Soziale Wohnraumförderung – und der Widerruf der Förderzusage

Die besondere Zweckbestimmung von Fördermitteln der sozialen Wohnraumförderung ist erst dann erreicht, wenn es zum Abschluss eines Mietvertrages auf Basis der Kostenmiete ohne eine besondere Zusatzverpflichtung kommt1.

Soziale Wohnraumförderung – und der Widerruf der Förderzusage

Die gemeinsame Vermietung einer Wohnung, für die Fördermittel der sozialen Wohnraumförderung auf der Grundlage einer Förderzusage gewährt wurden, und eines Tiefgaragenstellplatzes in einem Mietvertrag ohne separate Kündigungsmöglichkeit verstößt gegen das wohnungsbindungsrechtliche Kopplungsverbot, wenn die Miete für die Wohnung und den Tiefgaragenstellplatz die nach der Förderzusage höchstzulässige Nettokaltmiete übersteigt.

Die in § 10 Abs. 6 Sätze 1 und 2 HmbWoBindG vorgenommene Differenzierung zwischen offenen Stellplätzen und solchen in einer Tiefgarage verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Satz 1 GG, da Tiefgaragenstellplätze in der Herstellung höhere Kosten für den Bauherrn verursachen, vor deren Überwälzung der Sozialmieter in besonderer Weise durch die Geltung des Kopplungsverbots zu schützen ist.

Stützt eine Behörde den Widerruf einer Förderzusage mit Wirkung für die Vergangenheit auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG, kann für den Widerruf grundsätzlich – bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen – auch § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG als Rechtsgrundlage herangezogen werden, da § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Verwaltungsgerichte zur Prüfung verpflichtet, ob der Widerruf mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann und – auch unter Berücksichtigung des Ermessenscharakters der Vorschriften – keine Wesensverschiedenheit zwischen beiden Rechtsgrundlagen besteht.

Bei einer zweckwidrigen Verwendung von Fördermitteln der sozialen Wohnraumförderung ist das Widerrufsermessen in dem Sinne intendiert, dass im Regelfall nur die Entscheidung für den Widerruf der Förderzusage – mit Wirkung sowohl für die Vergangenheit als auch die Zukunft – ermessensfehlerfrei ist.

Der mit Wirkung für die Zukunft erklärte Widerruf der laufenden Aufwendungszuschüsse sowie des Baukostenzuschusses kann – jeweils eigenständig tragend – auf § 49 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 HmbVwVfG gestützt werden:

Nach § 49 Abs. 2 Nr. 1 HmbVwVfG kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt – hier in Form der Förderzusage vom 26.01.2011 – auch nach Eintritt seiner Bestandskraft ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Dies ist der Fall, weil die Förderzusage im Abschnitt XVI. Nr. 5 u. a. den Vorbehalt des Widerrufs für den Fall enthält, dass Bestimmungen der Förderzusage nicht beachtet werden.

Diese Voraussetzungen liegen vor. Die Bauherrin hat gegen die in Abschnitt XI. Nrn. 1 und 5 niedergelegten Zweckbestimmungen verstoßen, wonach die  Nettokaltmiete ohne Betriebskosten in den ersten zwei Jahren von der Bezugsfertigkeit der Wohnungen an höchstens 5, 70 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche betragen darf (Nr. 1) und Finanzierungsbeiträge oder Sonderleistungen (insbesondere Mietvorauszahlungen, Maklergebühren oder sonstige Geldbeträge) von Wohnungssuchenden nicht gefordert und entgegengenommen werden dürfen (Nr. 5). Sowohl die ursprüngliche Mietvertragsgestaltung als auch die Praxis des Abschlusses von Mietvertragsergänzungen im Zuge der Wohnungsübergaben verstößt gegen zwingende Bestimmungen der Förderzusage. Die Behörde war befugt, den Widerruf der Förderzusage auf einen Verstoß gegen das Kopplungsverbot zu stützen. Auf einen Dispens kann sich die Bauherrin nicht berufen. Die Regelung des § 10 Abs. 6 HmbWoBindG ist nicht verfassungswidrig.

Mit der ursprünglich vorgesehenen Mietvertragsgestaltung verstieß die Behörde in eindeutiger Art und Weise gegen die in Abschnitt XI. Nrn. 1 und 5 der Förderzusage geregelten Zweckbestimmungen und Mietbindungen.

Zum einen führte die in den §§ 1 und 4 der ursprünglichen Mietverträge vorgesehene gemeinsame Vermietung von Wohnung, Abstellraum und Pkw- zu einer deutlich höheren Nettokaltmiete. So wurde etwa für die 82 Quadratmeter große Wohnung 41 im streitgegenständlichen Objekt für die Wohnung ein Betrag von 490, 36 Euro, für den Abstellraum ein Betrag von 37, – Euro und für den Stellplatz ein Betrag von 177, – erhoben. Weiterhin entfielen 37, – Euro auf einen Kanu-Abstellplatz. Die hierdurch erreichte Miethöhe von in Summe 741, 36 Euro führte zu einer Nettokaltmiete von 9, 04 Euro pro Quadratmeter.

Auch unter Berücksichtigung des Aspekts, dass es sich bei dem Abstellraum, dem  sowie dem Kanu-Abstellplatz nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 der Wohnflächenverordnung2 (WoFlV) nicht um Räume handelt, die zur Wohnfläche zählen, steht ihrer Einbeziehung in einen gemeinsamen Mietvertrag die Regelung in Abschnitt XI. Nr. 1 Abs. 2 der Förderzusage entgegen, wonach neben der Nettokaltmiete von 5, 70 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche nur die Betriebskosten erhoben werden dürfen.

Weiterhin ergibt sich selbst unter Heranziehung nur des auf die Wohnung entfallenden Mietanteils von 490, 36 Euro eine Nettokaltmiete von 5, 98 Euro pro Quadratmeter, die ebenfalls die zulässige Nettokaltmiete von 5, 70 pro Quadratmeter deutlich übersteigt.

