Elterngeld für Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis

Das Bundesverfassungsgericht hat einen Normenkontrollantrag des Bundessozialgerichts als unzulässig zurückgewiesen. Die vom Bundessozialgericht zur Prüfung vorgelegte Vorschrift des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes schließt die Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a des Aufenthaltsgesetzes vom Bezug des Elterngeldes aus. In seinem Vorlagebeschluss hat das Bundessozialgericht einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG bejaht, ohne sich nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts hinreichend mit der nach seinen eigenen Prämissen maßgeblichen fachrechtlichen Ausgangslage auseinanderzusetzen:

Elterngeld für Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis

Die vorgelegte Regelung des § 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe d BEEG und die dort in Bezug genommene Vorschrift des § 104a AufenthG wurden gleichzeitig als Art. 1 Nr. 82 und als Art. 6 Abs. 8 des Gesetzes vom 19.08.2007 zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union1 eingeführt.

Mit der Einführung von § 104a AufenthG reagierte der Gesetzgeber auf die sogenannten Kettenduldungen. Nach §§ 55 f. des früher geltenden Ausländergesetzes2 konnte die Abschiebung vollziehbar ausreisepflichtiger Personen – das heißt von Personen, die einen gültigen Aufenthaltstitel weder besaßen noch beantragt hatten (§ 42 AuslG) – zeitweise ausgesetzt werden, solange eine Abschiebung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unmöglich war oder Abschiebungshindernisse bestanden. Diese Duldung stellte keinen Aufenthaltstitel dar und beendete nicht die Ausreisepflicht. Trotzdem kam es oft zu jahrelang aufeinander folgenden Duldungen. Heute ist die Duldung in § 60a AufenthG geregelt.

Die mit § 104a AufenthG geschaffene sogenannte Altfallregelung sollte „dem Bedürfnis der seit Jahren im Bundesgebiet geduldeten und hier integrierten Ausländer nach einer dauerhaften Perspektive in Deutschland Rechnung“ tragen3. Die Vorschrift sah zwei verschiedene Aufenthaltserlaubnisse vor: Nach § 104a Abs. 1 Satz 2 AufenthG konnte eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AufenthG erhalten, wer den Lebensunterhalt aufgrund eigener Erwerbstätigkeit zu sichern in der Lage war. Wer den eigenen Lebensunterhalt nur anderweitig oder gar nicht sichern konnte, konnte hingegen einen Titel eigener Art nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG erhalten. Die Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG war bis zum 31.12.2009 befristet und konnte als solche nicht verlängert werden. In den Gesetzgebungsmaterialien wurde sie als „Aufenthaltserlaubnis auf Probe“ bezeichnet4.

Gleichzeitig mit Einführung des § 104a AufenthG wurde § 1 Abs. 7 BEEG um die hier vorgelegte Vorschrift (Nr. 2 Buchstabe d) erweitert, die die Inhaber des neu geschaffenen Aufenthaltstitels von der Elterngeldberechtigung ausnimmt. Beim Bezug von Elterngeld wurden die Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG damit weiterhin wie Geduldete behandelt, die mangels Aufenthaltserlaubnis ebenfalls vom Elterngeld ausgeschlossen sind. Der Ausschluss der Inhaber eines Titels nach § 104a AufenthG von Elterngeldleistungen wurde damit begründet, dass diese Aufenthaltserlaubnis nicht zu einem Daueraufenthalt führe5.

Der Anwendungsbereich der vorgelegten Vorschrift ist zeitlich und personell beschränkt. Wegen der Befristung der Titel nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG beschränkte sich auch der Anwendungsbereich der vorgelegten Regelung des § 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe d BEEG auf den Zeitraum von August 2007 bis Dezember 2009. Personell war der Anwendungsbereich auf Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG begrenzt. Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 1 AufenthG waren hingegen zum Bezug von Elterngeld berechtigt, weil sie als Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AufenthG die Voraussetzungen des § 1 Abs. 7 Nr. 2 BEEG erfüllen und nicht von den Leistungsausschlüssen nach § 1 Abs. 7 Buchstabe c oder Buchstabe d BEEG erfasst sind.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hatte erfolglos Elterngeld für das erste Lebensjahr ihrer Tochter beantragt.

