EU-Rechts­wid­ri­ge Ban­ken­bei­hil­fen wäh­rend der Finanz­kri­se

Das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on hat eine Ent­schei­dung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on über die ver­schie­de­nen Bei­hil­fen, die der nie­der­län­di­schen ING-Bank­grup­pe wegen der Finanz­kri­se gewährt wur­den, teil­wei­se für nich­tig erklärt. Die EU-Kom­mis­si­on hat im vor­lie­gen­den Fall nach Ansicht des Euro­päi­schen Gerichts nicht nach­ge­wie­sen, dass die Ände­rung der Bedin­gun­gen für die Rück­zah­lung des zuge­führ­ten Kapi­tals einen Vor­teil bedeu­te­te, den ein pri­va­ter Kapi­tal­ge­ber in der glei­chen Lage nicht gewährt hät­te.

EU-Rechts­wid­ri­ge Ban­ken­bei­hil­fen wäh­rend der Finanz­kri­se

Der Aus­gangs­sach­ver­halt

Die ING Gro­ep NV (ING), die ihren Sitz in Ams­ter­dam (Nie­der­lan­de) hat, bie­tet über 85 Mio. Kun­den in mehr als 40 Län­dern Bank‑, Ver­si­che­rungs- und Ver­mö­gens­an­la­ge­dienst­leis­tun­gen an. Mit rund 125 000 Beschäf­tig­ten und einer Bilanz­sum­me von 1 332 Mrd. Euro Ende des Jah­res 2008 ist sie eines der größ­ten Finanz­in­sti­tu­te der Welt.
Bei­hil­fen für ING zur Behe­bung einer beträcht­li­chen Stö­rung der nie­der­län­di­schen Wirt­schaft.

Im Zusam­men­hang mit der Finanz­kri­se im Herbst 2008, die ins­be­son­de­re im Zei­chen des Kon­kur­ses der Bank Leh­man Bro­thers am 15. Sep­tem­ber 2008 stand, beschlos­sen ver­schie­de­ne Mit­glied­staa­ten, Maß­nah­men zur Siche­rung der Sta­bi­li­tät und des rei­bungs­lo­sen Funk­tio­nie­rens der Finanz­märk­te in der Euro­päi­schen Uni­on zu ergrei­fen.

In den Nie­der­lan­den ver­an­lass­te die Finanz­kri­se den nie­der­län­di­schen Staat zu meh­re­ren Inter­ven­tio­nen, u. a. zu einer Bei­hil­fe für die For­tis-Grup­pe, deren nie­der­län­di­scher Teil, ein­schließ­lich der Bank ABN Amro, am 3. Okto­ber 2008 ver­staat­licht wur­de, und zu Reka­pi­ta­li­sie­rungs­maß­nah­men für Aegon und SNS Reaal am 28. Okto­ber 2008 und am 11. Novem­ber 2008.

Zuguns­ten von ING, einem wäh­rend der gesam­ten Kri­se als grund­sätz­lich gesund ange­se­he­nen Insti­tut, wur­den drei Bei­hil­fe­maß­nah­men getrof­fen, um die Kon­ti­nui­tät des Zah­lungs­sys­tems und des Inter­ban­ken­markts in den Nie­der­lan­den zu gewähr­leis­ten.

Die ers­te Bei­hil­fe­maß­nah­me bestand in einer Kapi­tal­erhö­hung, die am 11. Novem­ber 2008 durch die Aus­ga­be von hybri­den Wert­pa­pie­ren vor­ge­nom­men wur­de, die weder Stimm­recht noch Divi­den­den­an­spruch gewähr­ten und in vol­lem Umfang vom nie­der­län­di­schen Staat gezeich­net wur­den. Dadurch konn­te ING ihr Grund­ka­pi­tal der Kate­go­rie 1 um 10 Mrd. Euro erhö­hen; es stieg dadurch von 6,5 % auf 8 % nach der Kapi­tal­erhö­hung.

Nach den ursprüng­lich ver­ein­bar­ten Rück­zah­lungs­be­din­gun­gen soll­ten die­se Wert­pa­pie­re auf Initia­ti­ve von ING ent­we­der zum Stück­preis von 15 Euro (d. h. mit einem Rück­zah­lungs­agio von 50 % auf den Aus­ga­be­preis von 10 Euro) zurück­ge­kauft wer­den oder nach drei Jah­ren eins zu eins in Stamm­ak­ti­en umge­wan­delt wer­den. Soll­te ING sich für die Umwand­lung ent­schei­den, hat­te der nie­der­län­di­sche Staat jedoch die Mög­lich­keit, die Wert­pa­pie­re an ING zu einem Stück­preis von 10 Euro zuzüg­lich Stück­zin­sen zurück­zu­ver­kau­fen. Der Staat soll­te nur dann eine Kupon­zah­lung erhal­ten, wenn ING für die Stamm­ak­ti­en Divi­den­den aus­schüt­te­te.