Zum anderen lag ein Verstoß gegen Abschnitt XI. Nr. 5 der Förderzusage vor, da die Bauherrin für die – gegenüber der regelhaft vorgesehenen Mindestausstattung der Wohnungen3 – höherwertige Ausstattung von Küchen, Fußböden und Bädern ausdrücklich bestimmte Zuzahlungen der Mieter eingefordert hat.Auch die nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012 von der Bauherrin gewählte Praxis, im Zuge der Wohnungsübergaben Mietvertragsergänzungen abzuschließen, verstieß in der konkret gewählten Form sowohl gegen Abschnitt XI. Nr. 1 als auch Nr. 5 der Förderzusage. Die getroffene Vereinbarung führt zu keiner anderen Beurteilung.

Mit den Mietvertragsergänzungen führte die Bauherrin wiederum eine bestimmte Wohnung und einen  zu einem einheitlichen Mietgegenstand zusammen und verlangte hierfür eine höhere Nettokaltmiete als in Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage vorgesehen. So verlangte sie etwa für die 79 Quadratmeter große Wohnung Nr. 10 im streitgegenständlichen Objekt zunächst durch den am 24.09.2012 und 27.09.2012 geschlossenen Mietvertrag die zulässige Nettokaltmiete von 450,30 € (5,70 € x 79 m²). Mit der am 28.09.2012 abgeschlossenen Mietvertragsergänzung wurden die Wohnung und der  zu einem einheitlichen Mietgegenstand zusammengeführt und die Nettokaltmiete um 99 Euro erhöht. Die hierdurch erreichte Miethöhe von in Summe 549,30 € führt zu einer Nettokaltmiete von 6,95 € pro Quadratmeter, die die zulässige Nettokaltmiete von 5,70 € pro Quadratmeter deutlich übersteigt. Wie bereits ausgeführt, war die Bauherrin jedoch (in einem Mietvertrag) nur zur Erhebung einer Nettokaltmiete von 5,70 € pro Quadratmeter berechtigt.

In der Zusammenführung von Wohnung und  liegt darüber hinaus auch ein eigener Verstoß gegen Abschnitt XI. Nr. 5 der Förderzusage. Auch insoweit hat die Bauherrin einen unzulässigen Finanzierungsbeitrag gefordert. Dieser Abschnitt der Förderzusage dient ersichtlich dazu, die gesetzlichen Voraussetzungen der Gewährung von Mitteln der öffentlichen Wohnungsbauförderung sicherzustellen. Hierzu zählen die in § 17 des Hamburgischen Wohnraumförderungsgesetzes4 normierten Bestimmungen zur Mietbindung und die restriktiven Bestimmungen zur Forderung von Nebenleistungen in § 17 Abs. 1 Satz 2 HmbWoFG. Nach Alt. 1 dieser Norm darf eine Nebenleistung – hier die zusätzliche Miete für einen  – nur gefordert werden, wenn sie nach § 10 HmbWoBindG zugelassen ist. Nach § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG ist im Sinne eines gesetzlichen Verbotes (§ 134 BGB) eine Vereinbarung unwirksam, nach der der Mieter oder für ihn ein Dritter mit Rücksicht auf die Überlassung der Wohnung Waren zu beziehen oder andere Leistungen in Anspruch zu nehmen hat. Mit „Rücksicht auf die Überlassung der Wohnung“ werden Leistungen erbracht, wenn zwischen der Vereinbarung, die grundsätzlich verboten ist, und dem Mietvertrag über die Wohnung eine Verknüpfung besteht. Für den Gesetzgeber kam es darauf an, Kopplungsgeschäfte aus Anlass der Anmietung von Sozialwohnungen einzuschränken, wobei er unter Kopplungsverträgen Geschäfte verstanden hat, mit denen mehrere Leistungen unterschiedlicher Art nur insgesamt ermöglicht werden5. Es ist dabei das Anliegen des Gesetzes, den Missbrauch von Sozialwohnungen zu verhindern. Der Verfügungsberechtigte darf sie nicht gegen ein höheres Entgelt zum Gebrauch überlassen, als zur Deckung der laufenden Aufwendungen erforderlich ist (Kostenmiete). Die Regelungen über Leistungen, die der Mieter neben der Entrichtung des Mietzinses für die Sozialwohnung erbringen soll, wollen einer Umgehung des zwingenden Preisrechts vorbeugen. Der Wohnberechtigte soll nicht eine Wohnung nur unter wirtschaftlichen Belastungen anmieten müssen, die aus einer missbräuchlichen Verknüpfung mit einer anderweitigen Leistung – wie etwa aus der Mitvermietung von Einrichtungs- und Ausstattungsgegenständen – entstehen können6.

Hieran gemessen, hat die Bauherrin gegen das wohnungsbindungsrechtliche Kopplungsverbot verstoßen, indem sie Wohnungen und Tiefgaragenstellplätze durch die Mietvertragsergänzung zu einem einheitlichen Mietvertrag mit höherer Nettokaltmiete zusammenführte. Die den Verstoß auslösende Verknüpfung liegt bereits darin begründet, dass die Anmietung des Stellplatzes rechtstechnisch durch den Abschluss einer Mietvertragsergänzung erfolgte, durch die zwei Leistungen unterschiedlicher Art – Vermietung von Wohnraum einerseits und Vermietung von Pkw-Parkraum andererseits – miteinander ohne  verbunden wurden. Die Argumentation der Bauherrin, eine schädliche Verknüpfung liege nicht vor, weil es allen Mietern ohne Zwang offengestanden habe, nur die Wohnung zu anzumieten, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Bauherrin vermag auch im Berufungsverfahren nicht darzulegen, weshalb für die zusätzliche Anmietung eines Stellplatzes zwingend die Form einer Mietvertragsergänzung gewählt werden musste, die zudem im nahen zeitlichen Zusammenhang zur Wohnungsüberlassung stand. Aus dem Umstand, dass die Bauherrin den an einer Anmietung eines Stellplatzes interessierten Mietern nur die Form einer Mietvertragsergänzung anbot, nicht jedoch auf die Möglichkeit eines zu einem späteren Zeitpunkt separat abzuschließenden Vertrages verwies, folgt, dass es der Bauherrin gerade auf die unzulässige Verknüpfung von Wohnungs- und Stellplatzmiete im unmittelbaren oder zumindest zeitlich nahen Zusammenhang mit der Wohnungsübergabe ankam.

