Das beding­te Inkraft­tre­ten eines Gesetzes

Das Inkraft­tre­ten eines Geset­zes darf nur unter beson­de­ren Umstän­den von dem Ein­tritt einer Bedin­gung abhän­gig gemacht wer­den. Die­se muss so klar for­mu­liert sein, dass über deren Bedeu­tung kei­ne Unsi­cher­heit besteht; für alle muss über den Zeit­punkt der Norm­ver­bind­lich­keit Klar­heit herr­schen. Die Bestim­mung des Tags des Inkraft­tre­tens darf nicht dele­giert wer­den; Bedin­gungs­ein­tritt und Inkraft­tre­ten dür­fen nicht belie­big Drit­ten über­las­sen wer­den. Es ist jedoch dem Grun­de nach mit Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ein­bar, das Inkraft­tre­ten eines Geset­zes an die Bedin­gung bestimm­ter bei­hil­fen­recht­li­cher Maß­nah­men der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on zu knüpfen.

Das beding­te Inkraft­tre­ten eines Gesetzes

Eine Rege­lung zum Inkraft­tre­ten eines Geset­zes (hier: in Art. 3 der 16. AtG-Novel­le) ist nicht allein des­halb ver­fas­sungs­wid­rig, weil sie bei­hil­fen­recht­li­che Maß­nah­men der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on zur Bedin­gung des Inkraft­tre­tens macht.

Ob die kon­kre­te Rege­lung des Art. 3 der 16. AtG-Novel­le den Anfor­de­run­gen des Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG an die Klar­heit einer Bedin­gung des Inkraft­tre­tens genügt, konn­te das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dage­gen im vor­lie­gen­den Fall dahinstehen. 

Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG gibt dem Gesetz­ge­ber auf, den Tag des Inkraft­tre­tens zu bestim­men. Damit ist jedoch nicht schlecht­hin unver­ein­bar, wenn der Gesetz­ge­ber das Inkraft­tre­ten von einer Bedin­gung abhän­gig macht, ohne aus­drück­lich ein Datum zu bestim­men; unter beson­ders gela­ger­ten Umstän­den darf das Inkraft­tre­ten eines Geset­zes von dem Ein­tritt einer Bedin­gung abhän­gig gemacht wer­den [1]. Dabei darf die Bestim­mung des Tags des Inkraft­tre­tens jedoch nicht dele­giert wer­den; Bedin­gungs­ein­tritt und Inkraft­tre­ten dür­fen nicht belie­big Drit­ten über­las­sen wer­den [2]. Zudem muss die Bedin­gung so klar for­mu­liert sein, dass über deren Bedeu­tung kei­ne Unsi­cher­heit besteht; der Bedin­gungs­ein­tritt muss für alle Betei­lig­ten, ins­be­son­de­re für Bür­ge­rin­nen und Bür­ger, erkenn­bar sein. Dies folgt aus Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG. Die grund­ge­setz­li­che Rege­lung will sicher­stel­len, dass über den Zeit­punkt der Norm­ver­bind­lich­keit Klar­heit herrscht. Die Bestim­mung des zeit­li­chen Gel­tungs­be­reichs einer Rechts­vor­schrift muss wegen der viel­fach weit­tra­gen­den Wir­kung hin­rei­chend genau fixiert sein, damit die Normadres­sa­ten den Beginn ihres Berech­tigt- oder Ver­pflich­tetseins erken­nen kön­nen. Auch Exe­ku­ti­ve und Recht­spre­chung müs­sen auf mög­lichst ein­fa­che Wei­se fest­stel­len kön­nen, von wann ab die neue Vor­schrift anzu­wen­den ist. Die kla­re Bestim­mung des Inkraft­tre­tens dient den rechts­staat­li­chen Gebo­ten der Rechts­si­cher­heit und Rechts­klar­heit über die zeit­li­che Gel­tung des Rechts [3]

Für das Inkraft­tre­ten der 16. AtG-Novel­le hat der Gesetz­ge­ber kein Datum bestimmt. Die 16. AtG-Novel­le soll nach ihrem Art. 3 viel­mehr an dem Tag in Kraft tre­ten, an dem die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on die bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung erteilt oder ver­bind­lich mit­teilt, dass eine sol­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich ist, wobei das für die kern­tech­ni­sche Sicher­heit und den Strah­len­schutz zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um den Tag des Inkraft­tre­tens im Bun­des­ge­setz­blatt bekannt geben soll. Dass bei­hil­fen­recht­li­che Maß­nah­men der Kom­mis­si­on Bedin­gung des Inkraft­tre­tens sind, macht die Inkraft­tre­tens­re­ge­lung für sich genom­men nicht ver­fas­sungs­wid­rig und über­lässt die Bestim­mung des Tags des Inkraft­tre­tens nicht der belie­bi­gen Ent­schei­dungs­macht Drit­ter. Ob die bei­den alter­na­ti­ven Bedin­gun­gen des Inkraft­tre­tens hin­rei­chend klar gere­gelt sind, bedarf hier kei­ner abschlie­ßen­den Entscheidung. 