Die­se ursprüng­li­chen Bedin­gun­gen wur­den in der Fol­ge für einen Teil des zuge­führ­ten Kapi­tals geän­dert. Nach den neu­en Bedin­gun­gen, die der nie­der­län­di­sche Staat der Kom­mis­si­on mit­teil­te, konn­te ING bis zu 50 % der Wert­pa­pie­re zum Aus­ga­be­preis von 10 Euro pro Stück zurück­kau­fen, zuzüg­lich der auf der Basis des Jah­res­ku­pons von 8,5 % errech­ne­ten Stück­zin­sen und, soll­ten die ING-Akti­en zu einem Preis von mehr als 10 Euro gehan­delt wer­den, einer Vor­fäl­lig­keits­ent­schä­di­gung. Dies sicher­te dem nie­der­län­di­schen Staat einen inter­nen Zins­fuß von min­des­tens 15 %.

Die zwei­te Bei­hil­fe­maß­nah­me bestand in einem Cash­flow-Swap bezüg­lich wert­ge­min­der­ter Akti­va und betraf ein Port­fo­lio, das durch in den USA gewähr­te Hypo­the­ken­dar­le­hen besi­chert und des­sen Wert beträcht­lich gesun­ken war. Die drit­te Bei­hil­fe­maß­nah­me bestand in Garan­tien des nie­der­län­di­schen Staats für Ver­bind­lich­kei­ten von ING im Umfang von über 12 Mrd. Euro.

Prü­fung durch die Kom­mis­si­on

Nach meh­re­ren Ver­wal­tungs­ver­fah­ren erging die Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on vom 18. Novem­ber 2009 über die Ver­ein­bar­keit die­ser Bei­hil­fe­maß­nah­men mit dem Bin­nen­markt. In die­ser Ent­schei­dung stuf­te die Kom­mis­si­on die vom nie­der­län­di­schen Staat gezeich­ne­te Erhö­hung des Kapi­tals von ING als Bei­hil­fe ein und ver­trat die Auf­fas­sung, dass die­se – nach der Ände­rung der Bedin­gun­gen für ihre Rück­zah­lung – ins­be­son­de­re eine zusätz­li­che Bei­hil­fe­maß­nah­me von „etwa 2 Mrd. EUR“ umfas­se. Die Kom­mis­si­on stell­te nach ihrer Prü­fung in Art. 2 Abs. 1 der Ent­schei­dung fest, dass „[d]ie ING von den Nie­der­lan­den gewähr­te Umstruk­tu­rie­rungs­bei­hil­fe … eine staat­li­che Bei­hil­fe im Sin­ne von Arti­kel 87 Absatz 1 [EG] dar[stellt]“, und in Art. 2 Abs. 2, dass die­se Bei­hil­fe „[v]orbehaltlich der in Anhang II auf­ge­führ­ten Ver­pflich­tungs­zu­sa­gen … mit dem Gemein­sa­men Markt ver­ein­bar [ist]“. Die Nie­der­lan­de und ING, die von der DNB, der nie­der­län­di­schen Zen­tral­bank, unter­stützt wur­de, foch­ten die Ent­schei­dung vom 18. Novem­ber 2009 vor dem Gericht an, ins­be­son­de­re soweit die Kom­mis­si­on die Auf­fas­sung ver­trat, dass die Bei­hil­fe­maß­nah­men eine zusätz­li­che Bei­hil­fe von 2 Mrd. Euro umfass­ten.

Wür­di­gung durch das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on

Nach Ansicht des Euro­päi­schen Gerichts durf­te sich die Kom­mis­si­on nicht auf die Fest­stel­lung beschrän­ken, dass die Ände­rung der Bedin­gun­gen für die Rück­zah­lung des zuge­führ­ten Kapi­tals ipso fac­to eine staat­li­che Bei­hil­fe dar­stel­le, ohne vor­her zu prü­fen, ob ING durch die vor­ge­nom­me­ne Ände­rung ein Vor­teil ein­ge­räumt wur­de, den ein pri­va­ter Kapi­tal­ge­ber in der glei­chen Lage wie der nie­der­län­di­sche Staat nicht gewährt hät­te. Die­se Prü­fung setz­te ins­be­son­de­re einen Ver­gleich der ursprüng­li­chen Rück­zah­lungs­be­din­gun­gen mit den geän­der­ten vor­aus.