Entgegen der Auffassung der Bauherrin ändert die Vereinbarung vom 20.07.2012 an den Verstößen gegen die Förderzusage nichts, da die Mietvertragsergänzungen auch gegen die Vorgaben dieser Vereinbarung verstoßen. In Bezug auf den Verstoß gegen Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage (keine höhere Nettokaltmiete als 5,70 € pro m²) folgt aus Abschnitt I. Nr. 8 der Vereinbarung vom 20.07.2012 ausdrücklich, dass nur nach Abschnitt XI. der Förderzusage zulässige Mietbeträge erhoben werden dürfen.

Auch für den Verstoß gegen das Kopplungsverbot ergibt sich für die Bauherrin aus der Vereinbarung vom 20.07.2012 keine Berechtigung für eine gemeinsame Vermietung von Wohnung und  im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Überlassung der Wohnung an die Mieter. Eine Auslegung der Vereinbarung entlang des objektiven Empfängerhorizontes entsprechend §§ 133, 157 BGB unter besonderer Berücksichtigung des mit ihr verfolgten Zwecks sowie des durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gesetzten Rahmens ergibt, dass es der Bauherrin allein erlaubt war, separate Verträge über Tiefgaragenstellplätze in einem deutlichen zeitlichen Abstand zur vollständigen Gebrauchsüberlassung der Wohnung mit den Mietern abzuschließen.

Schon aus dem Wortlaut der Vereinbarung unter Abschnitt I. Nr. 4 und der konkreten Formulierung „Vereinbarungen zu Tiefgaragen-Stellplätzen“ kann die Bauherrin keine Berechtigung zum Abschluss eines Mietvertrages herleiten, der beide Mietgegenstände wieder zu einem einheitlichen Mietobjekt zusammenführt. Durch die Mietvertragsergänzungen hat die Bauherrin gerade keine Vereinbarung zu einem  abgeschlossen, sondern eine Kombinationsvereinbarung getroffen, die Wohnung und Stellplatz ohne  zusammenführte. Selbst wenn man die Formulierung „Vereinbarung zu Tiefgaragen-Stellplätzen“ zu Gunsten der Bauherrin weit auslegen würde und die gewählte Kombinationsvereinbarung als vom Wortlaut der Formulierung umfasst ansehen würde, so ergibt sich spätestens aus der in Abschnitt I. Nr. 8 aufgenommenen Begrenzung der Nettokaltmiete, dass die von der Bauherrin gewählte Praxis der Zusammenführung zweier verschiedener Mietobjekte in einem Mietvertrag unzulässig ist und nicht dem objektivierten Zweck der Vereinbarung entspricht. Dieser war ausweislich der Vorbemerkung darauf gerichtet – in Kenntnis der unterschiedlichen Rechtsstandpunkte – eine Überlassung der Wohnungen an bezugsberechtigte Wohnungssuchende zu ermöglichen und eine vorläufige Befriedung zwischen den Beteiligten zu erreichen. Im Mittelpunkt der Vereinbarung stand somit die Erreichung des Förderzwecks in Form der Bereitstellung von preisgebundenem Wohnraum. Die Ermöglichung der Verknüpfung von Wohnungen und Stellplätzen war von diesem Zweck gerade nicht erfasst, da die in den ursprünglichen Verträgen vorgenommene Kopplung beider Mietgegenstände gerade Anlass für die Beanstandungen der Behörde waren.

Schließlich folgt auch aus der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum inhaltlichen und zeitlichen Ausmaß des Kopplungsverbots, dass der Abschluss von zusätzlichen, den Mietgegenstand betreffenden Vereinbarungen nur im deutlichen Abstand zur Überlassung der Wohnungen möglich ist. Das Kopplungsverbot dient dabei – wie bereits ausgeführt – dem Zweck, dass der Wohnberechtigte eine Wohnung nicht unter wirtschaftlichen Belastungen anmieten soll, die aus einer missbräuchlichen Verknüpfung mit einer anderweitigen Leistung – wie etwa aus der Mitvermietung von Einrichtungs- und Ausstattungsgegenständen – entstehen können. Kommt es zum Abschluss eines Mietvertrages auf der Basis der Kostenmiete ohne eine besondere Zusatzverpflichtung, ist die Zweckbestimmung der Sozialwohnung erreicht. Eine spätere Vereinbarung zwischen Mieter und Vermieter über die Mitvermietung etwa von Möbeln zieht keine Bedenken auf sich, die im Lichte des Zwecks des Wohnungsbindungsrechts zu einer Sanktion nötigen würden. Es bleibt vielmehr der Privatautonomie der Vertragsparteien überlassen, welchen Belastungen und Verpflichtungen sie sich nachträglich aussetzen wollen. Den rechtlichen Schutz gewährt ihnen das Zivilrecht7. Weiterhin setzt die „Überlassung der Wohnung“ im Sinne von § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG die fortdauernde Gewährung des für die Wohnnutzung erforderlichen unmittelbaren Besitzes voraus. Hierbei erschöpft sich die Besitzüberlassung zum Wohngebrauch nicht in dem einmaligen Vorgang des Besitzverschaffens, sondern schließt das fortwährende Belassen ein, da der Gebrauch einer Wohnung zu Wohnzwecken naturgemäß auf Dauer angelegt ist8.