Die Klägerin war 1992 im Alter von vier Jahren mit ihren Eltern aus Jugoslawien nach Deutschland eingereist und lebt seitdem ununterbrochen hier. Sie erhielt am 9.07.2008 erstmals eine Aufenthaltserlaubnis, die nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG erteilt wurde. Die Aufenthaltserlaubnis war bis zum 31.12.2009 befristet (§ 104a Abs. 5 AufenthG) und berechtigte zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit (§ 104a Abs. 4 Satz 2 AufenthG). Seit dem 1.01.2010 besitzt die Klägerin eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 AufenthG. Am 10.11.2008 brachte die ledige Klägerin ihre Tochter zur Welt, die sie allein erzieht.

Die zuständige Behörde wies den Elterngeldantrag ab, weil die Antragstellerin als Inhaberin einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a AufenthG vom Elterngeldbezug ausgeschlossen sei. Der Widerspruch wurde zurückgewiesen, da nach § 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe d BEEG kein Anspruch darauf bestehe. Klage und Berufung blieben erfolglos. Das Berufungsgericht ließ jedoch die Revision zu.

Mit ihrer Revision machte die Klägerin geltend, es sei verfassungsrechtlich zweifelhaft, langjährig in Deutschland lebende ausländische Staatsangehörige, bei denen absehbar sei, dass aufenthaltsbeendende Maßnahmen nicht mehr ergriffen werden könnten, von Leistungen der Familienhilfe auszuschließen. Spätestens mit Einführung des Aufenthaltsgesetzes sei, auch im Hinblick auf Art. 8 EMRK, absehbar gewesen, dass sie nicht mehr verpflichtet werden könne, die Bundesrepublik zu verlassen.

Mit Beschluss vom 15.12.2011 setzte das Bundessozialgericht das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 1 BVerfGG aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe d BEEG zur Entscheidung vor6. Das Bundessozialgericht sei von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift, auf die es für die Entscheidung ankomme, überzeugt.

§ 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe d BEEG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die Vorschrift benachteilige die Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a AufenthG, ohne dass dies durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt sei.

Es sei zwar verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn der Gesetzgeber das Ziel verfolge, Elterngeld nur ausländischen Eltern zu gewähren, von denen erwartet werden könne, dass sie auf Dauer in Deutschland blieben. Es bestehe aber kein plausibler Zusammenhang zwischen dem gesetzgeberischen Ziel, Erziehungsgeld nur Personen mit positiver Bleibeprognose zu gewähren, und dem ausnahmslosen Leistungsausschluss für Inhaber eines Titels nach § 104a AufenthG. Inhabern einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a AufenthG könne eine positive Bleibeprognose nicht generell abgesprochen werden. Nach seiner rechtlichen Tragweite und Struktur sei § 104a AufenthG so angelegt, dass den ausländischen Staatsangehörigen, denen eine Aufenthaltserlaubnis nach dieser Bestimmung erteilt werde, durchaus die Möglichkeit eines dauernden Aufenthalts in Deutschland eröffnet sei. Die gemäß § 104a AufenthG erteilte Aufenthaltserlaubnis sei nach Maßgabe der Absätze 5 und 6 einer Verlängerung über den 31.12.2009 hinaus zugänglich. Dabei seien im vorliegenden Zusammenhang insbesondere die Härtefallregelungen in § 104a Abs. 6 AufenthG von Bedeutung, die unter anderem Alleinerziehende mit Kindern betreffen. Angesichts dieser gesetzlichen Ausgestaltung und praktischen Handhabung des § 104a AufenthG könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach dieser Vorschrift einen hinreichend verfestigten Aufenthaltsstatus von vornherein ausschließe.

