Messung der Luftqualität – und die Messstandorte

Die nationalen Gerichte sind befugt, die Wahl der Standorte von Stationen zur Messung der Luftqualität zu überprüfen und gegenüber der betreffenden nationalen Behörde alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Bei der Beurteilung, ob die Grenzwerte eingehalten werden, ist der Verschmutzungsgrad an jeder einzelnen Probenahmestelle zu berücksichtigen.

Messung der Luftqualität – und die Messstandorte

Dieser Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union lag ein Fall aus Brüssel zugrunde: Mehrere Einwohner der belgischen Region BrüsselHauptstadt sowie die Umweltorganisation ClientEarth streiten vor der Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (dem niederländischsprachigen Gericht erster Instanz Brüssel) mit der Region BrüsselHauptstadt und dem Brüsseler Institut für Umweltmanagement darüber, ob für das Gebiet von Brüssel ein ausreichender Luftqualitätsplan erstellt wurde.

Das niederländischsprachige Gericht erster Instanz Brüssel ersuchte daraufhin den Gerichtshof der Europäischen Union in diesem Kontext um die Auslegung des einschlägigen Unionsrechts, insbesondere der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa1. Es möchte erstens wissen, inwieweit die innerstaatlichen Gerichte die Wahl der Standorte von Probenahmestellen (Messstationen) überprüfen können, und zweitens, ob aus den Ergebnissen verschiedener Messstationen ein Mittelwert gebildet werden darf, um die Einhaltung der Grenzwerte zu beurteilen.

Im Wege eines solchen Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Union vorlegen. Der Unionsgerichtshof entscheidet nicht über den nationalen Rechtsstreit. Es ist und bleibt vielmehr Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Unionsgerichtshofs zu entscheiden. Diese Entscheidung des Unionsgerichtshofs bindet in gleicher Weise auch andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.

In seinem jetzt verkündeten Urteil stellt der Unionsgerichtshof zunächst fest, dass die Richtlinie detaillierte Regelungen für die Einrichtung und die Standorte von Probenahmestellen zur Messung der Luftqualität in den Gebieten und Ballungsräumen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten enthält.

Der Gerichtshof der Europäischen Union führt sodann aus, dass einige dieser Regelungen klare, präzise und nicht an Bedingungen geknüpfte Verpflichtungen vorsehen, so dass sich Einzelpersonen gegenüber dem Staat auf sie berufen können. Dies gilt insbesondere für die Verpflichtung, Probenahmestellen so einzurichten, dass sie Informationen über die am stärksten belasteten Orte liefern, sowie die Verpflichtung, eine Mindestzahl von Probenahmestellen einzurichten. Es ist Sache der nationalen Gerichte, die Einhaltung dieser Verpflichtungen zu überprüfen.

Der Unionsgerichtshof erkennt zwar an, dass die zuständigen nationalen Behörden bei der Festlegung der konkreten Standorte von Probenahmestellen über ein Ermessen verfügen, hebt aber hervor, dass dieses Ermessen der gerichtlichen Kontrolle nicht entzogen ist.

In diesem Zusammenhang weist der Unionsgerichtshof darauf hin, dass der Standort der Probenahmestellen bei dem System zur Beurteilung und Verbesserung der Luftqualität eine entscheidende Rolle spielt, insbesondere wenn der Verschmutzungsgrad eine bestimmte Schwelle überschreitet. Daraus folgt, dass der Zweck der Richtlinie gefährdet wäre, wenn Probenahmestellen, die sich in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum befinden, nicht im Einklang mit den von ihr aufgestellten Kriterien eingerichtet würden.

Daher müssen die zuständigen nationalen Behörden den Standort der Probenahmestellen so wählen, dass die Gefahr unbemerkter Überschreitungen von Grenzwerten minimiert wird. In diesem Rahmen sind sie verpflichtet, ihre Entscheidungen auf fundierte wissenschaftliche Daten zu stützen und eine vollständige Dokumentation zu erstellen, die die Gesichtspunkte für die Wahl des Standorts jeder Messstelle enthält. Diese Dokumentation muss regelmäßig aktualisiert werden, um sicherzustellen, dass die Auswahlkriterien weiterhin Gültigkeit haben.

Da der Einzelne das Recht hat, von einem Gericht überprüfen zu lassen, ob die nationalen Rechtsvorschriften und ihre Anwendung innerhalb des in der Richtlinie vorgesehenen Ermessensspielraums bei der Wahl des Standorts der Probenahmestellen geblieben sind, ist dieses Gericht überdies befugt, gegenüber der betreffenden nationalen Behörde alle erforderlichen Maßnahmen, wie beispielsweise Anordnungen, zu ergreifen, um sicherzustellen, dass diese Stellen nach den in der Richtlinie festgelegten Kriterien eingerichtet werden.

Zu der Frage, ob zur Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte ein Mittelwert aus den Ergebnissen verschiedener Messstellen gebildet werden kann, führt der Gerichtshof aus, dass die Bestimmung des Mittelwerts der Messergebnisse aller Probenahmestellen in einem Gebiet oder Ballungsraum keinen zweckdienlichen Hinweis auf die Schadstoffexposition der Bevölkerung liefert. Insbesondere erlaubt es ein solcher Mittelwert nicht, die Höhe der Exposition der Bevölkerung allgemein zu bestimmen. Sie wird nämlich mittels spezieller Probenahmestellen gemessen, deren Standort an diesem Zweck ausgerichtet wurde.

Daher stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass bei der Beurteilung, ob die Mitgliedstaaten die Grenzwerte eingehalten haben, der an jeder einzelnen Probenahmestelle gemessene Verschmutzungsgrad entscheidend ist. Für die Feststellung, dass ein Grenzwert im Mittelungszeitraum eines Kalenderjahrs überschritten wurde, genügt es daher, wenn an nur einer Probenahmestelle ein über diesem Wert liegender Verschmutzungsgrad gemessen wird.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 26. Juni 2019 – C -723/17

  1. ABl. 2008, L 152, S. 1, in der Fassung der Richtlinie (EU) 2015/1480 der Kommission vom 28. August 2015, ABl. 2015, L 226, S. 4 []