Die Europäische Union – und ihr Rechtsstaatsmechanismus

Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in einer Plenumsentscheidung die Klagen Ungarns und Polens gegen den Konditionalitätsmechanismus abgewiesen, der den Erhalt von Mitteln aus dem Unionshaushalt davon abhängig macht, dass die Mitgliedstaaten die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit einhalten.

Die Europäische Union – und ihr Rechtsstaatsmechanismus

Dieser Mechanismus wurde nach Auffassung des Unionsgerichtshofs auf einer geeigneten Rechtsgrundlage erlassen, ist mit dem Verfahren nach Art. 7 EUV vereinbar und steht insbesondere im Einklang mit den Grenzen der Zuständigkeiten der Europäischen Union sowie mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit.

Am 16. Dezember 2020 erließen das Parlament und der Rat die Verordnung 2020/2092, mit der eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Europäischen Union bei Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat eingeführt wird1. Zur Erreichung dieses Ziels kann der Rat nach der genannten Verordnung auf Vorschlag der Kommission Schutzmaßnahmen wie etwa die Aussetzung der zulasten des Haushalts der Europäischen Union gehenden Zahlungen oder die Aussetzung der Genehmigung eines oder mehrerer aus Haushaltsmitteln der Europäischen Union finanzierter Programme treffen. In solchen Fällen schützt die Verordnung jedoch die berechtigten Interessen von Endempfängern und Begünstigten.

Ungarn und Polen haben vor dem Gerichtshof jeweils Klage auf Nichtigerklärung dieser Verordnung erhoben. Dabei haben sie u. a. geltend gemacht,

  • dass es im EU- und im AEU-Vertrag keine geeignete Rechtsgrundlage gebe,
  • dass das in Art. 7 EUV vorgesehene Verfahren umgangen werde, wonach gegen einen Mitgliedstaat bei einer schwerwiegenden Verletzung der Werte der Europäischen Union oder der eindeutigen Gefahr einer solchen Verletzung ein Verfahren eingeleitet werden kann,
  • dass die Zuständigkeiten der Europäischen Union überschritten würden und
  • dass ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit vorliege.
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Zur Stützung ihres Vorbringens haben Ungarn und Polen auf ein vertrauliches Gutachten des Juristischen Dienstes des Rates verwiesen, das sich auf den ursprünglichen Vorschlag bezieht, aus dem die Verordnung hervorgegangen ist. Der Unionsgerichtshof erachtet diese Bezugnahme auf das vertrauliche Gutachten ungeachtet der Einwände des Rates für zulässig, weil die Transparenz des Gesetzgebungsverfahrens ein überwiegendes öffentliches Interesse begründet.

Eine solche Nichtigkeitsklage dient dazu, unionsrechtswidrige Handlungen der Organe der Europäischen Union für nichtig erklären zu lassen. Sie kann unter bestimmten Voraussetzungen von Mitgliedstaaten, Organen der Europäischen Union oder Einzelnen beim Gerichtshof oder beim Gericht der Europäischen Union erhoben werden. Ist die Klage begründet, wird die Handlung für nichtig erklärt. Das betreffende Organ hat eine durch die Nichtigerklärung der Handlung etwa entstehende Regelungslücke zu schließen.

In den beiden Rechtssachen haben sich Ungarn und Polen gegenseitig unterstützt, während Belgien, Dänemark, Deutschland, Irland, Spanien, Frankreich, Luxemburg, die Niederlande, Finnland, Schweden und die EU-Kommission als Streithelfer zur Unterstützung des Europäischen Parlaments und des Rates aufgetreten sind. Auf Antrag des Parlaments hat der Unionsgerichtshof diese Rechtssachen im beschleunigten Verfahren behandelt. Außerdem sind die beiden Rechtssachen an das Plenum des Gerichtshofs verwiesen worden, weil sie eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen, nämlich inwieweit die Europäischen Union nach den Verträgen die Möglichkeit hat, ihren Haushalt und ihre finanziellen Interessen davor zu schützen, dass in den Mitgliedstaaten gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verstoßen wird.