Die Vorlage ist unzulässig. Sie entspricht nicht den Anforderungen an die Begründung einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG und § 80 Abs. 2 BVerfGG.

Dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die Ausführungen des Gerichts erkennen lassen, dass es sowohl die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat7. Hierfür muss das vorlegende Gericht in nachvollziehbarer und für das Bundesverfassungsgericht nachprüfbarer Weise darlegen, dass es bei seiner anstehenden Entscheidung auf die Gültigkeit der Norm ankommt und aus welchen Gründen das vorlegende Gericht von der Unvereinbarkeit der Norm mit der Verfassung überzeugt ist8.

Was die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Norm angeht, muss das vorlegende Gericht von ihrer Verfassungswidrigkeit überzeugt sein und die für diese Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar und erschöpfend darlegen9. Dies betrifft sowohl den Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich ist, als auch die rechtlichen Erwägungen10. Das vorlegende Gericht muss sich insofern eingehend mit der fachrechtlichen Ausgangslage auseinandersetzen9 und ausführlich darlegen, welche Erwägungen seine rechtliche Würdigung tragen; auf diese Weise wird eine funktionsgerechte Aufgabenteilung zwischen dem verfassungsgerichtlichen Verfahren einerseits und dem fachgerichtlichen Verfahren andererseits gewahrt.

Der Vorlagebeschluss genügt den Anforderungen an die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der vorgelegten Norm nicht. Das Bundessozialgericht bejaht einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, ohne sich hinreichend mit der nach seinen eigenen Prämissen maßgeblichen fachrechtlichen Ausgangslage auseinanderzusetzen.

Das vorlegende Gericht sieht das mit der vorgelegten Regelung angestrebte Ziel, den Elterngeldanspruch auf Personen zu beschränken, von denen erwartet werden könne, dass sie auf Dauer in Deutschland bleiben werden, im Anschluss an Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts11 als verfassungsrechtlich unbedenklichen Differenzierungsgrund an. Dies steht auch im Einklang mit der jüngsten Rechtsprechung des Senats12.

Das Bundessozialgericht hält die vorgelegte Regelung jedoch für verfassungswidrig, weil eine Aufenthaltserlaubnis nach § 104a AufenthG keinen Rückschluss auf eine negative Bleibeprognose erlaube. Nach ihrer rechtlichen Tragweite und Struktur sei die Vorschrift des § 104a AufenthG vielmehr so angelegt, dass den ausländischen Staatsangehörigen, denen eine Aufenthaltserlaubnis nach dieser Bestimmung erteilt werde, durchaus die Möglichkeit eines dauernden Aufenthalts in Deutschland eröffnet sei.

Das Bundessozialgericht legt nicht hinreichend dar, woraus es diese Interpretation von § 104a AufenthG ableitet. Es legt auch nicht dar, dass die Betroffenen aus tatsächlichen Gründen voraussichtlich dauerhaft in Deutschland bleiben werden.

Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits früher im Zusammenhang mit Ansprüchen auf Kindergeld, Erziehungsgeld und Elterngeld die Bleibeperspektiven ausländischer Staatsangehöriger mit befristeten Aufenthaltstiteln zu beurteilen. Dabei hat es zur Bewertung der Aussagekraft des jeweiligen Aufenthaltsstatus sowohl rechtliche als auch tatsächliche Erwägungen herangezogen.

