Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­büh­ren – und die erfor­der­li­che Bestimmt­heit des Gebüh­ren­maß­sta­bes

Nach dem Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht (hier: nach § 2 Abs. 1 NKAG) dür­fen Benut­zungs­ge­büh­ren nur auf­grund einer Sat­zung erho­ben wer­den, die u. a. den Maß­stab und Satz der Gebühr regelt.

Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­büh­ren – und die erfor­der­li­che Bestimmt­heit des Gebüh­ren­maß­sta­bes

Unter dem Gebüh­ren­maß­stab ist die Bemes­sungs­grund­la­ge zu ver­ste­hen, mit­tels derer der jewei­li­ge Umfang der Inan­spruch­nah­me der öffent­li­chen Ein­rich­tung erfasst und der ein­rich­tungs­be­zo­ge­ne Auf­wand auf die Benut­zer der Ein­rich­tung ver­teilt wird und die es ermög­licht, bei Anwen­dung des Gebüh­ren­sat­zes die kon­kre­te Höhe der ein­zel­nen Gebühr zu errech­nen.

Der Gebüh­ren­satz bezeich­net den durch die Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on ermit­tel­ten und für die ein­zel­ne Maß­stabs­ein­heit zu zah­len­den Geld­be­trag.

Das rechts­staat­li­che Bestimmt­heits­ge­bot (Art.20 GG) for­dert, dass die Fest­le­gung von Gebüh­ren­maß­stab und Gebüh­ren­satz hin­rei­chend bestimmt ist. Der Gebüh­ren­pflich­ti­ge muss dem Wort­laut der Gebüh­ren­sat­zung zwei­fels­frei ent­neh­men kön­nen, wel­cher Maß­stab gel­ten soll, auf wel­che Wei­se die Gebühr berech­net wird und wie hoch die auf ihn ent­fal­len­de Gebühr sein wird. Unvoll­stän­dig und in der Fol­ge unwirk­sam ist eine Gebüh­ren­sat­zung, die den Maß­stab oder Ele­men­te des Maß­stabs nicht für jeden Anwen­dungs­fall kon­kret fest­legt, son­dern inso­weit nur eine von der Ver­wal­tung aus­zu­fül­len­de Rah­men­re­ge­lung oder teil­wei­se Rege­lung ent­hält.

Ledig­lich die Berech­nungs­grund­la­gen, aus denen der Gebüh­ren­satz ermit­telt wird, brau­chen aus der Sat­zung nicht her­vor­zu­ge­hen 1.

Im hier vom Ver­wal­tungs­ge­richt Göt­tin­gen ent­schie­de­nen Rechts­streit genüg­ten die dies­be­züg­li­chen Rege­lun­gen im Sat­zungs­recht der beklag­ten Gemein­de die­sen Anfor­de­run­gen nicht:

§ 7 Abs. 1 der Sat­zung über die Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­büh­ren (SRGS) benennt für Anlie­ger­grund­stü­cke die auf vol­le 10 cm abge­run­de­te Front­me­ter­län­ge als Bemes­sungs­grund­la­ge der Gebüh­ren und defi­niert sie als "die Grund­stücks­sei­te, mit der das Grund­stück an der zu rei­ni­gen­den Stra­ße anliegt". Dass tat­säch­lich nicht die Grund­stücks­sei­te selbst, son­dern deren Län­ge gemeint ist, mag noch durch Aus­le­gung der Defi­ni­ti­on zu erken­nen sein. Die Front­me­ter­län­ge als die Stre­cke des gesam­ten Ver­laufs der gemein­sa­men Flur­stücks­gren­ze von Anlie­ger­grund­stück und Ver­kehrs­flä­che ist damit für alle Anlie­ger­grund­stü­cke sowohl Grund­la­ge des Gebüh­ren­maß­stabs als auch wesent­li­cher Berech­nungs­be­stand­teil der Gebüh­ren­hö­he. § 7 Abs. 2 SRGS befasst sich aus­schließ­lich mit Anlie­ger­grund­stü­cken, die meh­re­ren zu rei­ni­gen­den Stra­ßen zuzu­ord­nen sind; die Rege­lung begeg­net kei­nen recht­li­chen Beden­ken. § 7 Abs. 3 SRGS bestimmt, dass bei jedem Anlie­ger­grund­stück, das nicht mit der gesam­ten der (zu rei­ni­gen­den) Stra­ße zuge­wand­ten Grund­stücks­sei­te an die­se Stra­ße angrenzt, die wei­te­re – fik­ti­ve – Front­län­ge einer Grund­stücks­gren­ze hin­zu­ge­rech­net wer­den muss, näm­lich die­je­ni­ge der nicht anlie­gen­den Stre­cke einer "zuge­wand­ten" Grund­stücks­sei­te (im Sin­ne einer Grund­stücks­gren­ze). Man­gels einer Rege­lung im Sat­zungs­recht der Gemein­de 2 kann die­ses Merk­mal von einer Grund­stücks­gren­ze jeden­falls nur erfüllt wer­den, wenn sie in einem Win­kel von weni­ger als 45 Grad zur Stra­ßen­gren­ze ver­läuft 3.

