Die Klage des Landkreises gegen einen stattgebenden Widerspruchsbescheid

Hebt die Widerspruchsbehörde einen im übertragenen Wirkungskreis ergangenen Bescheid über die Kosten der unmittelbaren Ausführung einer Abrissmaßnahme auf den Widerspruch des Kostenschuldners auf, wird der als Ausgangsbehörde handelnde Landkreis hierdurch nicht in seinen Rechten verletzt.

Der Landkreis ist mithin nicht im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist eine Klage nach § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Landkreis geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder dessen Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheinen. Eine Anfechtungsklage ist nur dann unzulässig, wenn offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Landkreis behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können¹. Ob der Landkreis nach seinem zu substantiierenden Vorbringen in seinen Rechten verletzt sein kann, ist dabei nach den Vorschriften des materiellen Rechts zu beurteilen². Danach fehlt es dem Landkreis an der Klagebefugnis. Das sieht das Oberverwaltungsgericht richtig.

Durch die Aufhebung des Kostenbescheids wird der Landkreis offensichtlich nicht in seinen Rechten verletzt.

Ein Landkreis als Gemeindeverband ist im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes befugt, das ihm hinsichtlich der kreiskommunalen Aufgaben zustehende Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG) geltend zu machen. Das Recht zur eigenverantwortlichen Aufgabenerledigung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bezieht sich nur auf gesetzlich zugewiesene Aufgaben des eigenen Wirkungskreises. Aus Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises können sich hingegen grundsätzlich keine eigenen Rechte eines Landkreises ergeben³. Denn insoweit nimmt er staatliche Aufgaben wahr, also solche des Landes, und kann daher durch eine von seinen Wünschen oder Vorstellungen abweichende Entscheidung der Widerspruchsbehörde grundsätzlich nicht in seinen Rechten im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO verletzt sein⁴.

Nach der für das Bundesverwaltungsgericht bindenden Auslegung des irrevisiblen Landesrechts (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO) erfüllt ein Landkreis, wenn er – wie hier der Landkreis – durch seine Bauaufsichtsbehörde ein einsturzgefährdetes Gebäude gemäß § 9 Abs. 1 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA) vom 20.05.2014⁵ i.V.m. § 57 Abs. 2 Satz 2 der Bauordnung des Landes Sachsen-Anhalt (BauO LSA) vom 10.09.2013⁶ im Wege der unmittelbaren Ausführung beseitigt, eine Aufgabe im übertragenen Wirkungskreis (§ 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2, § 57 Abs. 1 BauO LSA, § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Kommunalverfassungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt vom 17.06.2014 – KVG LSA). Erhebt er für diese Maßnahme Kosten (Gebühren und Auslagen; vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwKostG LSA), erfolgt dies als Annexregelung zur unmittelbaren Ausführung ebenfalls im übertragenen Wirkungskreis. Damit ist eine Verletzung des Landkreises in eigenen Rechten grundsätzlich ausgeschlossen.

Etwas anderes gilt dann, wenn – neben der auf die Sachaufgabe bezogenen Zuständigkeitsregelung – das materielle Recht, sei es einfaches oder Verfassungsrecht, zugunsten des Gemeindeverbandes eine Rechtsposition begründet, die ihrerseits eingriffsgeschützt und daher abwehrfähig ist⁷. Das ist etwa dann der Fall, wenn die übertragene Aufgabe zugleich in den eigenen Wirkungskreis, also das Selbstverwaltungsrecht, oder in das Eigentumsrecht oder die Verfügungsberechtigung des Gemeindeverbandes eingreift⁸. Eine vergleichbare wehrfähige Rechtsposition zugunsten des Landkreises besteht vorliegend nicht.

In der nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindenden Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA durch das Oberverwaltungsgericht begründet die Norm keine Schutzwirkung zugunsten eines Landkreises, wenn die unmittelbar durchgeführte Maßnahme rechtswidrig war. Denn deren Rechtmäßigkeit nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 Satz 1 SOG LSA ist hiernach tatbestandliche Voraussetzung für den geltend gemachten Kostenerstattungsanspruch. Ist aber die Bewertung der unmittelbaren Ausführung als rechtswidrig seitens der Widerspruchsbehörde einer gerichtlichen Überprüfung auf Antrag des Landkreises entzogen, kann für die rechtlich zwingende Folge der Aufhebung des hierauf bezogenen Kostenerstattungsanspruchs nichts anderes gelten. Die gleichen Erwägungen treffen für die Klage gegen die Aufhebung der Gebührenfestsetzung zu. Denn auch Gebühren dürfen für rechtswidrige Amtshandlungen nicht erhoben werden.

Auch aus dem Verfassungsrecht kann der Landkreis keine wehrfähigen Rechte für sich herleiten, insbesondere ergeben sich solche nicht aus der im Selbstverwaltungsrecht wurzelnden Finanzhoheit.