Es ist dem Grun­de nach mit Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ein­bar, das Inkraft­tre­ten des Geset­zes an die Bedin­gung bei­hil­fen­recht­li­cher Maß­nah­men der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on zu knüp­fen. Der Gesetz­ge­ber muss­te hier das grund­sätz­li­che Ver­bot staat­li­cher Bei­hil­fen (vgl. Art. 107 Abs. 1 AEUV) und das für tat­be­stand­li­che Bei­hil­fen gel­ten­de Noti­fi­zie­rungs­er­for­der­nis (vgl. Art. 108 Abs. 3 AEUV) berück­sich­ti­gen. Die 16. AtG-Novel­le begrün­det zur Schaf­fung des durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Urteil vom 06.12.2016 gefor­der­ten Aus­gleichs Ansprü­che auf finan­zi­el­le Leis­tun­gen des Staa­tes. Zwar sind nach der soge­nann­ten Aste­ris-Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs Zah­lun­gen, zu denen natio­na­le Behör­den zum Ersatz eines Scha­dens ver­ur­teilt wer­den, den sie Pri­vat­per­so­nen ver­ur­sacht haben, kei­ne Bei­hil­fen [4]. Aller­dings kön­nen nach § 7f Abs. 1 Satz 1 AtG mit­tel­bar auch sol­che Unter­neh­men in den Genuss staat­li­cher Aus­gleichs­leis­tun­gen kom­men, für die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 06.12.2016 nicht von der Not­wen­dig­keit eines Aus­gleichs aus­ge­gan­gen ist [5]. Wenn die frag­li­che Rege­lung aber bei­hil­fen­recht­li­che Bedeu­tung besit­zen könn­te [6], darf der Gesetz­ge­ber den Bedin­gungs­ein­tritt von der bei­hil­fen­recht­li­chen Geneh­mi­gung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on abhän­gig machen [7]

Art. 3 der 16. AtG-Novel­le über­lässt die Bestim­mung des Tags des Inkraft­tre­tens nicht belie­big Dritten.

Zwar hängt das Inkraft­tre­ten nach Art. 3 der 16. AtG-Novel­le von einer bei­hil­fen­recht­li­chen Geneh­mi­gung oder ver­bind­li­chen Mit­tei­lung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on ab. Die Kom­mis­si­on ist jedoch zum einen nicht belie­bi­ge Drit­te, son­dern ist das hier für die Anwen­dung des inso­weit vor­ran­gi­gen Uni­ons­rechts zustän­di­ge Organ (vgl. Art. 108 AEUV). Zum ande­ren ist die Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on durch Art. 107 und 108 AEUV sowie das kon­kre­ti­sie­ren­de Sekun­där­recht recht­lich vor­ge­zeich­net, ist also nicht in deren Belie­ben gestellt.

Auch die Betrau­ung des für die kern­tech­ni­sche Sicher­heit und den Strah­len­schutz zustän­di­gen Bun­des­mi­nis­te­ri­ums mit der Bestim­mung und Bekannt­ga­be des Zeit­punkts ist kei­ne unzu­läs­si­ge Ent­schei­dungs­de­le­ga­ti­on. Dem Minis­te­ri­um ist nicht auf­ge­ge­ben, selbst den Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens zu bestim­men. Viel­mehr hat es den Bedin­gungs­ein­tritt dekla­ra­to­risch fest­zu­stel­len und zu ver­laut­ba­ren [8].

Ob die bei­den alter­na­ti­ven Bedin­gun­gen des Inkraft­tre­tens hin­rei­chend klar im Sin­ne des Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG for­mu­liert sind, bedarf hier kei­ner abschlie­ßen­den Entscheidung.

Kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken bestehen, soweit Art. 3 der 16. AtG-Novel­le dar­auf abstellt, dass die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on die bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung erteilt. Es ist hin­rei­chend klar und damit ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig, das Inkraft­tre­ten eines Geset­zes davon abhän­gig zu machen, dass die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on eine sol­che Geneh­mi­gung erteilt.