Dass kei­ne zusätz­li­chen fik­ti­ven Front­län­gen ein­ge­rech­net wer­den, wenn alle wei­te­ren Grund­stücks­gren­zen nicht oder nur teil­wei­se der Stra­ße "zuge­wandt" sind, macht den Gebüh­ren­maß­stab für Anlie­ger­grund­stü­cke nicht als Ver­stoß gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz rechts­wid­rig. Denn der Grund­satz der Typen­ge­rech­tig­keit gestat­tet dem Sat­zungs­ge­ber, bei der Gestal­tung abga­ben­recht­li­cher Rege­lun­gen in der Wei­se zu ver­all­ge­mei­nern und zu pau­scha­lie­ren, dass an Regel­fäl­le eines Sach­be­reichs ange­knüpft wird und abwei­chen­de Fäl­le sowie die nicht zum Regel­typ pas­sen­den Umstän­de des Ein­zel­fal­les außer Acht gelas­sen wer­den, solan­ge dies nur weni­ge Aus­nah­men von den Regel­fäl­len betrifft 4 und die Ver­nach­läs­si­gung der unter­schied­li­chen Vor­teils­la­ge unter dem Gesichts­punkt der Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung und Ver­wal­tungs­prak­ti­ka­bi­li­tät sach­lich gerecht­fer­tigt ist 5. Er gestat­tet es somit, für ein­zel­ne Fall­grup­pen von einer spe­zi­el­len Rege­lung abzu­se­hen und sie einem all­ge­mei­ne­ren Typus unter­zu­ord­nen, sofern die Anzahl der betrof­fe­nen Fäl­le weni­ger als 10 % aus­macht 6.

§ 7 Abs. 4 SRGS regelt den Gebüh­ren­maß­stab für Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke:

Bei Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cken ist die der zu rei­ni­gen­den Stra­ße zuge­wand­te Grund­stücks­brei­te die maß­geb­li­che Berech­nungs­grund­la­ge zur Fest­set­zung der Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­bühr. Ist das Grund­stück von der Stra­ße her betrach­tet unter­schied­lich breit, so wird der Gebüh­ren­be­rech­nung die gerings­te Grund­stücks­brei­te, pro­ji­ziert auf die zu rei­ni­gen­de Stra­ße, zugrun­de gelegt. Ergibt sich aus der Lage des Grund­stücks kei­ne der zu rei­ni­gen­den Stra­ße zuge­wand­te Sei­te, so wer­den die Front­län­gen zugrun­de gelegt, die bei einer gedach­ten Ver­län­ge­rung der Stra­ße in gera­der Linie zuge­wandt wären. Wird ein Hin­ter­lie­ger­grund­stück durch meh­re­re Stra­ßen erschlos­sen, so ist die größ­te der einer zu rei­ni­gen­den Stra­ße zuge­wand­ten Grund­stücks­brei­ten maß­geb­lich.

Die güns­ti­ge­re Behand­lung mehr­fach erschlos­se­ner Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke im Ver­gleich zu Anlie­ger­grund­stü­cken mag eben­falls vom Grund­satz der Typen­ge­rech­tig­keit gedeckt sein. Eine Abrun­dungs­vor­schrift wie bei Anlie­ger­grund­stü­cken besteht für Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke nicht; den­noch run­det die Gemein­de in ihrer Ver­wal­tungs­pra­xis für die Gebüh­ren­fest­set­zung offen­bar auch bei die­sen Fäl­len ab. An die Stel­le von Grund­stücks­gren­zen tritt nach dem Wort­laut des Sat­zes 1 der Norm beim Gebüh­ren­maß­stab für Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke eine der zu rei­ni­gen­den Stra­ße zuge­wand­te Grund­stücks­brei­te, also eine gedach­te Stre­cke durch die Grund­stücks­flä­che zwi­schen zwei Punk­ten gegen­über lie­gen­der Grund­stücks-Sei­ten­gren­zen. Wird das Merk­mal "zuge­wandt" vom Sat­zungs­ge­ber in glei­cher Wei­se wie in § 7 Abs. 1 SRGS gebraucht, so man­gelt es § 7 Abs. 4 SRGS bereits an einer hin­rei­chen­den Bestimmt­heit, weil die Grund­stücks­brei­te je nach dem ange­leg­ten Win­kel von 1 bis 45 Grad zur "Stra­ße" (Flur­stücks­gren­ze oder Mit­tel­li­nie) unter­schied­li­che Län­gen erreicht.

Vom Sinn und Zweck der Rege­lung her könn­te aller­dings die "Grund­stücks­brei­te" auch als Syn­onym für die zuge­wand­te "Grund­stücks­gren­ze" gebraucht wer­den; gemeint wäre dann die der Stra­ßen­mit­tel­li­nie – oder der grund­stücks­sei­ti­gen Gren­ze der Ver­kehrs­flä­che – nächst gele­ge­ne, in einem Win­kel von höchs­tens 45 Grad zu ihr ver­lau­fen­de Grund­stücks­gren­ze. In die­sem Fall bestän­de jedoch ein offen­sicht­li­cher Wider­spruch zu Satz 2 der vor­ste­hend wie­der­ge­ge­be­nen Vor­schrift. Er unter­schei­det zwi­schen Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cken, von deren Gren­zen zwei exakt par­al­lel zur "Stra­ße" ver­lau­fen, wel­che zusam­men mit den ande­ren bei­den Gren­zen ein Recht­eck oder ein Par­al­le­lo­gramm bil­den, und allen übri­gen Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cken, wel­che die­se Vor­aus­set­zun­gen nicht erfül­len und die des­halb "von der Stra­ße her betrach­tet unter­schied­lich breit" sind. Beim erst­ge­nann­ten Grund­stücks­typ könn­te als Grund­stücks­brei­te die zuge­wand­te Grund­stücks­gren­ze anzu­se­hen sein. Für Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke des letzt­ge­nann­ten Typs, die ins­be­son­de­re im Hin­blick auf Kur­ven der "Stra­ßen" nach Ein­schät­zung der Ver­wal­tungs­ge­richt deut­lich über­wie­gen dürf­ten, schreibt die Norm dage­gen eine Pro­jek­ti­on der gerings­ten Grund­stücks­brei­te vor; eine Grund­stücks­gren­ze kann damit kei­nes­falls gemeint sein.