Zwar folgt aus diesen Maßstäben keine konkrete Karenzzeit, während der der Abschluss von Zusatzvereinbarungen unzulässig ist. Aus dem der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der Sache  zugrundeliegenden Fall – Abschluss einer Zusatzvereinbarung über Einrichtungsgegenstände ein knappes Jahr nach Abschluss des Mietvertrages – ist jedoch jedenfalls zu entnehmen, dass ein deutlicher zeitlicher Abstand gegeben sein muss, der eine missbräuchliche Verknüpfung zwischen Zusatzleistung und Wohnungsmiete hinreichend sicher ausschließt. Das Oberverwaltungsgericht ist hierbei nicht gehalten, aus Anlass dieses Verfahrens die Karenzzeit in zeitlicher Hinsicht näher zu bestimmen, da jedenfalls die von der Bauherrin gewählte Zeitspanne zu kurz bemessen war. Die Mietvertragsergänzung wurde den Mietern teilweise am gleichen Tag der Wohnungsüberlassung, teilweise einige Tage später zur Unterzeichnung vorgelegt. In dieser vom Verwaltungsgericht zu Recht als „verkürztes Verfahren“ beschriebenen Situation kann eine missbräuchliche Verknüpfung zwischen Wohnungsüberlassung und damit verbundener Anmietung des Tiefgaragenstellplatzes nicht hinreichend sicher ausgeschlossen werden, da die Mieter zu diesem Zeitpunkt die Wohnungen überwiegend noch nicht bezogen hatten und sich somit in einer noch nicht hinreichend gesetzten Wohnsituation befanden.

Die Auffassung der Bauherrin, die von ihr gewählten Zeitabläufe beinhalteten eine deutliche zeitliche Zäsur, ist nicht überzeugend. Da sie der Sache nach selbst bestätigt , der Abschluss der Ergänzungsvereinbarung sei regelhaft mehrere Stunden nach Überlassung der Wohnungen an den Nachmittagen der Tage 26., 27. und 28.09.2012 erfolgt, wird deutlich, dass es sich letztlich um eine künstliche zeitliche Zäsur handelt und die Situation des Abschlusses der Ergänzungsvereinbarung vielmehr regelhaft in einem deutlichen und engen zeitlichen Zusammenhang zur Wohnungsübergabe stand.

Die Behörde war auch befugt, ihre Widerrufsentscheidung auf einen Verstoß gegen das Kopplungsverbot des § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG zu stützen. Die Auffassung der Bauherrin, der Behörde sei eine Berufung auf einen Verstoß gegen diese Norm verwehrt, weil nach Abschnitt I Abs. 1 Nr. 4 der Anordnung über Zuständigkeiten im Wohnungswesen ausschließlich die Bezirksämter für die Durchführung des Hamburgischen Wohnungsbindungsgesetzes zuständig seien, ist nicht entscheidungserheblich und darüber hinaus unzutreffend.

Die Argumentation ist nicht entscheidungserheblich, weil – wie zuvor ausgeführt – der Bauherrin nicht nur ein Verstoß gegen das in Abschnitt XI. Nr. 5 der Förderzusage umgesetzte Kopplungsverbot vorzuwerfen ist, sondern sie darüber hinaus durch die Forderung einer unzulässig hohen Nettokaltmiete auch gegen Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage verstoßen hat.

Der Einwand der Bauherrin ist zudem auch unzutreffend. Die Zuständigkeitsanordnung determiniert die Prüfungsbefugnisse der Behörde nicht, die – dies stellt auch die Bauherrin nicht in Abrede – für die Widerrufsentscheidung zuständig ist. Aus dem Umstand, dass die Behörde im Rahmen ihrer Widerrufsprüfung inzident Verstöße gegen Normen prüft, deren ordnungsrechtlicher Vollzug durch die Zuständigkeitsanordnung anderen Behörden zugeordnet ist, folgt nicht, dass sie sich auf im Rahmen dieser Prüfung festgestellte Verstöße nicht berufen kann. Es stellt im Gegenteil eine im öffentlichen Recht aufgrund des Grundsatzes der Einheit der Rechtsordnung häufig auftretende Selbstverständlichkeit dar, dass eine Behörde im Rahmen der ihr obliegenden Aufgaben „fachfremdes“ Recht zu prüfen hat. So ist es z. B. im Rahmen der Gewerbeaufsicht zur Prüfung der Zuverlässig (etwa nach § 35 Abs. 1 GewO) regelmäßig so, dass u.a. Vorschriften des Steuerrechts zu prüfen sind. Hierbei sind die Befugnisse der fachfremden Behörde regelmäßig auf eine Inzidentprüfung beschränkt; ob aus festgestellten Verstößen weitere ordnungs, ordnungswidrigkeiten- oder gar strafrechtliche Konsequenzen zu ziehen sind, ist sodann Aufgabe der für diese Fachmaterie konkret zuständigen Behörde. Hieraus folgt, dass die Behörde aufgrund ihrer originären Zuständigkeit nach Abschnitt III Abs. 1 Nr. 1 der Zuständigkeitsanordnung im Wohnungswesen im Rahmen ihrer Widerrufsentscheidung einen Verstoß gegen § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG prüfen durfte. Ob aus diesem Verstoß eine Ordnungswidrigkeit folgt, obliegt sodann nach Abschnitt I Abs. 1 Nr. 4 der Zuständigkeitsanordnung der Prüfung durch das Bezirksamt. Diese Frage ist jedoch für den hier zu beurteilenden Sachverhalt nicht weiter relevant.

Die Bauherrin kann sich auch nicht auf einen Dispens vom Kopplungsverbot berufen.

Zum einen ist auch dieser Einwand nicht entscheidungserheblich, da – wie bereits ausgeführt – schon ein Verstoß gegen die Mietbindungsbestimmung in Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage vorliegt.

Zum anderen war das Kopplungsverbot auch nicht dispensiert. Nach § 17 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 HmbWoFG darf der Vermieter sich eine einmalige oder sonstige Nebenleistung nur insoweit versprechen, als diese nach den Bestimmungen der Förderzusage zugelassen ist. Soweit sich die Bauherrin hierzu auf die durch Abschnitt XVII. der Förderzusage einbezogene Vereinbarung der Beteiligten vom 22.10.2010 beruft, folgt hieraus unabhängig von der Rechtsfrage, ob ein Dispens aufgrund des Bestimmtheitsgebots in § 37 Abs. 1 HmbVwVfG im Text der Förderzusage enthalten sein muss9 oder auch durch Bezugnahme auf andere Urkunden begründet werden kann (so die Bauherrin), kein Dispens von der Vorschrift des § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG. Nach Absatz 1, zweiter Spiegelstrich der Vereinbarung vom 22.10.2010 haben die Beteiligten lediglich vereinbart, dass auf die im Förderprogramm Mietwohnungsbau 2010 eingeführte Mietbindung hinsichtlich der Kfz- Stellplätze in der Tiefgarage bei dem streitgegenständlichen Bauvorhaben im Wege der Ausnahmeregelung verzichtet werden könne.