Nicht in glei­chem Maße klar ist hin­ge­gen die Bedeu­tung der alter­na­ti­ven Bedin­gung, dass die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on ver­bind­lich mit­teilt, dass eine sol­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich ist. Es ist nicht ohne Wei­te­res zu erken­nen, wel­che Art von bei­hil­fen­recht­li­cher Maß­nah­me der Kom­mis­si­on hier­mit gemeint ist.

Von der Mög­lich­keit der „Mit­tei­lung“ macht die Kom­mis­si­on nach dem von ihr ver­öf­fent­lich­ten Ver­hal­tens­ko­dex für die Durch­füh­rung von Bei­hil­fe­ver­fah­ren am Ende der soge­nann­ten Vor­anmel­de­pha­se Gebrauch [9]. Kon­tak­te in die­ser Vor­anmel­de­pha­se sol­len den Kom­mis­si­ons­dienst­stel­len und dem anmel­den­den Mit­glied­staat die Mög­lich­keit geben, die recht­li­chen und wirt­schaft­li­chen Aspek­te eines geplan­ten Bei­hil­fe­vor­ha­bens im Vor­feld der Anmel­dung auf ver­trau­ens­vol­ler Grund­la­ge infor­mell zu erör­tern [10]. Im Ver­hal­tens­ko­dex heißt es in der im Früh­jahr 2018 ein­schlä­gi­gen Fas­sung [11]:

„Außer in Fäl­len, die wesent­li­che Neue­run­gen beinhal­ten oder beson­ders kom­plex sind, ist die Kom­mis­si­on bestrebt, dem betref­fen­den Mit­glied­staat am Ende der Vor­anmel­de­pha­se infor­mell ihre ers­te Ein­schät­zung des Vor­ha­bens mit­zu­tei­len . Die­se Ein­schät­zung bin­det die Kom­mis­si­on nicht und ist nicht als deren offi­zi­el­ler Stand­punkt zu wer­ten; viel­mehr erläu­tern die Kom­mis­si­ons­dienst­stel­len münd­lich und infor­mell die Voll­stän­dig­keit des Anmel­dungs­ent­wurfs und auf Pri­ma-facie-Grund­la­ge die Ver­ein­bar­keit des geplan­ten Vor­ha­bens mit dem Gemein­sa­men Markt. In beson­ders kom­ple­xen Fäl­len kön­nen die Kom­mis­si­ons­dienst­stel­len auf Antrag des Mit­glied­staats auch schrift­li­che Erläu­te­run­gen zu den noch feh­len­den Anga­ben geben.“ 

Dane­ben kennt das Bei­hil­fen­recht die ver­bind­li­che Hand­lungs­form des Beschlus­ses. Ein sol­cher Beschluss wür­de die in Art. 3 der 16. AtG-Novel­le gefor­der­te Inkraft­tre­tens­be­din­gung („ver­bind­li­chen Mit­tei­lung“) bei ent­spre­chen­dem Inhalt erfül­len. Art. 3 der 16. AtG-Novel­le ver­langt eine ver­bind­li­che Mit­tei­lung der Kom­mis­si­on, dass eine bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich ist. Es sind ver­schie­de­ne Beschlüs­se denk­bar, aus denen sich ver­bind­lich erge­ben wür­de, dass es kei­ner bei­hil­fen­recht­li­chen Geneh­mi­gung bedarf. So stellt die Kom­mis­si­on nach einer soge­nann­ten vor­läu­fi­gen Prü­fung gege­be­nen­falls durch Beschluss fest, dass die ange­mel­de­te Maß­nah­me kei­ne Bei­hil­fe ist (Art. 4 Abs. 2 Bei­hil­fen­ver­fah­rens­VO). Stellt die Kom­mis­si­on nach einer vor­läu­fi­gen Prü­fung fest, dass die ange­mel­de­te Maß­nah­me zwar eine Bei­hil­fe ist, aber kei­nen Anlass zu Beden­ken hin­sicht­lich ihrer Ver­ein­bar­keit mit dem Bin­nen­markt gibt, beschließt sie, kei­ne Ein­wän­de zu erhe­ben (Art. 4 Abs. 3 Bei­hil­fen­ver­fah­rens­VO). Auch wenn die Kom­mis­si­on nach einem förm­li­chen Prüf­ver­fah­ren zu dem Schluss gelangt, dass die ange­mel­de­te Maß­nah­me kei­ne Bei­hil­fe ist, stellt sie dies durch Beschluss fest (Art. 9 Abs. 2 Bei­hil­fen­ver­fah­rens­VO). Stellt sie nach einem förm­li­chen Ver­fah­ren fest, dass, gege­be­nen­falls nach Ände­rung durch den betref­fen­den Mit­glied­staat, die Beden­ken hin­sicht­lich der Ver­ein­bar­keit der ange­mel­de­ten Maß­nah­me mit dem Bin­nen­markt aus­ge­räumt sind, so beschließt sie, dass die Bei­hil­fe mit dem Bin­nen­markt ver­ein­bar ist (Art. 9 Abs. 3 BeihilfenverfahrensVO). 

