 3 sind die Wir­kun­gen der Abschie­bun­gen aber auf Antrag zu befris­ten. Die Frist ist nach Satz 4 unter Berück­sich­ti­gung der Umstän­de des Ein­zel­falls fest­zu­set­zen und darf fünf Jah­re nur über­schrei­ten, wenn der Aus­län­der auf Grund einer straf­recht­li­chen Ver­ur­tei­lung aus­ge­wie­sen wor­den ist oder wenn von ihm eine schwer­wie­gen­de Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit oder Ord­nung aus­geht.

Die Zustän­dig­keit für die Befris­tung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG ergibt sich aller­dings nach Ansicht des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­ri hts nicht aus dem Grund­satz, dass die Behör­de, die die Abschie­bung ver­fügt hat, stets auch für die Befris­tung ihrer Wir­kun­gen zustän­dig sei. Ein sol­cher Grund­satz lässt sich weder dem Auf­ent­halts­ge­setz noch dem all­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­recht ent­neh­men.

Das Auf­ent­halts­ge­setz trifft in § 71 Auf­en­thG nur eine Rege­lung über die sach­li­che Zustän­dig­keit. Danach sind die Aus­län­der­be­hör­den für auf­ent­halts­recht­li­che Ent­schei­dun­gen nach die­sem Gesetz – und somit auch für die Befris­tung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG – zustän­dig. Anders als das Aus­län­der­ge­setz 1965 regelt das Auf­ent­halts­ge­setz jedoch – von weni­gen Ein­zel­fäl­len abge­se­hen (vgl. etwa § 51 Abs. 2 Satz 3 Auf­en­thG) – nicht die ört­li­che Zustän­dig­keit der zur Ent­schei­dung beru­fe­nen Aus­län­der­be­hör­de. Damit besteht für die nach­träg­li­che Befris­tung der Wir­kun­gen einer Aus­wei­sung oder Abschie­bung sowie deren nach­träg­li­che Ände­rung auch nicht mehr die noch in § 15 Abs. 1 Satz 3 Aus­lG 1965 gere­gel­te Annex­kom­pe­tenz der Behör­de, die den Aus­län­der aus­ge­wie­sen oder abge­scho­ben hat. Viel­mehr berück­sich­tigt das Auf­ent­halts­ge­setz – wie zuvor schon das Aus­län­der­ge­setz 1990 – mit Rück­sicht auf die Kom­pe­tenz der Län­der zur eigen­ver­ant­wort­li­chen Aus­füh­rung von Bun­des­ge­set­zen nach Art. 83 GG den Grund­satz, dass die Rege­lung der ört­li­chen Zustän­dig­keit der Aus­län­der­be­hör­den grund­sätz­lich Sache der Län­der ist (Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG 1). Eine Annex­kom­pe­tenz ist im Auf­ent­halts­ge­setz auf­grund aus­drück­li­cher Rege­lung nur aus­nahms­wei­se für die Zurück­schie­bun­gen an der Gren­ze durch die Grenz­schutz­be­hör­den vor­ge­se­hen (§ 71 Abs. 3 Nr. 1 Auf­en­thG).

Eine Annex­kom­pe­tenz der den Bescheid erlas­sen­den Aus­gangs­be­hör­de für nach­träg­li­che Befris­tungs­ent­schei­dun­gen ergibt sich auch nicht aus einem angeb­lich dem Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz zu ent­neh­men­den Grund­satz, dem­zu­fol­ge für nach­träg­li­che Beschrän­kun­gen eines Ver­wal­tungs­ak­tes – wie etwa Rück­nah­me und Wider­ruf – grund­sätz­lich die Aus­gangs­be­hör­de zustän­dig blei­be. Zum einen ist für Rück­nah­me und Wider­ruf nach den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen des Bun­des und der Län­der gera­de nicht die Aus­gangs­be­hör­de, son­dern die nach § 3 VwVfG zu bestim­men­de Behör­de zustän­dig, auch wenn der auf­zu­he­ben­de Ver­wal­tungs­akt von einer ande­ren Behör­de erlas­sen wor­den ist (vgl. § 48 Abs. 5 und § 49 Abs. 5 VwVfG). Zum ande­ren ist die Befris­tung der gesetz­li­chen Wir­kun­gen einer Abschie­bung gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG nicht mit der (Teil-)Aufhebung eines Ver­wal­tungs­akts ver­gleich­bar. Eben­so wenig kann sie, wie das Ver­wal­tungs­ge­richt meint, als Neben­be­stim­mung der Abschie­bung ange­se­hen und den Regeln des § 36 VwVfG unter­wor­fen wer­den. Schließ­lich spricht die Betei­li­gungs­re­ge­lung des § 72 Abs. 3 Auf­en­thG gegen eine Annex­kom­pe­tenz. Nach § 72 Abs. 3 Satz 1 Auf­en­thG dür­fen u.a. Befris­tun­gen nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG von einer ande­ren Behör­de nur im Ein­ver­neh­men mit der Behör­de geän­dert oder auf­ge­ho­ben wer­den, die die Maß­nah­me ange­ord­net hat. Die­se Rege­lung bezieht sich nicht nur auf die Ände­rung einer bereits ver­füg­ten Befris­tung, son­dern erfasst nach ihrem Sinn und Zweck auch die erst­ma­li­ge Befris­tungs­ent­schei­dung nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG 2. Das Auf­ent­halts­ge­setz geht dem­zu­fol­ge davon aus, dass die Zustän­dig­keit für die Ver­fü­gung der Aus­wei­sung oder Abschie­bung und für die Befris­tung ihrer Wir­kun­gen nach § 11 Abs. 1 Satz 3 Auf­en­thG aus­ein­an­der­fal­len kann, und sieht für die­se Fäl­le ein Ein­ver­neh­mens­er­for­der­nis vor.