Schon aus dem Wortlaut dieser Vereinbarung folgt, dass hiermit weder ein Dispens von der Regelung des § 10 Abs. 6 Satz 1 WoBindG allgemein noch konkret eine Ausnahme vom Verbot der Forderung von Nebenleistungen in Abschnitt 6.3 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010 vereinbart wurde. Die Formulierung „im Förderprogramm Mietwohnungsneubau 2010 eingeführte Mietbindung hinsichtlich der Kfz-Stellplätze“ bezieht sich ersichtlich auf den vorhergehenden Abschnitt 6.02.1 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010. In diesem Abschnitt wurde die  Nettokaltmiete für einen geförderten Kfz-Stellplatz in einer Tiefgarage auf 50, – Euro festgelegt. Nur von dieser Mietbindung sollte die Bauherrin im Wege der Ausnahmeregelung befreit werden. Entgegen ihrer Auffassung drängt sich aus den Regelungen der Abschnitte 6.02.1 und 6.3 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010 insbesondere kein dahingehendes Verständnis auf, aus der Miethöhenbegrenzung für Tiefgaragenstellplätze folge ein ausreichendes Mieterschutzniveau, sodass eine Kopplung von Stellplatz und Wohnung ermöglicht werde. Vielmehr wird durch Abschnitt 6.02.1 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010 im ersten Satz ausdrücklich festgehalten, dass eine Wohnung innerhalb des Bindungszeitraums nicht gegen eine höhere als die  Miete zum Gebrauch überlassen werden darf. Aus der im dritten Absatz dieses Abschnitts – und somit getrennt von den übrigen Bestimmungen – normierten  Nettokaltmiete für Tiefgaragenstellplätze ist vielmehr zu schließen, dass Mietverträge für solche Stellplätze nur separat geschlossen und nicht – wie von der Bauherrin beabsichtigt – gemeinsam mit einem Wohnungsmietvertrag zu einem einheitlichen Mietobjekt verschmolzen werden können.

Auch unter der hypothetischen Annahme, aus Abschnitt 6.02.1 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010 ergebe sich die Zulässigkeit der gemeinsamen Vermietung von Wohnung und Tiefgaragenstellplatz zu einer im Ergebnis höheren Nettokaltmiete als 5, 70 Euro pro Quadratmeter, ergibt sich kein anderes Ergebnis: Da die Förderzusage bestandskräftig geworden ist, gilt für die Bauherrin verbindlich die Aussage in Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage. Hiernach darf die Nettokaltmiete höchstens 5, 70 Euro betragen und es dürfen neben dieser Miete nur die Betriebskosten erhoben werden. Vor diesem Hintergrund hätte die Bauherrin ihre Auffassung, aus der Vereinbarung vom 22.10.2010 folge die Zulässigkeit der gemeinsamen Vermietung von Wohnung und Tiefgaragenstellplatz im Sinne eines einheitlichen Mietobjektes mit einer im Ergebnis höheren Nettokaltmiete als 5, 70 Euro pro Quadratmeter, in einem Rechtsbehelfsverfahren gegen die Förderzusage geltend machen müssen.

Das in § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG enthaltene Kopplungsverbot ist nicht verfassungswidrig.

Dieser Einwand ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich, da – wie bereits mehrfach ausgeführt – schon ein Verstoß gegen die Mietbindungsbestimmung in Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage vorliegt.

Abgesehen davon, liegt entgegen der Argumentation der Bauherrin keine Verfassungswidrigkeit der Norm vor. Der geltend gemachte Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG resultiert insbesondere nicht aus dem Umstand, dass das Kopplungsverbot des § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG gemäß Satz 2 der Norm nicht für die Überlassung eines offenen Stellplatzes gilt.

3 Abs. 1 GG verbietet es, gleiche Sachverhalte ungleich oder ungleiche gleich zu behandeln, es sei denn, ein abweichendes Vorgehen wäre sachlich gerechtfertigt. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede . en bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem sziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen10. Im Bereich der Leistungsverwaltung hat zunächst der Gesetzgeber zu entscheiden, welche Sachverhaltselemente so wesentlich sind, dass eine Ungleichbehandlung gerechtfertigt ist. Ihm ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzuerkennen. Diese Gestaltungsfreiheit geht im Bereich der darreichenden Verwaltung weiter als bei der gesetzlichen Regelung staatlicher Eingriffe. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt erst dann vor, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst einleuchtender Grund nicht finden lässt11.

Diese am Willkürmaßstab orientierten Maßstäbe kommen auch vorliegend zur Anwendung. Der Umstand, dass § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG in direkter Anwendung keine originäre Norm der Leistungsverwaltung darstellt, sondern den mietvertraglichen Gestaltungsspielraum des Vermieters von Sozialwohnungen betrifft, steht der Anwendung des Willkürmaßstabes auf Rechtfertigungsebene nicht entgegen. Das Kopplungsverbot des § 10 Abs. 6 Satz 1 WoBindG findet vorliegend nicht in direkter, sondern nur durch Inkorporation in § 17 Abs. 1 Satz 2 HmbWoFG Anwendung und dient der sachlichen Begrenzung des Förderanspruchs der Bauherrin.