Ver­lau­fen die Flur­stücks­gren­zen einer Stra­ße nicht exakt par­al­lel, so hängt die Beant­wor­tung der Fra­ge, ob ein Hin­ter­lie­ger­grund­stück "von der Stra­ße her betrach­tet unter­schied­lich breit" ist, zunächst maß­geb­lich davon ab, ob die grund­stücks­nä­he­re Gren­ze der Ver­kehrs­flä­che oder die – fik­ti­ve – Stra­ßen­mit­tel­li­nie Aus­gangs­punkt der Betrach­tung ist. Da § 7 Abs. 4 Satz 2 SRGS ein Pro­jek­ti­ons­ver­fah­ren zur Ermitt­lung der fik­ti­ven Front­län­ge des Hin­ter­lie­ger­grund­stücks vor­schreibt, die­ses jedoch nicht erläu­tert oder beschreibt, kön­nen im Wege der Aus­le­gung die weit­hin aner­kann­ten Kri­te­ri­en die­ses Ver­fah­rens her­an­ge­zo­gen wer­den. Nach dem zum rhein­land-pfäl­zi­schen Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­büh­ren­recht ent­wi­ckel­ten Pro­jek­ti­ons­ver­fah­ren gilt als für die Gebüh­ren­fest­set­zung maß­geb­li­che Stra­ßen­län­ge bei Grund­stü­cken, deren Sei­ten­gren­zen nicht senk­recht zur Stra­ßen­mit­tel­li­nie ver­lau­fen oder deren längs­te par­al­lel zur Stra­ßen­mit­tel­li­nie ver­lau­fen­de Aus­deh­nung län­ger als die gemein­sa­me Gren­ze von Grund­stück und Stra­ße ist, und bei Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cken als Stra­ßen­län­ge die Län­ge der Stra­ßen­gren­ze zwi­schen zwei Senk­rech­ten, die von den äuße­ren Punk­ten der Grund­stücks­sei­te oder ‑sei­ten, die der zu rei­ni­gen­den Stra­ße zuge­kehrt sind, auf der Stra­ßen­mit­tel­li­nie errich­tet wer­den 7.

Die­se Form der Pro­jek­ti­on wen­det die Gemein­de aller­dings nicht an, wie sich aus den vor­ge­leg­ten Unter­la­gen ergibt. Viel­mehr wer­den die fik­ti­ven Front­län­gen der Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke ermit­telt, indem die Län­gen aller der zu rei­ni­gen­den Stra­ße zuge­wand­ten Grund­stücks­gren­zen gemes­sen und die kür­zes­te Grenz­län­ge als Mul­ti­pli­ka­tor des Gebüh­ren­sat­zes – und für die Berech­nung der Kos­ten­trä­ger­men­ge in der Kal­ku­la­ti­on – aus­ge­wählt wird. Besitzt ein Grund­stück kei­ne zuge­wand­te Grund­stücks­gren­ze, weil es bei­spiels­wei­se hin­ter dem Ende einer Stich­stra­ße liegt oder asym­me­trisch geschnit­ten ist, führt die Gemein­de – unge­fähr – eine Par­al­lel­ver­schie­bung der Gren­ze des Stra­ßen­grund­stücks in die Grund­stücks­flä­che durch und nimmt die längst­mög­li­che Stre­cke inner­halb der Grund­stücks­gren­zen als fik­ti­ve Front­me­ter­län­ge an. Mit der Sat­zungs­vor­schrift, die pro­ji­zier­te "gerings­te Grund­stücks­brei­te" her­an­zu­zie­hen, ist die­se Vor­ge­hens­wei­se nicht zu ver­ein­ba­ren. Unter die­sen Umstän­den sind jeden­falls die Eigen­tü­mer von Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cken des zwei­ten, häu­fig vor­kom­men­den Typs nicht in der Lage, anhand von § 7 Abs. 4 SRGS die Höhe der auf ihren Grund­stü­cken ruhen­den Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­bühr zu ermit­teln, so dass die Maß­stabs­re­ge­lung rechts­wid­rig und unwirk­sam ist.

Dar­über hin­aus ist auch der Gebüh­ren­tat­be­stand unzu­rei­chend gere­gelt; die Gebüh­ren­pflich­ti­gen kön­nen ent­ge­gen § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG anhand des der­zeit gel­ten­den Sat­zungs- und Ver­ord­nungs­rechts der Gemein­de nicht erken­nen, wie die Leis­tung der öffent­li­chen Ein­rich­tung zur Stra­ßen­rei­ni­gung beschaf­fen sein muss, für die sie eine Win­ter­dienst­ge­bühr bezah­len sol­len.

Gemäß § 2 SRGS rich­ten sich Art, Umfang und Häu­fig­keit der Stra­ßen­rei­ni­gung – die in § 1 Abs. 1 SRGS als Som­mer- und Win­ter­dienst defi­niert ist – nach der Stra­ßen­rei­ni­gungs­ver­ord­nung (SRV) der Gemein­de in der jeweils gül­ti­gen Fas­sung. Die zum 01.01.2013 in Kraft getre­te­ne Neu­fas­sung der SRV vom 28.12.2012 beschreibt den Som­mer­dienst aus­führ­lich in § 1 Abs. 2 Satz 2 8, § 2, § 4 Abs. 2 und 3 sowie § 5 SRV; zwar ist die Län­ge der Kehrstre­cke bei der Über­tra­gung der Stra­ßen­rei­ni­gungs­pflicht auf die Eigen­tü­mer der Anlie­ger­grund­stü­cke nicht gere­gelt, dies ist jedoch für den Som­mer­dienst der öffent­li­chen Ein­rich­tung nicht von Belang. Da die Gemein­de den Eigen­tü­mern der erschlos­se­nen Grund­stü­cke die Rei­ni­gungs­pflicht nur in dem Umfang über­tra­gen konn­te, die ihr selbst oble­gen hat und die sie ansons­ten durch ihre öffent­li­che Ein­rich­tung aus­füh­ren lässt, ermög­li­chen die genann­ten Vor­schrif­ten jeden­falls den Gebüh­ren­pflich­ti­gen die Bewer­tung, ob die öffent­li­che Ein­rich­tung den Som­mer­dienst ord­nungs­ge­mäß durch­ge­führt hat, oder ob dem Gebüh­ren­an­spruch Ein­wen­dun­gen wegen Nicht- oder Schlech­ter­fül­lung auf­grund erheb­li­cher Rei­ni­gungs­män­gel 9 ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kön­nen.