Die für das Befris­tungs­be­geh­ren zustän­di­ge Behör­de ist in zwei Schrit­ten zu bestim­men. In einem ers­ten Schritt ist fest­zu­stel­len, wel­ches Bun­des­land die Ver­bands­kom­pe­tenz zur Sach­ent­schei­dung besitzt. Die­se Fra­ge ist – wenn kei­ne spe­zi­el­len koor­di­nier­ten lan­des­recht­li­chen Kom­pe­tenz­re­ge­lun­gen vor­lie­gen – durch ent­spre­chen­de Anwen­dung der mit § 3 VwVfG über­ein­stim­men­den Rege­lun­gen über die ört­li­che Zustän­dig­keit in den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen der Län­der zu beant­wor­ten. In einem zwei­ten Schritt ist auf der Grund­la­ge des Lan­des­rechts des zur Sach­ent­schei­dung befug­ten Bun­des­lan­des zu ermit­teln, wel­che Behör­de inner­halb des Lan­des ört­lich zustän­dig ist.

§ 3 Abs. 1 VwVfG regelt eben­so wie die gleich­lau­ten­den Bestim­mun­gen in den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen der Län­der die ört­li­che Zustän­dig­keit der Behör­den, soweit die­se im Bereich des öffent­li­chen Rechts zur Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben tätig wer­den (§ 1 VwVfG). Wäh­rend die ört­li­che Zustän­dig­keit die Fra­ge betrifft, wel­che von meh­re­ren sach­lich zustän­di­gen Behör­den des­sel­ben Ver­wal­tungs­trä­gers ein Ver­fah­ren durch­zu­füh­ren hat, dient die Ver­bands­kom­pe­tenz der Zuwei­sung von Auf­ga­ben an einen bestimm­ten Ver­wal­tungs­trä­ger sowie der Auf­ga­ben­ab­gren­zung zwi­schen ver­schie­de­nen selbst­stän­di­gen Ver­wal­tungs­trä­gern und damit der Siche­rung der Ver­wal­tungs­ho­heit des Bun­des, der Län­der, der Kom­mu­nen sowie sons­ti­ger juris­ti­scher Per­so­nen des öffent­li­chen Rechts 3. Füh­ren die Län­der Bun­des­ge­set­ze als eige­ne Ange­le­gen­heit aus, wie das beim Voll­zug des Auf­ent­halts­ge­set­zes der Fall ist, so regeln sie gemäß Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG grund­sätz­lich die Ein­rich­tung der Behör­den, d.h. den Län­dern in ihrer Gesamt­heit obliegt die Bestim­mung der Ver­bands­kom­pe­tenz und dem ein­zel­nen Bun­des­land im Rah­men sei­ner Kom­pe­tenz die Bestim­mung der ört­li­chen Zustän­dig­keit. Aller­dings ver­langt Bun­des­recht, dass durch eine koor­di­nier­te Rege­lung der Län­der, hilfs­wei­se durch eine Rege­lung des Bun­des, bestimmt ist, wel­ches Land zur Aus­füh­rung der kon­kre­ten Auf­ga­be – hier: Befris­tung der Wir­kun­gen einer Abschie­bung – berech­tigt und ver­pflich­tet ist. Das gebie­tet zum einen das Rechts­staats­prin­zip, da der von einer gesetz­li­chen Rege­lung Betrof­fe­ne sei­ne Rech­te nicht ver­fol­gen kann, wenn nicht fest­steht, an wel­che Behör­de er sich hier­für zu wen­den hat. Das erfor­dert aber auch die grund­ge­setz­li­che Ver­tei­lung der Ver­wal­tungs­kom­pe­ten­zen inner­halb des föde­ral geglie­der­ten Staats­ver­ban­des der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land. Danach sind die Ver­bands­kom­pe­ten­zen der Län­der nach dem Ter­ri­to­ri­al­prin­zip von­ein­an­der abge­grenzt und die Hoheits­be­fug­nis­se der ein­zel­nen Bun­des­län­der grund­sätz­lich auf das Gebiet inner­halb ihrer jewei­li­gen Lan­des­gren­zen beschränkt 4. Zugleich ergibt sich aus Art. 84 Abs. 1 GG die Ver­pflich­tung des Lan­des, dem die Ver­bands­kom­pe­tenz zur Aus­füh­rung eines Bun­des­ge­set­zes für einen bestimm­ten Per­so­nen­kreis zuge­wie­sen wur­de, die­se Auf­ga­be auch tat­säch­lich wahr­zu­neh­men.