Vor diesem Hintergrund ist die in § 10 Abs. 6 Sätze 1 und 2 HmbWoBindG vorgenommene  zwischen offenen Stellplätzen und solchen in einer Tiefgarage nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber verfolgte damit das Ziel, eine bestehende Hamburger Praxis zu offenen Stellplätzen gesetzlich fortzuschreiben12. Zwischen offenen Stellplätzen und solchen in einer Tiefgarage bestehen darüber hinaus gewichtige Unterschiede, da letztere in der Herstellung höhere Kosten für den Bauherrn verursachen, vor deren Überwälzung der Sozialmieter in besonderer Weise durch die Geltung des Kopplungsverbots zu schützen ist. Entgegen der Auffassung der Bauherrin begründen die höheren Herstellungskosten auch eine besondere Schutzbedürftigkeit des Sozialmieters, da die höheren Kosten – wie gerade dieser Fall zeigt – für den Bauherrn einen „Anreiz“ bilden können, nach Möglichkeiten der mietvertraglichen Überwälzung dieser Kosten zu suchen.

Das auf Rechtsfolgenseite eröffnete Widerrufsermessen hat die Behörde rechtmäßig ausgeübt. Hierbei ist das Vertrauen der Bauherrin in den Fortbestand der Förderung abzuwägen mit dem öffentlichen Interesse der Behörde, öffentliche Fördergelder nur solchen Investoren zu gewähren, die die Vorgaben der Förderzusage einhalten. Dabei wiegt in den Widerrufsfällen nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 – 5 HmbVwVfG das öffentliche Interesse an der Beseitigung oder Änderung des Verwaltungsaktes im allgemeinen schwerer als das Interesse des Betroffenen am Bestand des Verwaltungsaktes und das entsprechende Vertrauensinteresse13.

Hieran gemessen, ist die Entscheidung der Behörde, die Förderzusage mit Wirkung für die Zukunft zu widerrufen, weder hinsichtlich des Ob der Entscheidung noch hinsichtlich ihres Umfangs zu beanstanden.  hat die Behörde in ihrer ausführlich begründeten Entscheidung den Aspekt der Zumutbarkeit der Fortsetzung des Förderverhältnisses in den Vordergrund gestellt. Zu Recht betont sie, dass die der Vereinbarung vom 20.07.2012 nachfolgenden Verstöße derart schwere Beeinträchtigungen sowohl dieser Vereinbarung als auch der Förderzusage darstellen, dass ihr eine Aufrechterhaltung der Förderung auch unter Berücksichtigung eines eventuell schutzwürdigen Vertrauens der Bauherrin in deren Fortbestand nicht zugemutet werden kann. Diese hat sich bewusst auf eine Förderung auf der Grundlage der strengen, da Mietbindungen auslösenden Regelungen des Hamburgischen Wohnraumförderungsgesetzes eingelassen. Sie hat mit der ursprünglichen Ausgestaltung ihrer Mietverträge in eindeutiger Art und Weise gegen die Bestimmungen der Förderzusage verstoßen und dieses Verhalten nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012 – die gerade einer gütlichen, am Gedanken der Verhältnismäßigkeit ausgerichteten Einigung dienen sollte – fortgesetzt. Ihr musste daher bewusst sein, dass diese Vereinbarung für die Behörde der letzte Schritt vor einem förmlich „in der Luft liegenden“ Widerruf der Förderzusage war. Vor diesem Hintergrund ist kein Raum für eine anderweitige Ermessensausübung als im Bescheid der Behörde dargelegt.

Die weiteren in diesem Zusammenhang erhobenen Einwendungen der Bauherrin dringen nicht durch:

Entgegen der Auffassung der Bauherrin hat die Behörde das Ermessen insbesondere dem Zweck der Ermächtigung entsprechend und orientiert am Förderzweck ausgeübt, wie er in der Förderzusage zum Ausdruck kommt. Es greift deutlich zu kurz, wenn die Bauherrin für eine zweckwidrige Ermessensausübung darauf verweist, dass sich der Förderzweck in Abschnitt III. der Förderzusage lediglich in einer anteiligen Finanzierung des Förderobjektes erschöpft habe und dieser Zweck vollständig erfüllt sei. Bei dieser Argumentation übersieht die Bauherrin, dass in Abschnitt XI. der Förderzusage insbesondere die Mietbindung durch Festlegung einer Vertragsmiete als wesentliche Zweckbestimmung der Förderzusage ausgestaltet ist (neben der in Abschnitt X. als weiterer Förderzweck aufgenommenen Belegungsbindung). Dies dient unmittelbar dem in § 1 HmbWoFG niedergelegten Gesetzeszweck als Maßnahme zur Unterstützung von Haushalten bei der Versorgung mit angemessenem Wohnraum. Da die Bauherrin mehrfach – wie dargelegt – gerade gegen diese Vorschrift zur Mietbindung verstoßen hat, liegt eine zweckwidrige Verwendung der gewährten Fördermittel vor.

Ohne Erfolg macht die Bauherrin weiterhin einen Ermessensfehlgebrauch geltend. Es sei fehlerhaft, wenn das Verwaltungsgericht in der vorgenommenen Kopplung von Wohnungs- und Tiefgaragenstellplatzmiete eine erhebliche Gefährdung der Zwecke der sozialen Wohnraumförderung erblicke. Derartige Erwägungen seien sachfremd, weil fast alle Mieter an den Stellplatzmietverhältnissen zu den vereinbarten Konditionen festgehalten und damit sogar zum Ausdruck gebracht hätten, dass sie an einem einheitlichen Mietvertrag festhalten wollten. Mit dieser Argumentation übersieht die Bauherrin, dass es für die Frage der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung nicht darauf ankommt, wie die Mieter auf Angebote der Bauherrin reagiert haben, die gegen Bestimmungen der Förderzusage verstießen. Maßgebend für die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung ist allein das Verhalten der Bauherrin. Sie hat sich durch die Beantragung von Fördermitteln für den sozialen Wohnungsbau bewusst den strengen Bindungsregeln des Hamburgischen Wohnraumfördergesetzes unterworfen und hat mehrfach – wie dargelegt – gegen die Förderzusage verstoßen. Vor diesem Hintergrund kann sich die Behörde insbesondere nicht darauf berufen, ihre Verstöße gegen die Förderzusage würden durch das „Einverstandensein“ der Mieter geheilt. Es ist eine Vielzahl anderer Gründe – etwa: „bequeme“ Lösung, kein Interesse an (weiterer) Auseinandersetzung mit der Bauherrin als Vermieterin – denkbar, aus denen die Mieter der Verschmelzung von Wohnung und Stellplatz zu einem einheitlichen Mietvertrag zugestimmt haben.