So hat es festgestellt, die nach dem damals geltenden Ausländergesetz erteilte Aufenthaltsbefugnis allein eigne sich nicht als Grundlage einer negativen Prognose über die Dauer des Aufenthalts in Deutschland und damit auch nicht als Abgrenzungskriterium bei der Gewährung von Kinder- und Erziehungsgeld, weil die für die Erteilung dieses Aufenthaltstitels maßgeblichen Gründe nicht typischerweise von nur vorübergehender Natur seien. Der Wegfall und der Zeitpunkt des Wegfalls des Aufenthaltszwecks seien ungewiss. Diesem Umstand habe auch der Gesetzgeber Rechnung getragen, indem er die Möglichkeit eröffnet habe, die Aufenthaltsbefugnis zu einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis (§ 35 Abs. 1 Satz 1 AuslG) oder zu einer Aufenthaltsberechtigung (§ 27 Abs. 2 Nr. 1 AuslG) werden zu lassen. Insofern stelle die Aufenthaltsbefugnis eine mögliche Vorstufe zum Daueraufenthalt dar13. Auch ausländische Staatsangehörige, die über einen befristeten Aufenthaltstitel verfügen, können demnach im kinder-, erziehungs- und elterngeldrechtlichen Sinne einen verfestigten Aufenthaltsstatus innehaben14.

Dabei kann sich eine positive Aufenthaltsprognose auch aus den tatsächlichen Umständen des Aufenthalts ergeben. Das Bundesverfassungsgericht hat zwischenzeitlich ausdrücklich klargestellt, dass bei der Prognose der Aufenthaltsdauer neben der Ausgestaltung des jeweiligen Aufenthaltsstatus auch dessen Einbindung in die tatsächlichen Verhältnisse zu berücksichtigen ist15. Eine positive Bleibeprognose ist daher durch einen vorübergehenden Aufenthaltsstatus nicht ausgeschlossen, sofern die tatsächlichen Umstände typischerweise gleichwohl einen Daueraufenthalt erwarten lassen.

Zur tatsächlichen Aufenthaltsperspektive der von der vorgelegten Norm Betroffenen hat sich das Bundessozialgericht nicht geäußert. Zwar hat es ohne nähere Erläuterung die „praktische Handhabung“ des § 104a AufenthG angesprochen, hat jedoch im Dunkeln gelassen, was es damit meint und welche Schlüsse sich daraus seiner Ansicht nach für die Aufenthaltsperspektive der Betroffenen ziehen lassen. Es hat auch nicht ausgeführt, dass den Betreffenden in tatsächlicher Hinsicht eine aus anderen Gründen dauerhafte Bleibeperspektive erwächst. Vielmehr hat es die Annahme einer dauerhaften Bleibeperspektive allein mit der rechtlichen Ausgestaltung des Aufenthaltsstatus begründet. Daran ist die Vorlage zu messen.

Dass die Betroffenen mit der Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG einen im elterngeldrechtlichen Sinne verfestigten Aufenthaltsstatus innehaben, hat das Bundessozialgericht nicht näher dargelegt.

Ob die Einschätzung des Bundessozialgerichts zutrifft, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG sei nach rechtlicher Tragweite und Struktur der Norm darauf angelegt, Personen, denen eine Aufenthaltserlaubnis nach dieser Vorschrift erteilt wird, die Möglichkeit eines dauernden Aufenthalts in Deutschland zu eröffnen, lässt sich anhand der insoweit sehr knapp gehaltenen Ausführungen im Vorlagebeschluss nicht beurteilen. Angesichts seiner allein am rechtlichen Status ansetzenden Beurteilung hätte sich das vorlegende Gericht genauer mit der einfachrechtlichen Ausgestaltung des durch eine Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG begründeten Aufenthaltsstatus befassen müssen. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die fachrechtlichen Prämissen der verfassungsrechtlichen Beurteilung einer vorgelegten Norm aufzuklären. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sich die einfachgesetzliche Rechtslage nicht mit einem Blick erfassen lässt, sondern – wie hier – von einem komplexen Ineinandergreifen verschiedener Vorschriften des Fachrechts geprägt ist.