In seinem jetzt verkündeten Urteil stellt der Gerichtshof der Europäischen Union als Erstes hinsichtlich der Rechtsgrundlage der Verordnung fest, dass das in der Verordnung vorgesehene Verfahren nur dann eingeleitet werden kann, wenn hinreichende Gründe nicht nur für die Feststellung vorliegen, dass in einem Mitgliedstaat gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verstoßen wird, sondern vor allem auch für die Feststellung, dass diese Verstöße die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Europäischen Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen. Zudem beziehen sich die Maßnahmen, die nach der Verordnung getroffen werden können, ausschließlich auf die Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Union und sind allesamt darauf ausgerichtet, die aus dem Unionshaushalt stammenden Mittel in Abhängigkeit davon zu begrenzen, wie stark sich eine solche Beeinträchtigung bzw. ernsthaft drohende Beeinträchtigung auf diesen Haushalt auswirkt. Folglich besteht das Ziel der Verordnung darin, den Unionshaushalt vor Beeinträchtigungen zu schützen, die sich hinreichend unmittelbar aus Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit ergeben, und nicht etwa darin, derartige Verstöße als solche zu ahnden.

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Insoweit weist der Unionsgerichtshof darauf hin, dass das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten darauf beruht, dass diese die gemeinsamen Werte achten, auf die sich die Europäische Union gründet. Diese Werte haben die Mitgliedstaaten festgelegt, und sie sind ihnen gemeinsam. Sie geben der Europäischen Union als Rechtsgemeinschaft der Mitgliedstaaten schlechthin ihr Gepräge. Die in Art. 2 EUV genannten Werte, auf die sich die Europäische Union gründet und die allen Mitgliedstaaten gemeinsam sind, umfassen die Menschenwürde, die Freiheit, die Demokratie, die Gleichheit, die Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte in einer Gesellschaft, die sich u. a. durch Nichtdiskriminierung, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet. Da die Achtung der gemeinsamen Werte somit eine Voraussetzung für den Genuss all jener Rechte ist, die sich aus der Anwendung der Verträge auf einen Mitgliedstaat ergeben, muss die Europäische Union auch in der Lage sein, diese Werte – insbesondere Rechtsstaatlichkeit und Solidarität  – im Rahmen der ihr übertragenen Aufgaben zu verteidigen.

In dieser Hinsicht führt der Gerichtshof der Europäischen Union zum einen aus, dass die Achtung dieser Werte nicht auf eine Verpflichtung reduziert werden kann, der ein Beitrittskandidat im Hinblick auf seinen Beitritt zur Europäischen Union unterläge und der er danach wieder entsagen könnte. Zum anderen hebt der Gerichtshof hervor, dass der Haushalt der Europäischen Union eines der wichtigsten Instrumente ist, mit denen in den Politiken und Maßnahmen der Europäischen  Union der tragende Grundsatz der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten konkretisiert werden kann. Soweit dieser Grundsatz mittels des Unionshaushalts umgesetzt wird, basiert dies auf dem gegenseitigen Vertrauen der Mitgliedstaaten in die verantwortungsvolle Verwendung der in diesen Haushalt eingeflossenen gemeinsamen Mittel.

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Die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Europäischen Union und ihre finanziellen Interessen können jedoch durch in einem Mitgliedstaat begangene Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit schwer beeinträchtigt werden. Solche Verstöße können nämlich u. a. zur Folge haben, dass keine Gewähr dafür besteht, dass vom Unionshaushalt gedeckte Ausgaben allen unionsrechtlich vorgesehenen Finanzierungsbedingungen genügen und damit den Zielen entsprechen, die die Europäische Union verfolgt, wenn sie solche Ausgaben finanziert.

Folglich kann ein horizontaler „Konditionalitätsmechanismus“ wie der durch die Verordnung eingeführte, der den Erhalt von Mitteln aus dem Haushalt der Euopäischen Union davon abhängig macht, dass ein Mitgliedstaat die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit einhält, unter die der Europäischen Union durch die Verträge verliehene Zuständigkeit fallen, „Haushaltsvorschriften“ über die Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Union zu erlassen.

Als Zweites stellt der Unionsgerichtshof fest, dass das durch die Verordnung eingeführte Verfahren nicht das in Art. 7 EUV vorgesehene Verfahren umgeht und dass es mit den Grenzen der Zuständigkeiten der Europäischen Union im Einklang steht.

Zweck des in Art. 7 EUV vorgesehenen Verfahrens ist es nämlich, dem Rat die Möglichkeit zu geben, schwerwiegende und anhaltende Verletzungen eines jeden der gemeinsamen Werte, auf die sich die Europäischen Union gründet und die ihre Identität ausmachen, zu ahnden, und zwar insbesondere mit dem Ziel, den betreffenden Mitgliedstaat dazu anzuhalten, diese Verletzungen abzustellen. Dagegen zielt die hier angegriffene Verordnung zum Konditionalitätsmechanismus (Rechtsstaatsmechanismus) darauf ab, den Haushalt der Europäischen Union zu schützen, und zwar allein im Fall eines in einem Mitgliedstaat begangenen Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, der die ordnungsgemäße Ausführung des Haushaltsplans der Europäischen Union beeinträchtigt oder ernsthaft zu beeinträchtigen droht. Mithin verfolgen das sogenannte Artikel-7-Verfahren und das mit der Verordnung eingeführte Verfahren unterschiedliche Ziele, und jedes dieser Verfahren hat einen eigenen, klar abgegrenzten Gegenstand.