Beim Som­mer­dienst ist der Rei­ni­gungs­um­fang für alle Stra­ßen und deren Teil­ein­rich­tun­gen im Wesent­li­chen iden­tisch gere­gelt. Ledig­lich die Rei­ni­gungs­häu­fig­keit vari­iert, wobei die Art und Wei­se, in der eine Gemein­de der Ver­kehrs­be­deu­tung einer Stra­ße und ihrem erfah­rungs­ge­mä­ßen Grad der Ver­schmut­zung durch Ein­tei­lung in Rei­ni­gungs­klas­sen Rech­nung trägt, in ihrem wei­ten orts­ge­setz­ge­be­ri­schen Ermes­sen steht 10. Sach­ge­rech­te Kri­te­ri­en für die Ein­ord­nung einer Stra­ße in eine bestimm­te Reinigungs(häufigkeits)klasse sind in ers­ter Linie ihre Ver­kehrs­be­las­tung und der Ver­schmut­zungs­grad, was aller­dings aus dem Gesamt­zu­sam­men­hang von SRGS und SRV allen­falls noch ansatz­wei­se erkenn­bar ist; in wel­cher Aus­prä­gung die bei­den Kri­te­ri­en erfüllt sein müs­sen, um zur Ein­ord­nung einer Stra­ße in eine bestimm­te Rei­ni­gungs­klas­se zu füh­ren, und wel­che wei­te­ren Kri­te­ri­en 11 dane­ben noch berück­sich­tigt wer­den dür­fen, ist dem Orts­recht aller­dings nicht mehr zu ent­neh­men.

Der Win­ter­dienst beinhal­tet gemäß § 1 Abs. 2 Satz 3 SRV ins­be­son­de­re das Schnee­räu­men sowie das Bestreu­en an gefähr­li­chen Stel­len der ver­kehrs­wich­ti­gen Stra­ßen bei Schnee- und Eis­glät­te (vgl. eben­so § 7 Abs. 1 Satz 1 SRGS). § 2 Abs. 1b SRV legt fest, dass die Stra­ßen­rei­ni­gungs­pflicht im Win­ter­dienst ins­be­son­de­re die Besei­ti­gung von Schnee und Eis von den Geh­we­gen und deren Abs­treu­en bei Glät­te umfasst, was auch für gefähr­li­che Fahr­bahn- und Rad­weg­stel­len mit nicht unbe­deu­ten­dem Ver­kehr gilt. Glät­te durch Eis oder Schnee als wich­tigs­te win­ter­ty­pi­sche Beein­träch­ti­gung des Ver­kehrs ist jedoch für die unter­schied­li­chen Arten von Ver­kehrs­teil­neh­mern unab­hän­gig von der Stra­ßen­ka­te­go­rie weit­ge­hend gleich gefähr­lich und daher als Abgren­zungs­kri­te­ri­um untaug­lich. Wel­che Stra­ßen ver­kehrs­wich­tig sind, was an deren übri­gen Stel­len zu ver­an­las­sen ist, ob die Ver­kehrs­wich­tig­keit einer Stra­ße hin­sicht­lich Fahr­bahn, Geh- und Rad­weg aus­ein­an­der fal­len kann, und wel­che Win­ter­dien­st­ar­bei­ten an den ande­ren Stra­ßen aus­zu­füh­ren sind, ist anhand des Orts­rechts der Gemein­de nicht zu erken­nen.

In § 6 SRV ist hin­rei­chend bestimmt gere­gelt, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen, in wel­chem Umfang und in wel­cher Häu­fig­keit Räu­men und Streu­en durch die rei­ni­gungs­pflich­ti­gen Grund­stücks­ei­gen­tü­mer zu erfol­gen hat. Wel­che Arbei­ten aber durch die öffent­li­che Ein­rich­tung aus­zu­füh­ren sind, ist dage­gen nicht nor­miert. Eine ent­spre­chen­de Anwend­bar­keit von § 6 SRV auf die Leis­tun­gen der öffent­li­chen Ein­rich­tung ist offen­sicht­lich aus­ge­schlos­sen, weil zum einen der Ein­satz der Räum- und Streu­mit­tel durch die Ein­rich­tung nicht ein­heit­lich für das gesam­te Stra­ßen­netz erfolgt und zum ande­ren Streu­mit­tel auch vor­beu­gend ein­ge­setzt wer­den, was § 6 SRV nicht vor­sieht. Auch die von der Ein­rich­tung punk­tu­ell an Bus­hal­te­stel­len (§ 3 Abs. 3 Satz 2 SRGS), Fuß­gän­ger­über­we­gen oder Kreu­zungs- und Ein­mün­dungs­be­rei­chen durch­ge­führ­te Räum- und Streu­tä­tig­keit kann aus § 6 SRV nicht her­ge­lei­tet wer­den. Die Bewer­tung, ob die öffent­li­che Ein­rich­tung den Win­ter­dienst in einer bestimm­ten Stra­ße ord­nungs­ge­mäß durch­ge­führt hat, ob und wel­che Streu­mit­tel sie ein­set­zen muss, ob bzw. unter wel­chen Umstän­den sie Schnee und Eis von den ihrer Zustän­dig­keit unter­fal­len­den Ver­kehrs­flä­chen voll­stän­dig besei­ti­gen muss, ist den Gebüh­ren­pflich­ti­gen daher nicht mög­lich. Für wel­chen Erfolg sie eine Win­ter­dienst­ge­bühr bezah­len müs­sen, kann anhand des Orts­rechts der Gemein­de nicht fest­ge­stellt wer­den.