Das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on stellt fest, dass sich aus der Ent­schei­dung vom 18. Novem­ber 2009 nicht ergibt, dass die Kom­mis­si­on einen sol­chen Ver­gleich durch­ge­führt hät­te. Sie hat näm­lich ledig­lich aus­ge­führt, dass die Ände­rung der Rück­zah­lungs­be­din­gun­gen einen Ein­nah­men­ver­zicht für den nie­der­län­di­schen Staat bedeu­te, ohne zu berück­sich­ti­gen, dass die ursprüng­li­chen Bedin­gun­gen für ING kei­ne Ver­pflich­tung, son­dern nur die Mög­lich­keit vor­sa­hen, die vom nie­der­län­di­schen Staat gezeich­ne­ten Wert­pa­pie­re inner­halb der hier­für vor­ge­se­he­nen Frist von drei Jah­ren zurück­zu­kau­fen. Außer­dem hat­te die Kom­mis­si­on im Novem­ber 2008 die Auf­fas­sung ver­tre­ten, dass die Ren­di­te, die der Markt für Wert­pa­pie­re wie die bei der Kapi­tal­zu­füh­rung aus­ge­ge­be­nen erwar­te­te und die „den von einer Kri­se betrof­fe­nen Markt widerspiegelt[e]“, „15 % oder mehr“ betrug. Die Kom­mis­si­on sah die­se Ren­di­te als zu hoch an und gab sich in die­sem Sta­di­um mit einer Ren­di­te von „über 10 %“ zufrie­den. Dar­aus folgt, dass die Kom­mis­si­on der Ansicht war, dass pri­va­te Kapi­tal­ge­ber mög­li­cher­wei­se an der­ar­ti­gen Wert­pa­pie­ren inter­es­siert gewe­sen wären. Das Gericht hält es daher für nicht aus­ge­schlos­sen, dass im Novem­ber 2009 – als die Finanz­kri­se weni­ger spür­bar war und davon aus­ge­gan­gen wer­den durf­te, dass die vom Markt erwar­te­te Ren­di­te nied­ri­ger sein wür­de – pri­va­te Kapi­tal­ge­ber mög­li­cher­wei­se noch immer an sol­chen Wert­pa­pie­ren inter­es­siert waren.

In die­sem Zusam­men­hang hat die Kom­mis­si­on nicht geprüft, inwie­fern eine Ren­di­te zwi­schen 15 % und 22 %, die dem nie­der­län­di­schen Staat nach der Ände­rung der Rück­zah­lungs­be­din­gun­gen gewährt wur­de, nicht dem ent­sprach, was ver­nünf­ti­ger­wei­se von einem pri­va­ten Kapi­tal­ge­ber erwar­tet wer­den konn­te, der sich in einer ver­gleich­ba­ren Situa­ti­on befand, d. h. Inha­ber von Wert­pa­pie­ren der bei der Kapi­tal­zu­füh­rung aus­ge­ge­be­nen Art war und eine Rück­zah­lung sei­tens des Emit­ten­ten erhal­ten soll­te. Das Gericht ist der Ansicht, dass die Kom­mis­si­on ihre Ent­schei­dung nicht erlas­sen durf­te, ohne die­se Infor­ma­tio­nen zu berück­sich­ti­gen und zu prü­fen, wie sie sich auf ihre Beur­tei­lung der Bei­hil­fe aus­wir­ken.

Das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on erklärt die Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on daher inso­weit für nich­tig, als sie auf der Fest­stel­lung beruht, dass die Ände­rung der Bedin­gun­gen für die Rück­zah­lung des zuge­führ­ten Kapi­tals eine zusätz­li­che Bei­hil­fe von etwa 2 Mrd. Euro dar­stel­le, und als dar­in infol­ge­des­sen die Ver­ein­bar­keit der Bei­hil­fe mit dem Gemein­sa­men Markt und ins­be­son­de­re der Umfang der als Gegen­leis­tung für eine sol­che Bei­hil­fe getrof­fe­nen Aus­gleichs­maß­nah­men geprüft wer­den.

Ange­sichts des­sen besteht für das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on kein Anlass, die Argu­men­te zu prü­fen, die ING und die Kom­mis­si­on in Bezug auf die in Anhang II der Ent­schei­dung vom 18. Novem­ber 2009 auf­ge­führ­ten Ver­pflich­tungs­zu­sa­gen vor­ge­bracht haben, da sie vor­aus­set­zen, dass die Umstruk­tu­rie­rungs­bei­hil­fe, auf die sich Art. 2 der Ent­schei­dung bezieht, zutref­fend bewer­tet wur­de, was in der vor­lie­gen­den Rechts­sa­che nicht der Fall ist.

Gericht der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 2. März 2012 – T‑29/​10 [Niederlande/​Kommission] und T‑33/​10 [ING Gro­ep NV/​Kommission]