Weiterhin dringt die Bauherrin auch nicht mit ihrem Einwand durch, die Argumentation des Verwaltungsgerichts zur heit sei fehlerhaft, weil es diffus und substanzlos auf „fortwährende Verstöße“, ein „in der  gezeigtes Verhalten“ sowie auf eine „bislang gezeigte Vermietungspraxis“ abstelle. Die Wertungen des Verwaltungsgerichts bestehen zu Recht und sind im Ganzen tragfähig. Es liegen – wie dargelegt – in Form der Verstöße gegen Abschnitt IX. Nrn. 1 und 5 mehrere und nicht bloß ein vereinzelt gebliebener Verstoß gegen die Förderzusage vor. Die Formulierungen „in der  gezeigtes Verhalten“ und „bislang gezeigte Vermietungspraxis“ verweisen ersichtlich auf die Ausgestaltung der ursprünglichen Mietverträge, deren Verstöße gegen die Förderzusage derart klar und deutlich waren, dass es insoweit keiner weitergehenden Begründung bedurfte.

Schließlich liegt auch keine Überschreitung der gesetzlichen Grenzen des eingeräumten s vor. Insbesondere ist der mit Wirkung für die Zukunft erklärte Widerruf verhältnismäßig in Ansehung des mit ihm verfolgten Zwecks (Beendigung der Verstöße gegen die Förderzusage, Sicherung der Zwecke der sozialen Wohnraumförderung). Der Widerruf war erforderlich. Soweit die Bauherrin auf die Möglichkeit der in Abschnitt I. Nr. 13 der Vereinbarung vom 20.07.2012 vorgesehenen Zahlung einer Vertragsstrafe verweist, ist diese im Vergleich zum Widerruf der Förderzusage kein milderes und gleich effektives Mittel, um den Widerrufszweck zu erreichen. Die Vertragsstrafe ist das geeignete Sanktionsmittel für vereinzelte Verstöße. Dies folgt insbesondere aus seiner nur geringen, auf einen Betrag von 250, – Euro vereinbarten Höhe, die im Vergleich zur mehrere Millionen Euro umfassenden Förderung nicht ins Gewicht fällt. Da die Vermietungspraxis sowohl vor als auch nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012 nicht nur in Einzelfällen, sondern in Gänze gegen die Bestimmungen der Förderzusage verstieß, durfte die Behörde die gesamte Förderzusage mit Wirkung für die Zukunft widerrufen.

Der Widerruf erweist sich auch nicht als im engeren Sinn unverhältnismäßig. Soweit die Bauherrin hierfür auf schwerwiegende Folgen – u. a. auf die Ungewissheit einer anderweitigen Finanzierung und den drohenden wirtschaftlichen Ruin der Gesellschafter der Bauherrin – verweist, ist sie zunächst nochmals darauf zu verweisen, dass sie sich bewusst durch die Auswahl der Behörde als Förderpartnerin den strengen gesetzlichen Bindungen der sozialen Wohnraumförderung unterworfen hat. Sie hatte es selbst in der Hand, die Bedingungen der Förderzusage einzuhalten und den drohenden Widerruf abzuwenden. Die Verstöße gegen die Förderzusage fallen allein in den Verantwortungsbereich der Bauherrin, sodass sie das damit verbundene wirtschaftliche Risiko eines Widerrufs selbst tragen muss. Das durch den Widerruf enttäuschte Vertrauen auf den Fortbestand einer staatlichen Förderleistung bei eindeutigen Verstößen gegen die Fördergrundlagen ist vor diesem Hintergrund kein Aspekt, der in Abwägung mit den öffentlichen Widerrufszwecken zu Gunsten der Bauherrin in den Vordergrund tritt. Die Behörde war auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gehalten, in erneute Gespräche mit der Bauherrin einzutreten. Bereits mit der Vereinbarung vom 20.07.2012 hat die Behörde dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechend gehandelt und der Bauherrin Wege zu einer förderzweckkonformen Vermieterpraxis aufgezeigt. Zu nochmaligen Gesprächen bestand daher aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kein zwingender Anlass. Es wäre umgekehrt Sache der Bauherrin gewesen, die von ihr beabsichtigte Praxis zum Zusammenführen von Wohnungen und Tiefgaragenstellplätzen durch Abschluss von Mietvertragsergänzungen im Vorfeld mit der Behörde zu erörtern, da ihr aufgrund deren Beanstandungen bewusst sein musste, dass diese Kopplung der „springende Punkt“ für die gesamte Förderung ist.

Der Widerruf für die Zukunft kann weiterhin auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG gestützt werden. Hiernach kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Auch diese Voraussetzungen sind erfüllt. Bei den Bestimmungen in Abschnitt XI. Nr. 1 und 5 der Förderzusage handelt es sich jeweils um Auflagen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG, die die Bauherrin nicht erfüllt hat. Das Ermessen wurde fehlerfrei ausgeübt.