Hin­zu kommt, dass weder der SRV noch der SRGS Merk­ma­le zu ent­neh­men sind, nach denen eine Ein­stu­fung der Stra­ßen in die vier Win­ter­dienst­klas­sen der §§ 3 Abs. 1 b SRGS, 3 b SRV zu erfol­gen hat. Die Dar­stel­lung auf Sei­te 16 der Vor­la­ge EB 75/​207/​12, dass sich die Ein­tei­lung der Stra­ßen grund­sätz­lich nach der Ver­kehrs­wich­tig­keit und Gefähr­lich­keit einer Stra­ße rich­tet, ver­mag die Man­gel­haf­tig­keit des Gebüh­ren­tat­be­stands in die­ser Hin­sicht nicht zu behe­ben 12, zumal aus den dor­ti­gen Beschrei­bun­gen der vier Prio­ri­täts­klas­sen nicht zu erken­nen ist, wie die Mas­se der Stra­ßen ein­zu­stu­fen ist, die weder Haupt­ver­kehrs­stra­ßen, noch beson­ders gefähr­lich, noch sol­che mit gerin­gem Ver­kehrs­auf­kom­men sind, und wel­che wei­te­ren Kri­te­ri­en für die Ein­stu­fung einer Stra­ße Bedeu­tung erlan­gen kön­nen.

Nach alle­dem ist der Gebüh­ren­tat­be­stand für den Win­ter­dienst unbe­stimmt und unwirk­sam.

Einen wei­te­ren – ver­steck­ten – Ver­stoß gegen höher­ran­gi­ges Recht ent­hält § 3 Abs. 7 SRGS. Nach die­ser Vor­schrift wird die Stra­ßen­rei­ni­gungs­pflicht nicht auf die Eigen­tü­me­rin von Anlie­ger­grund­stü­cken über­tra­gen, wenn dies die Gemein­de selbst ist oder wenn ihr ein ding­li­ches Recht an dem Anlie­ger­grund­stück zusteht. In die­sen Fäl­len bleibt die Stra­ßen­rei­ni­gungs­pflicht der Gemein­de gemäß § 52 NStrG als öffent­li­che Auf­ga­be bestehen. Nach dem Ergeb­nis der münd­li­chen Ver­hand­lung ist die Gemein­de inner­halb der geschlos­se­nen Orts­la­ge (§ 52 Abs. 1 Satz 1 NStrG) Eigen­tü­me­rin von ca.01.180 Grund­stü­cken mit Front­län­gen von ins­ge­samt ca. 33.100 Metern im Som­mer­dienst und ca. 35.900 Metern im Win­ter­dienst. Zwar wird die Gemein­de von ihrer Ein­rich­tung für die­se Grund­stü­cke zu Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­büh­ren her­an­ge­zo­gen; nicht beach­tet wird dabei aber, dass der sat­zungs­recht­lich vor­ge­se­he­ne Umfang von Som­mer- und Win­ter­dienst im Ver­gleich zu den Front­län­gen vor den übri­gen Anlie­ger­grund­stü­cken erheb­lich höher ist, weil den Eigen­tü­mern der letzt­ge­nann­ten die Rei­ni­gung der fahr­bahn­be­glei­ten­den Neben­flä­chen über­tra­gen ist, die­se jedoch vor städ­ti­schen Grund­stü­cken von der Ein­rich­tung durch­ge­führt wer­den soll. Denn der Ein­rich­tung hat die Gemein­de gemäß § 1 Abs. 1 SRGS die Rei­ni­gungs­pflicht ins­ge­samt über­tra­gen, soweit nicht eine Über­tra­gung auf die Grund­stücks­ei­gen­tü­mer erfolgt ist. Ob die Arbei­ten tat­säch­lich durch Per­so­nal und Mate­ri­al der Ein­rich­tung – oder durch Haus­meis­ter bzw. den städ­ti­schen Bau­hof – durch­ge­führt wer­den, ist für die Zustän­dig­keit der Ein­rich­tung nicht von Belang. Dem­zu­fol­ge hat in die­sen Fäl­len nach dem bestehen­den Sat­zungs­recht die Kehr­ma­schi­ne min­des­tens die dop­pel­te Rei­ni­gungs­stre­cke zu erbrin­gen wie vor Grund­stü­cken, bei denen Neben­ein­rich­tun­gen der Stra­ße auf die Anlie­ger über­tra­gen wur­den; auch beim Win­ter­dienst ist neben der Bear­bei­tung der Fahr­bahn ein erheb­li­cher Zusatz­auf­wand zu bewäl­ti­gen. Auf die­se Wei­se sichert sich die Gemein­de sat­zungs­recht­lich eine unge­recht­fer­tig­te "Quer­sub­ven­tio­nie­rung" zu Las­ten der übri­gen Gebüh­ren­pflich­ti­gen. Der im gesam­ten Benut­zungs­ge­büh­ren­recht gel­ten­de Grund­satz der Leis­tungs­pro­por­tio­na­li­tät besagt, dass Kos­ten, die durch eine Leis­tung ver­ur­sacht wer­den, wel­che von einem abgrenz­ba­ren Nut­zer­kreis abge­ru­fen wird, oder Kos­ten, die nach spe­zi­el­len Maß­stä­ben ver­teilt wer­den, grund­sätz­lich nicht Kos­ten­stel­len zuge­ord­net wer­den dür­fen, die die­se Vor­aus­set­zun­gen nicht erfül­len 13. Eine "Quer­sub­ven­tio­nie­rung" dage­gen, die bewirkt, dass die ein­zi­ge Gebüh­ren­pflich­ti­ge, für die "Rei­ni­gung und Win­ter­dienst aller Teil­ein­rich­tun­gen der Stra­ße" erfolgt, auf Kos­ten aller übri­gen Ein­rich­tungs­be­nut­zer ent­las­tet wird, für die ledig­lich die Fahr­bahn gerei­nigt, geräumt und/​oder gestreut wird, ver­stößt nicht nur gegen den Grund­satz der Leis­tungs­pro­por­tio­na­li­tät, son­dern wird außer­dem teil­wei­se als Ver­stoß gegen das Kos­ten­über­schrei­tungs­ge­bot, teil­wei­se als Ver­stoß gegen das Äqui­va­lenz­prin­zip ver­wor­fen 14.