Feh­len – wie hier – spe­zi­el­le koor­di­nier­te lan­des­recht­li­che Zuwei­sungs­re­ge­lun­gen zur Ver­wal­tungs­kom­pe­tenz, ergibt sich ein auf­ein­an­der abge­stimm­tes Sys­tem im Wege der ent­spre­chen­den Anwen­dung der zur ört­li­chen Zustän­dig­keit getrof­fe­nen Rege­lun­gen in den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen der Län­der, die inso­weit inhalts­gleich sind und – sei es durch Ver­wei­sung auf das Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­setz des Bun­des (wie in § 1 Abs. 1 LVwVfG Ber­lin), sei es durch gleich­lau­ten­de For­mu­lie­run­gen jeweils in § 3 LVwVfG bzw. § 31 LVwVfG Schles­wig Hol­stein – mit § 3 VwVfG über­ein­stim­men. Die­se Rege­lun­gen fin­den daher ent­spre­chen­de Anwen­dung, wenn das für die Aus­füh­rung einer bun­des­recht­lich begrün­de­ten Auf­ga­be zustän­di­ge Land auf ande­re Wei­se nicht zu ermit­teln ist. Nicht maß­geb­lich für die Bestim­mung der Ver­bands­kom­pe­tenz sind hin­ge­gen lan­des­recht­li­che Vor­schrif­ten, die der koor­di­nier­ten Rege­lung aller Län­der in Gestalt der genann­ten über­ein­stim­men­den Bestim­mun­gen zur ört­li­chen Zustän­dig­keit nicht ent­spre­chen. Ent­ge­gen der Rechts­auf­fas­sung des des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts für das Land Nord­rhein-West­fa­len in Müns­ter 5 kann daher aus § 4 Abs. 1 OBG NRW eine län­der­über­grei­fen­de Zustän­dig­keits­re­ge­lung nicht abge­lei­tet wer­den. Für eine ein­sei­ti­ge län­der­über­grei­fen­de abdrän­gen­de Zustän­dig­keits­re­ge­lung (hier: zu Las­ten des Lan­des Ber­lin) fehlt dem Land Nord­rhein-West­fa­len die Ver­bands­kom­pe­tenz 6.

Aus der ent­spre­chen­den Anwen­dung der mit § 3 Abs. 1 Nr. 3a VwVfG des Bun­des über­ein­stim­men­den Rege­lun­gen in den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen der Län­der ergibt sich, dass im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall die Aus­län­der­be­hör­den des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len für die Beschei­dung des Befris­tungs­be­geh­rens der Klä­ge­rin zustän­dig sind. Nach die­ser Vor­schrift ist in Ange­le­gen­hei­ten, die eine natür­li­che Per­son betref­fen, die Behör­de zustän­dig, in deren Bezirk die natür­li­che Per­son ihren gewöhn­li­chen Auf­ent­halt hat oder zuletzt hat­te. Die Klä­ge­rin, die der­zeit in der Tür­kei lebt, hat­te ihren letz­ten gewöhn­li­chen Auf­ent­halt in Deutsch­land im Zustän­dig­keits­be­reich des bei­gela­de­nen Hoch­sauer­land­krei­ses in Nord­rhein-West­fa­len. Sie hat dort vor ihrer Abschie­bung im Jahr 1988 seit 1985 gewohnt und damit ihren gewöhn­li­chen Auf­ent­halt gehabt. Durch ihre rund drei­mo­na­ti­ge Anwe­sen­heit in Deutsch­land im Jahr 2005 hat die Klä­ge­rin kei­nen erneu­ten gewöhn­li­chen Auf­ent­halt begrün­det, da sie die­se Zeit über­wie­gend in Abschie­bungs­haft ver­brach­te. Durch die Abschie­bungs­haft wird aber kein gewöhn­li­cher Auf­ent­halt begrün­det, da die­se nach Zweck und gesetz­li­cher Aus­ge­stal­tung vor­über­ge­hen­der Natur ist 7.