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Da die Kommission und der Rat außerdem gemäß der Verordnung nur Umstände oder Verhaltensweisen prüfen können, die den Behörden eines Mitgliedstaats zurechenbar sind und für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Europäischen Union von Bedeutung erscheinen, überschreiten die Befugnisse, die diesen Organen durch die Verordnung verliehen werden, nicht die Grenzen der Zuständigkeiten der Europäischen Union.

Als Drittes verwirft der Gerichtshof der Europäischen Union das von Ungarn und Polen vorgebrachten Argument, es liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit vor – insbesondere insofern, als die Verordnung weder den Begriff „Rechtsstaatlichkeit“ noch die dazugehörigen Grundsätze definiere. Gemäß der Verordnung umfasst dieser Begriff jedoch die Grundsätze der Rechtmäßigkeit, die transparente, rechenschaftspflichtige, demokratische und pluralistische Gesetzgebungsverfahren voraussetzen, der Rechtssicherheit, des Verbots der willkürlichen Ausübung von Hoheitsgewalt, des wirksamen Rechtsschutzes – einschließlich des Zugangs zur Justiz – durch unabhängige und unparteiische Gerichte, auch in Bezug auf Grundrechte, der Gewaltenteilung und der Nichtdiskriminierung und der Gleichheit vor dem Gesetz. Insoweit betont der Unionsgerichtshof, dass die in der Verordnung als Bestandteile dieses Begriffs angeführten Grundsätze in der Rechtsprechung des Gerichtshofs umfänglich konkretisiert worden sind, dass diese Grundsätze ihren Ursprung in gemeinsamen Werten haben, die auch von den Mitgliedstaaten in ihren eigenen Rechtsordnungen anerkannt und angewandt werden, und dass sie auf einem Verständnis von „Rechtsstaatlichkeit“ basieren, das die Mitgliedstaaten teilen und dem sie sich im Sinne eines ihren Verfassungstraditionen gemeinsamen Wertes anschließen. Infolgedessen befindet der Gerichtshof der Europäischen Union, dass die Mitgliedstaaten in der Lage sind, den Wesensgehalt jedes dieser Grundsätze sowie die aus ihnen folgenden Erfordernisse hinreichend genau zu bestimmen.

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Ferner weist der Unionsgerichtshof darauf hin, dass die Verordnung für die Annahme der in ihr vorgesehenen Schutzmaßnahmen voraussetzt, dass ein echter Zusammenhang zwischen einem Verstoß gegen einen Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und einer Beeinträchtigung bzw. einer ernsthaft drohenden Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Führung des Haushalts der Europäischen Union oder des Schutzes ihrer finanziellen Interessen festgestellt wird. Zudem muss ein solcher Verstoß einen Umstand oder ein Verhalten betreffen, der bzw. das einer Behörde eines Mitgliedstaats zurechenbar und für die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Europäischen Union von Bedeutung ist. Der Ausdruck „ernsthaft drohend“ wird im Haushaltsrecht der Europäischen Union präzisiert. Außerdem hebt der Gerichtshof hervor, dass die in Betracht kommenden Schutzmaßnahmen strikt im Verhältnis zur Auswirkung des festgestellten Verstoßes auf den Haushalt der Europäischen Union stehen müssen. Insbesondere können diese Maßnahmen ausschließlich im Rahmen dessen, was zur Erreichung des Ziels, diesen Haushalt in seiner Gesamtheit zu schützen, unbedingt erforderlich ist, auf andere Aktionen und Programme als die von einem solchen Verstoß betroffenen abzielen. Im Übrigen muss die Kommission – unter der Kontrolle der Unionsgerichte – strenge Verfahrenserfordernisse beachten, zu denen u. a. die Verpflichtung zählt, dem betroffenen Mitgliedstaat mehrfach Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Aufgrund dessen kommt der Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass die Verordnung den Erfordernissen des Grundsatzes der Rechtssicherheit genügt.

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Daher wies der Gerichtshof der Europäischen Union die Klagen Ungarns und Polens gegen die Verordnung 2020/2092 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union in vollem Umfang ab.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 16. Februar 2022 – C -156/21 und C -157/21

  1. Verordnung (EU, Euratom) 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union, ABl.EU 2020, L 433I, S. 1[]

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