In der vor­ge­leg­ten Kal­ku­la­ti­on der Gebüh­ren­sät­ze für 2013 sind Unter­de­ckun­gen aus Vor­jah­ren in Höhe von ca. 18.400 € (Som­mer­dienst) und ca.06.700 € (Win­ter­dienst) ein­ge­stellt wor­den. Sol­len Unter­de­ckun­gen aus den Vor­jah­ren in die Kal­ku­la­ti­on für 2013 ein­ge­stellt wer­den, so müs­sen sie durch eine rechts­feh­ler­freie, ggf. nach­träg­li­che Kal­ku­la­ti­on für die Jah­re, in denen Unter­de­ckun­gen ent­stan­den sein sol­len, nach­ge­wie­sen wer­den, was wohl nur durch eine ord­nungs­ge­mä­ße Neu­kal­ku­la­ti­on mög­lich sein wird 15. Denn das Ver­wal­tungs­ge­richt Göt­tin­gen hat bereits 16 eine Nach­ver­an­la­gung zu Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­büh­ren für die Jah­re 2006 bis 2010 auf­ge­ho­ben und die Ent­schei­dung tra­gend auch auf die Rechts­wid­rig­keit eines ein­heit­li­chen Gebüh­ren­sat­zes für Som­mer- und Win­ter­dienst gestützt, so dass die die­sen Gebüh­ren­sät­zen zu Grun­de lie­gen­den, metho­disch fal­schen Kal­ku­la­tio­nen nicht zur Begrün­dung einer unbe­ab­sich­tig­ten Gebüh­ren­un­ter­de­ckung die­nen kön­nen.

Soweit die Anlie­ger for­dern, dass bei der Fest­le­gung des All­ge­mein­in­ter­es­ses die Ver­kehrs­be­deu­tung der unter­schied­li­chen Stra­ßen­ty­pen stär­ker berück­sich­tigt wer­den müss­te, kön­nen sie damit nicht durch­drin­gen. Nach § 4 Abs. 4 Satz 2 SRGS beträgt der auf das All­ge­mein­in­ter­es­se ent­fal­len­de Anteil an den Gesamt­kos­ten der städ­ti­schen Stra­ßen­rei­ni­gung 25 %. Die Gemein­de hat sich nicht für die – recht­lich eben­falls zuläs­si­ge – Lösung ent­schie­den, den Kos­ten­an­teil für das All­ge­mein­in­ter­es­se etwa dif­fe­ren­ziert für Stra­ßen gemäß ihrer Ver­kehrs­be­deu­tung fest­zu­le­gen 17. Im letz­te­ren Fal­le wäre für Stra­ßen mit deut­lich über­wie­gen­dem Durch­gangs­ver­kehr in der Tat ein Kos­ten­an­teil für die All­ge­mein­in­ter­es­se von nur 25 % nicht ange­mes­sen. Ob die kom­mu­na­le Kör­per­schaft einen ein­heit­li­chen, das All­ge­mein­in­ter­es­se aus­drü­cken­den Kos­ten­an­teil für die gesam­te öffent­li­che Ein­rich­tung der Stra­ßen­rei­ni­gung bei abge­stuf­ten Gebüh­ren­sät­zen fest­legt oder der­ar­ti­ge Kos­ten­an­tei­le dif­fe­ren­ziert nach Grup­pen von Stra­ßen gemäß ihrer Ver­kehrs­be­deu­tung ansetzt, steht in ihrem Ermes­sen 18. Die Gemein­de hat sich hier ermes­sens­feh­ler­frei für einen ein­heit­li­chen Kos­ten­an­teil ent­schie­den 19.

Die Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­bühr ist nicht das Ent­gelt für die Durch­füh­rung der Rei­ni­gung einer bestimm­ten Stra­ßen­stre­cke vor dem jewei­li­gen ein­zel­nen Grund­stück, für die dann auch die Gebüh­ren­pflicht des ein­zel­nen Grund­stücks­ei­gen­tü­mers ent­steht. Viel­mehr wird durch die Gebühr der beson­de­re Vor­teil abge­gol­ten, der dem Grund­stücks­ei­gen­tü­mer dadurch erwächst, dass die sein Grund­stück erschlie­ßen­de Stra­ße in ihrer gesam­ten Län­ge durch die Gemein­de in einen sau­be­ren bzw. gefahr­los benutz­ba­ren Zustand ver­setzt wird. Die­ser beson­de­re Vor­teil kommt nicht nur dem Eigen­tü­mer des an die zu rei­ni­gen­de Stra­ße angren­zen­den Grund­stücks zu, son­dern auch den Eigen­tü­mern der sog. Hin­ter­lie­ger­grund­stü­cke. Anlie­gen­de und sonst erschlos­se­ne Grund­stü­cke wer­den zuläs­si­ger Wei­se also inso­weit gleich behan­delt 20.