Der aus dem letz­ten gewöhn­li­chen Auf­ent­halt fol­gen­den Zustän­dig­keit (hier: des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len) steht nicht ent­ge­gen, dass die Klä­ge­rin inzwi­schen ihren gewöhn­li­chen Auf­ent­halt in der Tür­kei hat. Denn der Rechts­ge­dan­ke, der der Rege­lung des § 3 Abs. 1 Nr. 3a VwVfG mit der Anknüp­fung der Zustän­dig­keit an den letz­ten gewöhn­li­chen Auf­ent­halt zugrun­de liegt, kommt auch in die­sen Fäl­len zum Tra­gen. Anders als bei der Ver­la­ge­rung des gewöhn­li­chen Auf­ent­halts inner­halb des Bun­des­ge­biets führt die Ver­la­ge­rung des gewöhn­li­chen Auf­ent­halts in das Aus­land nicht zur Zustän­dig­keit einer ande­ren, nun­mehr sach­nä­he­ren Aus­län­der­be­hör­de. Es sind kei­ne Grün­de dafür ersicht­lich, war­um die Zustän­dig­keit der Behör­de des letz­ten gewöhn­li­chen Auf­ent­halts nach § 3 Abs. 1 Nr. 3a VwVfG mit der – mög­li­cher­wei­se nur schwer zu ermit­teln­den – Begrün­dung eines gewöhn­li­chen Auf­ent­halts im Aus­land ent­fal­len soll­te. Die Zustän­dig­keit nach dem letz­ten gewöhn­li­chen Auf­ent­halt (im Bun­des­ge­biet) besteht daher auch dann fort, wenn der Aus­län­der sei­nen gewöhn­li­chen Auf­ent­halt nun­mehr im Aus­land genom­men hat. Ein Rück­griff auf die Auf­fang­zu­stän­dig­keit nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG, der vor­aus­setzt, dass sich die Zustän­dig­keit nicht aus den Num­mern 1 bis 3 ergibt, kommt des­halb nur in Betracht, wenn der Aus­län­der über einen gewöhn­li­chen Auf­ent­halt im Inland weder der­zeit ver­fügt noch in der Ver­gan­gen­heit ver­fügt hat 8. Nur ergän­zend weist der Senat dar­auf hin, dass sich in Fäl­len, in denen der Aus­län­der kei­nen gewöhn­li­chen Auf­ent­halt im Bun­des­ge­biet hat­te, die Zustän­dig­keit der die Abschie­bung ver­an­las­sen­den Behör­de für die nach­träg­li­che Befris­tung ihrer Wir­kun­gen aus § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG erge­ben dürf­te, da der Anlass für das Befris­tungs­be­geh­ren in der von die­ser Behör­de ver­füg­ten Abschie­bung liegt.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 22. März 2012 – 1 C 5.11

  1. vgl. die Geset­zes­be­grün­dung zu § 63 Aus­lG 1990, der Vor­läu­fer­vor­schrift von § 71 Auf­en­thG, in BT-Drucks 11/​6321 S. 78[]
  2. vgl. Hail­bron­ner, Aus­län­der­recht, Stand August 2008, § 72 Auf­en­thG Rn. 11; zur Vor­gän­ger­vor­schrift des § 64 Abs. 2 Aus­lG 1990 auch VGH Kas­sel, Urteil vom 28.10.1996 – 12 UE 628/​96DVBl 1997, 913[]
  3. vgl. Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl.2011, § 3 Rn. 6; Wolff/​Bachof/​Stober/​Kluth, Ver­wal­tungs­recht II, 7. Aufl.2010, § 82 Rn. 80 ff.; Oldi­ges, DÖV 1989, 873 ff.; zur Ver­bands­kom­pe­tenz im Aus­län­de­recht vgl. im Übri­gen auch Urteil vom 10.12.1996 – 1 C 19.94, Buch­holz 402.240 § 5 Aus­lG 1990 Nr. 1 S. 2 f.[]
  4. vgl. Oldi­ges, DÖV 1989, 873, 877 f.[]
  5. OVG NRW, Beschluss vom 11.03.2008 – 18 B 210/​08InfAuslR 2008, 250[]
  6. vgl. Oldi­ges, a.a.O. S. 878; zur Mög­lich­keit der Ver­let­zung der Ver­bands­kom­pe­tenz durch Über­griff in einen frem­den Zustän­dig­keits­be­reich bei der Aus­füh­rung von Bun­des­ge­set­zen vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 03.10.1978 – XV A 1927/​75NJW 1979, 1057, 1058[]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2011 – 2 BvR 742/​10, NVwZ 2011, 1254, 1256[]
  8. so auch Dienelt, in: Ren­ner, Aus­län­der­recht, 9. Aufl.2011, § 71 Auf­en­thG Rn. 5; Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG 7. Aufl.2008, § 3 Rn. 25; a.A. Kopp/​Ramsauer, VwVfG 12. Aufl.2011, § 3 Rn. 28[]