Insbesondere hätte sich das vorlegende Gericht damit befassen müssen, ob es die für den Elterngeldbezug relevante Bleibeprognose beeinflusst, dass § 104a Abs. 1 Satz 3 3. Halbsatz AufenthG die Erteilung der unbefristeten Niederlassungserlaubnis (§ 26 Abs. 4 AufenthG) an Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG ausdrücklich ausschließt. Dies unterscheidet die Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG von den in § 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe c BEEG genannten – elterngeldrechtlich vorteilhaften – Aufenthaltstiteln, auf deren Grundlage nach § 9 und § 26 Abs. 4 AufenthG eine unbefristete Niederlassungserlaubnis erteilt werden kann. § 104a Abs. 1 Satz 3 3. Halbsatz AufenthG findet in der Vorlage weder ausdrücklich noch sinngemäß Berücksichtigung.

Es fehlt auch an genaueren Darlegungen zur Möglichkeit der Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG. Gerade, weil § 104a Abs. 1 Satz 3 3. Halbsatz AufenthG einen direkten Übergang in eine unbefristete Niederlassungserlaubnis ausschließt, hätte die Regelung der Verlängerungsmöglichkeiten über die mit der Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG verbundene rechtliche Aufenthaltsperspektive Aufschluss geben können.

Die Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 1 Satz 1 AufenthG war bis zum 31.12.2009 befristet und konnte als solche nicht verlängert werden. Auch dies unterscheidet sie von den in § 1 Abs. 7 Nr. 2 Buchstabe c BEEG genannten Aufenthaltstiteln, die nach § 26 Abs. 1 und 2 AufenthG verlängert werden können. Zwar erwähnt der Vorlagebeschluss § 104a Abs. 5 und 6 AufenthG, wonach eine Verlängerung als Aufenthaltserlaubnis nach § 23 AufenthG um zwei Jahre möglich war. Es finden sich jedoch keine näheren Ausführungen dazu, unter welchen Voraussetzungen eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nach § 104a Abs. 5 und 6 AufenthG erteilt werden konnte. Auch der für die Dauerperspektive relevanten Frage nach weiteren Verlängerungsmöglichkeiten ist das Bundessozialgericht nicht nachgegangen. Ferner fehlt es an einer Erläuterung der Möglichkeiten, aufgrund der nach § 104a Abs. 5 und 6 AufenthG erteilten Aufenthaltsbefugnis eine unbefristete Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 4 AufenthG zu erhalten.Schließlich bleibt unaufgeklärt, welche rechtliche oder tatsächliche Bleibeperspektive Personen haben, die die Voraussetzungen des § 104a Abs. 5 und 6 AufenthG nicht erfüllten und darum nach dem 31.12.2009 möglicherweise wieder in den Status der Duldung (§ 60a AufenthG) zurückgefallen sind.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Dezember 2012 – 1 BvL 4/12

  1. BGBl I S.1970, 1990 f., 2008[]
  2. Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet vom 09.07.1990, BGBl I S. 1354, 1356 ff.[]
  3. vgl. BT-Drucks. 16/5065, S.201[]
  4. vgl. BT-Drucks. 16/5065, S.202[]
  5. vgl. BT-Drucks. 16/5065, S. 234[]
  6. BSG, Beschluss vom 15.12.2011 – B 10 EG 15/10 R[]
  7. vgl. BVerfGE 127, 335, 355 f.; stRspr[]
  8. vgl. BVerfGE 105, 61, 67; stRspr[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.06.2012 – 2 BvL 9/08; stRspr[][]
  10. vgl. BVerfGE 68, 311, 316; stRspr[]
  11. BVerfGE 111, 160 ff.; 111, 176 ff.[]
  12. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.02.2012 – 1 BvL 14/07, NJW 2012, S. 1711, 1713; BVerfG, Beschluss vom 10.07.2012 – 1 BvL 2/10 u.a.[]
  13. vgl. BVerfGE 111, 160, 174 f.; 111, 176, 185[]
  14. vgl. BVerfGE 111, 160, 174; 111, 176, 185; BVerfG, Beschluss vom 10.07.2012 – 1 BvL 2/10 u.a.[]
  15. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2012 – 1 BvL 10/10 u.a.[]