Im Nie­der­säch­si­schen Stra­ßen­ge­setz ist kei­ne Ver­pflich­tung vor­ge­se­hen, die Ver­kehrs­be­deu­tung einer Stra­ße im Hin­blick auf die Antei­le des Anlie­ger­ver­kehrs bei der Gebüh­ren­be­mes­sung zu berück­sich­ti­gen; ledig­lich in beson­ders gela­ger­ten Ein­zel­fäl­len kann das Ermes­sen der Gemein­de ein­ge­schränkt sein, ob sie eine Dif­fe­ren­zie­rung nach der Ver­kehrs­be­deu­tung der Stra­ßen vor­neh­men will 21.

Soweit die Anlie­ger in ande­ren Ver­fah­ren die Auf­fas­sung ver­tre­ten, die zwi­schen der Gemein­de und 10 ehe­mals selb­stän­di­gen kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den zwi­schen 1962 und 1972 geschlos­se­nen Ein­ge­mein­dungs­ver­trä­ge ent­hiel­ten in der einen oder ande­ren For­mu­lie­rung Klau­seln, die die Erhe­bung von Win­ter­dienst­ge­büh­ren jeden­falls ohne einen vor­he­ri­gen aus­drück­li­chen Rats­be­schluss ver­hin­der­ten, ver­mag das Ver­wal­tungs­ge­richt dem nicht zu fol­gen.

Gemein­den sind befugt, Rechts- und Ver­wal­tungs­fra­gen in Ein­ge­mein­dungs­ver­trä­gen zu regeln. Aus sol­chen Ver­ein­ba­run­gen las­sen sich aber grund­sätz­lich kei­ne sub­jek­ti­ven Rechts­an­sprü­che ein­zel­ner Gemein­de­bür­ger ablei­ten. Ihnen bleibt allen­falls die Mög­lich­keit, im Wege der Auf­sichts­be­schwer­de die Rechts­auf­sicht zu ver­an­las­sen, Maß­nah­men zu ergrei­fen. Aller­dings besteht auf das Tätig­wer­den der Rechts­auf­sichts­be­hör­de wie­der­um kein Anspruch, was des­sen gericht­li­che Durch­setz­bar­keit aus­schließt 22. Von daher besteht bereits kein Rechts­an­spruch des ein­zel­nen Anlie­gers, den er aus einer Rege­lung des sei­nen Orts­teil betref­fen­den Ein­ge­mein­dungs­ver­trags ablei­ten könn­te.

Dar­über hin­aus erfas­sen nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 23 ver­trag­li­che Abre­den, wonach eine bestimm­te Abga­be nicht erho­ben wer­de, grund­sätz­lich nur die zum Zeit­punkt der ent­spre­chen­den Ver­ein­ba­rung ein­ge­führ­ten Abga­ben. Unge­ach­tet des­sen, dass sehr zwei­fel­haft ist, ob in den Ein­glie­de­rungs­ver­trä­gen über­haupt (kon­klu­dent) eine ver­trag­li­che Abre­de über die Erhe­bung einer Stra­ßen­rei­ni­gungs­ge­bühr für den Win­ter­dienst in den Orts­tei­len ent­hal­ten ist, wur­den der Ver­wal­tungs­ge­richt trotz eines ent­spre­chen­den recht­li­chen Hin­wei­ses in den drei exem­pla­risch geför­der­ten Ver­fah­ren kei­ne Anhalts­punk­te dafür vor­ge­legt, dass in einem der ein­ge­mein­de­ten Orts­tei­le vor des­sen Ein­glie­de­rung bereits eine Win­ter­dienst­ge­bühr ein­ge­führt gewe­sen wäre.

Im Übri­gen ist zwar in der Recht­spre­chung umstrit­ten, ob "unwirt­schaft­li­che" Bestim­mun­gen von Ein­glie­de­rungs­ver­trä­gen gene­rell ein­zu­hal­ten 24, gene­rell unzu­läs­sig 25 sind, oder ob ihre Gül­tig­keit unter dem Vor­be­halt einer ange­mes­se­nen Gegen­leis­tung zuguns­ten des Ein­rich­tungs­trä­gers steht 26. In Bezug auf eine Gegen­leis­tung der Anlie­ger oder eines Drit­ten für die Durch­füh­rung des Win­ter­diens­tes vor dem Beginn des Jah­res 2013 lie­gen bis­her kei­ne Anhalts­punk­te vor. Jeden­falls in den letz­ten 10 Jah­ren wur­de an der Art und Wei­se, wie der Win­ter­dienst in den betref­fen­den Orts­tei­len der Gemein­de durch­ge­führt wur­de, nichts Wesent­li­ches geän­dert. Neu ein­ge­führt wur­de ledig­lich ab 2013, dass für die Arbei­ten der öffent­li­chen Ein­rich­tung eine Gebühr erho­ben wird. Selbst wenn also aus den Ein­ge­mein­dungs­ver­trä­gen ursprüng­lich eine ver­bind­li­che Fest­le­gung zu ent­neh­men sein soll­te, dass die Win­ter­dien­st­ar­bei­ten in den ein­ge­mein­de­ten Orts­tei­len ins­ge­samt den Anlie­gern der Stra­ßen über­tra­gen wor­den wären, so wäre dies längst im offen­kun­di­gen Ein­ver­neh­men mit den An- und Hin­ter­lie­gern der betrof­fe­nen Stra­ßen geän­dert wor­den; eine Ver­ein­ba­rung des Inhalts, dass auch bei einer Über­nah­me der Win­ter­dien­st­ar­bei­ten in den ein­ge­mein­de­ten Orts­tei­len durch eine Ein­rich­tung der Gemein­de die­se Leis­tung dau­er­haft gebüh­ren­frei sein soll­te, ver­mag das Ver­wal­tungs­ge­richt den Ein­ge­mein­dungs­ver­trä­gen nicht zu ent­neh­men.