Ob der Gesetz­ge­ber in Art. 3 der 16. AtG-Novel­le mit der Bedin­gung der „ver­bind­li­chen Mit­tei­lung“ sol­che Beschlüs­se mein­te, lässt sich nicht mit Sicher­heit sagen, weil im Gesetz nicht von Beschluss, son­dern von Mit­tei­lung die Rede ist; außer­dem sind die eben auf­ge­führ­ten Beschlüs­se im uni­ons­recht­li­chen Sin­ne jeden­falls teil­wei­se auch Geneh­mi­gungs­be­schlüs­se (vgl. Art. 3 Bei­hil­fen­ver­fah­rens­VO), sodass sie bereits die ers­te Inkraft­tre­tens­be­din­gung („bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung“) erfül­len. Eine als „ver­bind­li­che Mit­tei­lung“ bezeich­ne­te Maß­nah­me und Hand­lungs­form sieht das Bei­hil­fen­recht jedoch nicht vor. Die genann­ten Beschlüs­se kom­men einer ver­bind­li­chen Mit­tei­lung, dass eine bei­hil­fen­recht­li­che Geneh­mi­gung nicht erfor­der­lich sei, am nächs­ten. Ob die­se vom Gesetz­ge­ber gewähl­te Bedin­gung die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Klar­heit auf­weist, bedarf hier kei­ner abschlie­ßen­den Ent­schei­dung, weil die Bedin­gung jeden­falls nicht erfüllt ist.

Für die Erkenn­bar­keit des Bedin­gungs­ein­tritts hat der Gesetz­ge­ber gesorgt, indem er gere­gelt hat, dass das für die kern­tech­ni­sche Sicher­heit und den Strah­len­schutz zustän­di­ge Bun­des­mi­nis­te­ri­um den Tag des Inkraft­tre­tens im Bun­des­ge­setz­blatt bekannt gibt. 

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 29. Sep­tem­ber 2020 – 1 BvR 1550/​19

Das bedingte Inkrafttreten eines Gesetzes
  1. vgl. BVerfGE 42, 263 <283 f.> Bren­ner, in: von Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 82 Rn. 47; Kment, in: Jarass/​Pieroth, GG, 16. Aufl.2020, Art. 82 Rn. 10; stren­ger Bau­er, in: Drei­er, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 82 Rn. 27; But­zer, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 82 Rn. 284 (Dez.2014); Nierhaus/​Mann, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 82 Rn. 41; Wolff, in: Hömig/​Wolff, GG, 12. Aufl.2018, Art. 82 Rn. 13; wohl auch Bry­de, in: von Münch/​Kunig, GG, 6. Aufl.2012, Art. 82 Rn. 18[]
  2. vgl. BVerfGE 42, 263 <284>[]
  3. vgl. BVerfGE 42, 263 <285>[]
  4. vgl. EuGH, Urteil vom 27.09.1988, Aste­ris u. a. /​Griechische Repu­blik u. a., 106 bis 120/​87, EU:C:1988:547, Rn. 24[]
  5. vgl. BVerfGE 143, 246 <361 Rn. 320> näher unten Rn. 77 ff., 81[]
  6. vgl. dazu Lud­wigs, NVwZ 2019, S. 1501 <1503>[]
  7. vgl. But­zer, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 82 Rn. 283 m.w.N.; von Lewin­ski, in: Bon­ner Kom­men­tar, GG, Bd. 16, Art. 82 Rn. 285 []
  8. vgl. BVerfGE 42, 263 <288 f.>[]
  9. damals Ver­hal­tens­ko­dex für die Durch­füh­rung von Bei­hil­fe­ver­fah­ren, ABl. C 136 vom 16.06.2009, S. 13; im Fol­gen­den: Ver­hal­tens­ko­dex 2009; nun­mehr Ver­hal­tens­ko­dex für die Durch­füh­rung von Bei­hil­fe­ver­fah­ren, ABl. C 253 vom 19.07.2018, S. 14[]
  10. vgl. Ver­hal­tens­ko­dex 2009, S. 13 <14 Rn. 10>[]
  11. Ver­hal­tens­ko­dex 2009, S. 13 <15 Rn. 16>[]