28 Abs. 2 Satz 2 und 3 GG gewährleistet u.a. den Gemeindeverbänden das Recht zur eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens⁹. Der Schutzbereich dieser Gewährleistung umfasst nicht einzelne Vermögenspositionen; ein Gemeindeverband kann sich daher nicht unmittelbar unter Berufung auf den verfassungsrechtlichen Schutz der Finanzhoheit dagegen wenden, dass ihm einzelne Einnahmen entzogen oder verwehrt werden¹⁰. Zu den Grundlagen der verfassungsrechtlich garantierten finanziellen Eigenverantwortung gehört jedoch eine aufgabenadäquate Finanzausstattung des Gemeindeverbandes¹¹. Diese setzt voraus, dass die verbandseigenen Finanzmittel ausreichen, um dem Gemeindeverband die Erfüllung aller zugewiesenen und im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung auch die Erfüllung selbst gewählter Aufgaben zu ermöglichen. Die generell ausreichende, aufgabenangemessene Finanzausstattung der Selbstverwaltungskörperschaft ist im Land Sachsen-Anhalt dabei nach Maßgabe der beiden landesverfassungsrechtlichen Ausformungen der finanziellen Absicherung der Kommunen (Gemeinden und Landkreise; vgl. Art. 87 Abs. 1 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt), mithin der „Grundausstattung“ nach Art. 88 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (LVerf LSA)¹² sowie des Mehrbelastungsausgleichs gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 3 LVerf LSA vom Landesgesetzgeber bereitzustellen¹³. Ausgehend davon kann sich ein Gemeindeverband dann gegen finanzielle Belastungen durch staatliches Handeln wenden, wenn er eine nachhaltige, von ihm nicht mehr zu bewältigende und hinzunehmende Einengung seiner Finanzspielräume darlegt und nachweist¹⁴. Dieser Maßstab für eine Verletzung der Finanzhoheit eines Gemeindeverbandes gilt nicht nur gegenüber normativen Regelungen, sondern auch bei Einzelmaßnahmen der Verwaltung¹⁵.

Auch hiernach ist eine Verletzung der Finanzhoheit des Landkreises ausgeschlossen. Denn das Oberverwaltungsgericht hat – mit für das Bundesverwaltungsgericht bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) – festgestellt, dass die dem Landkreis durch den Widerspruchsbescheid entstehenden finanziellen Folgelasten kein von ihm nicht mehr zu bewältigendes Maß erreichten.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 9. Dezember 2021 – 4 C 3.20

1. stRspr, z.B. BVerwG, Urteile vom 20.04.1994 – 11 C 17.93, BVerwGE 95, 333 <335> vom 18.12.2014 – 4 C 36.13, BVerwGE 151, 138 Rn. 14; und vom 12.12.2018 – 10 C 10.17, Buchholz 428.2 § 1 VZOG Nr. 8 Rn. 17 m.w.N.[↩]
2. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.05.1980 – 3 C 2.80, BVerwGE 60, 154 <161> Beschluss vom 22.12.1980 – 7 C 84.78, BVerwGE 61, 256 <262>[↩]
3. BVerwG, Urteil vom 28.02.2019 – 3 A 4.16, BVerwGE 165, 33 Rn.19 m.w.N.[↩]
4. vgl. zur Gemeinde: BVerwG, Urteile vom 09.07.1964 – 8 C 29.63, BVerwGE 19, 121 <123> vom 11.03.1970 – 4 C 59.67, Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 3 S. 7; und vom 29.06.1983 – 7 C 102.82, Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 13 S. 12[↩]
5. GVBl. LSA 182, 183, ber. S. 380[↩]
6. GVBl. S. 40[↩]
7. BVerwG, Urteil vom 11.11.1988 – 8 C 9.87, Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 32 12[↩]
8. zur Planungshoheit siehe BVerwG, Urteil vom 20.04.1994 – 11 C 17.93 – NZV 1994, 493; zum Eigentumsrecht siehe BVerwG, Urteil vom 28.03.1996 – 7 C 35.95, BVerwGE 101, 47 <51>[↩]
9. BVerfG, Beschluss vom 07.07.2020 – 2 BvR 696/12, BVerfGE 155, 310 Rn. 54 m.w.N.[↩]
10. BVerwG, Urteil vom 15.06.2011 – 9 C 4.10, BVerwGE 140, 34 Rn. 22[↩]
11. BVerfG, Beschluss vom 07.07.2020 – 2 BvR 696/12, BVerfGE 155, 310 Rn. 56[↩]
12. vom 16.07.1992, GVBl. LSA S. 600[↩]
13. LVerfG LSA, Urteile vom 17.09.1998 – LVG 4/96, NVwZ-RR 1999, 96 <98> und vom 26.11.2014 – LVG 12/13, NVwZ 2015, 1131 <1132>[↩]
14. BVerwG, Urteile vom 25.03.1998 – 8 C 11.97, BVerwGE 106, 280 <287> und vom 05.12.2000 – 11 C 6.00, BVerwGE 112, 253 <258>[↩]
15. BVerwG, Urteil vom 15.06.2011 – 9 C 4.10, BVerwGE 140, 34 Rn. 23[↩]