Ver­wal­tungs­ge­richt Göt­tin­gen, Urteil vom 25. Juli 2014 – 3 A 305/​13

  1. zu den Anfor­de­run­gen an den Gebüh­ren­maß­stab vgl. auch Thür. OVG, Urteil vom 11.06.2001 – 4 N 47/​9665; VG Göt­tin­gen, Urteil vom 23.06.2005 – 3 A 183/​03[]
  2. vgl. Drie­haus-Lich­ten­feld, Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht, Stand: 03/​14, § 6 Rn 762a[]
  3. Nds. OVG, Urteil vom 19.07.1990 – 14 A 227/​885; VG Göt­tin­gen, Urteil vom 17.04.2012 – 3 A 389/​10, S. 4; Drie­haus-Brü­ning, aaO., § 6 Rn 475 und 479; vgl. auch OVG Rh-Pf, Urteil vom 15.03.2011 – 6 C 10959/​1046f[]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 01.08.1986 – 8 C 112/​84, NVwZ 1987, 231; Urteil vom 19.09.1993 – 8 N 1/​83KStZ 1984, 9; Beschluss vom 28.03.1995 – 8 N 3/​93, NVwZ-RR 1995, 594[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.08.2008 – 9 B 40/​08, NVwZ 2009, 255; Nds. OVG, Beschluss vom 11.05.2000 – 9 L 2479/​9916; Thür. OVG, Beschluss vom 10.01.2014 – 4 EO 678/​11 []
  6. Nds. OVG, Urteil vom 27.06.2011 – 9 LB 168/​0932; Urteil vom 23.03.2009 – 9 LC 257/​0741[]
  7. Bit­ter­wolf, KStZ 2002, 194; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 15.03.2002 – 9 B 16/​02; OVG Rh-Pf, Urteil vom 15.03.2011 – 6 C 10959/​1045 – 47; Nds. OVG, Urteil vom 19.07.1990 – 14 A 227/​885; Sächs. OVG, Urteil vom 27.07.2011 – 5 A 540/​0822; OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urteil vom 28.01.2009 – OVG 9 A 1.0737; VG Greifs­wald, Urteil vom 06.06.2012 – 3 A 1539/​1019; VG Gel­sen­kir­chen, Urteil vom 10.05.2012 – 13 K 629/​1126; VG Koblenz, Urteil vom 15.12.2008 – 4 K 73/​08.KO27; VG Min­den, Urteil vom 14.01.2005 – 5 K 567/​0421ff[]
  8. zu den Geh­bah­nen in einer Stra­ßen­rei­ni­gungs­ver­ord­nung vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 27.03.2014 – 7 KN 85/​1161ff[]
  9. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 13.01.2010 – 9 LA 205/​087; Sächs. OVG, Urteil vom 27.07.2011 – 5 A 540/​087[]
  10. vgl. VG Han­no­ver, Urteil vom 05.06.2009 – 1 A 2303/​0856, m.w.N.[]
  11. z.B. der Ein­druck auf Besu­cher der Stadt, die Tou­ren­pla­nung der Rei­ni­gungs­fahr­zeu­ge[]
  12. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 19.08.2008 – 9 LA 406/​0619[]
  13. OVG Schles­wig, Urteil vom 13.02.2008 – 2 KN 3/​06, Nor­dÖR 2008, 235, 238[]
  14. vgl. Drie­haus-Schul­te/Wie­se­mann, aaO., § 6 Rn 331 m.w.N.; VG Göt­tin­gen, Urteil vom 17.12.2008 – 3 A 108/​0717[]
  15. VG Göt­tin­gen, Urteil vom 16.12.2009 – 3 A 70/​0821[]
  16. VG Göt­tin­gen, Urteil vom 17.04.2012 – 3 A 389/​10[]
  17. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 07.04.1989 – 8 C 90.87, KStZ 1989, 192, 193[]
  18. BVerwG, Urteil vom 07.04.1989 aaO.; Nds. OVG, Urteil vom 14.10.1997 – 9 L 3432/​9629[]
  19. vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 30.11.2009 – 9 LB 415/​0731; VG Augs­burg, Urteil vom 27.02.2012 – Au 6 K 12.127 –19 – 21 m.w.N.[]
  20. Nds. OVG, Beschluss vom 11.05.2000 – 9 L 2479/​99[]
  21. vgl. Drie­haus-Brü­ning, Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht, Stand: 03/​14, § 6 Rn 457 m.w.N.[]
  22. vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 08.10.1998 – 23 ZB 98.13634[]
  23. BVerwG, Urteil vom 30.01.1968 – IV C 60.66, Buch­holz 406.11 § 133 BBauG Nr.20, S. 84[]
  24. vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 25.07.2013 – 4 A 218/​1323[]
  25. vgl. Saarl. OVG, Beschluss vom 16.02.2005 – 1 Q 1/​0510 m.w.N.[]
  26. vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 25.10.2011 – 8 ZB 11.18619; Hess. VGH, Urteil vom 03.02.1999 – 5 UE 2492/​92; OVG NRW, Beschluss vom 18.11.2013 – 15 A 2302/​1221f[]