Die Bestimmungen zur n Nettokaltmiete in Abschnitt XI. Nr. 1 und zum Verbot der Forderung sowie Entgegennahme von Finanzierungsbeiträgen in Abschnitt XI. Nr. 5 sind Auflagen im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 HmbVwVfG. Eine Auflage liegt hiernach vor, wenn dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Es muss sich insoweit um einen eigenständigen Verwaltungsakt handeln, der akzessorisch zur Grundverfügung und separat im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchsetzbar ist14. Diese Voraussetzungen liegen vor: Durch die genannten Bestimmungen wurde der Bauherrin jeweils ein Unterlassen einer bestimmten Handlung vorgeschrieben. Durch Abschnitt XI. Nr. 1 der Förderzusage wurde der Bauherrin vorgeschrieben, es zu unterlassen, eine höhere Nettokaltmiete als 5, 70 Euro pro Quadratmeter zu verlangen und es ferner zu unterlassen, neben dieser Miete andere Kosten (mit Ausnahme der Betriebskosten) zu erheben. Durch Abschnitt XI. Nr. 5 der Förderzusage wurde die Bauherrin zur Unterlassung der Forderung und/oder Entgegennahme von Finanzierungsbeiträgen der Mieter verpflichtet. Die Formulierung der Bestimmungen hat jeweils regelnden Charakter, mit der Folge, dass eigenständige Verwaltungsakte vorliegen, die im Wege der Verwaltungsvollstreckung – insbesondere durch die Festsetzung eines Zwangsgeldes (vgl. § 11 Abs. 1 Nr. 2 HmbVwVG) – vollstreckt werden könnten.

Der Annahme einer Auflage im Rechtssinne im Hinblick auf die Regelung des Abschnitts XI. Nr. 5 der Förderzusage steht auch nicht entgegen, dass diese Bestimmung lediglich das aus § 17 Abs. 1 Satz 2 HmbWoFG in Verbindung mit § 10 Abs. 6 HmbWoBindG folgende Kopplungsverbot in allgemeiner Form wiederholt. Der Abschnitt XI. der Förderzusage hat keinen bloßen Hinweischarakter (in diesem Falle schiede die Annahme einer regelnden Auflage aus), sondern enthält zwingende Regelungen zur Sicherung der Zweckbestimmung der Förderzusage durch Festlegung konkreter Mietbindungen. Vor diesem Hintergrund ist das in Abschnitt XI. Nr. 5 aufgenommene Kopplungsverbot für die Annahme einer Auflage unschädlich, da Nebenbestimmungen nach § 36 Abs. 1 HmbVwVfG gerade auch sicherstellen sollen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Vor diesem Hintergrund ist der Verweis des Verwaltungsgerichts auf sozialrechtliche Rechtsprechung15, wonach eine Pflicht, deren Erfüllung unmittelbar von dem gesetzlichen Leistungstatbestand vorausgesetzt wird, nicht Gegenstand einer Auflage sein kann, in seiner Allgemeinheit nicht auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbar. Bei der Regelung des § 10 Abs. 6 Satz 1 HmbWoBindG handelt es sich nicht um einen gesetzlichen Leistungstatbestand, sondern um ein gesetzliches Verbot, das den Sozialmieter vor dem Abschluss von bestimmten zusätzlichen Vereinbarungen schützen soll. Die in Abschnitt XI. Nr. 5 der Förderzusage normierte Verpflichtung, es zu unterlassen, andere Finanzierungsbeiträge anzunehmen, soll daher unmittelbar sicherstellen, dass nur im Sinne von § 7 Abs. 3 Nr. 3 HmbWoFG zuverlässige Investoren Fördermittel erhalten.

Der Annahme von Nebenbestimmungen steht auch nicht entgegen, dass die Verstöße gegen die Förderzusage auch – wie dargelegt – Widerrufsgründe im Sinne von Abschnitt XVI. Nr. 5 der Zusage darstellen. Der Widerruf von Bewilligungsbescheiden aufgrund eines Auflagenverstoßes steht gleichberechtigt neben der Möglichkeit, aufgrund eines Auflagenverstoßes von einem Widerrufsvorbehalt Gebrauch zu machen16.

Die Bauherrin hat die Auflagen in Abschnitt XI. Nrn. 1 und 5 der Förderzusage nicht nur nicht erfüllt, sondern sogar dagegen verstoßen.

Auch im Rahmen von § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG hat die Behörde ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Das Oberverwaltungsgericht nimmt zunächst Bezug auf seine Ausführungen unter I. 2. b)) aa)) (2). Im Übrigen war die Behörde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch nicht darauf zu verweisen, zunächst eine separate Vollstreckung der Auflagen durch die Festsetzung von Zwangsgeldern durchzuführen17. Es gibt bereits keinen zwingenden dahingehenden Grundsatz, dass ein Vollstreckungsversuch aus der Auflage aus Gründen der Verhältnismäßigkeit stets einem Widerruf vorauszugehen hat, da die Auflagenvollstreckung und der Widerruf nicht die gleichen Ziele verfolgen18. Wie bereits im Rahmen eines möglichen Vorrangs der vereinbarten Vertragsstrafe ausgeführt, hätte eine Vollstreckung aus den Auflagen nur bei vereinzelten Verstößen Sinn gemacht. Da die Vermietungspraxis sowohl vor als auch nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012 nicht nur in Einzelfällen, sondern in Gänze gegen die Bestimmungen der Förderzusage verstieß, hat die Behörde zu Recht darauf verwiesen, dass die Geltendmachung einer Vertragsstrafe – und gleiches gilt für die Vollstreckung einer Unterlassungsverpflichtung durch Festsetzung eines Zwangsmittels – keine gleich effektive Maßnahme dargestellt hätte.

Schließlich kann der Widerruf für die Zukunft auch auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG gestützt werden. Die Behörde wäre aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt gewesen, die Förderung zu versagen, auf die gemäß § 10 Abs. 5 Satz 1 HmbWoFG zudem auch kein gesetzlicher Anspruch besteht.

Die Behörde hätte die Förderung mit Blick auf die Fördervoraussetzung des § 7 Abs. 3 Nr. 3 HmbWoFG versagen können, da der Bauherrin, die sich das Handeln ihres geschäftsführenden Gesellschafters zurechnen lassen muss, die notwendige Zuverlässigkeit fehlt. Zuverlässig im wohnungsbauförderrechtlichen Sinne ist nur derjenige Investor, bei dem keine Tatsachen vorliegen, die seine Gewissenhaftigkeit und Redlichkeit in Frage stellen und der insbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Mittel aus öffentlicher Kasse dem Förderzweck entsprechend eingesetzt werden19. Hieran fehlt es, da die Bauherrin die Fördermittel nicht ihrem Förderzweck entsprechend eingesetzt hat. Dies ist nicht schon dann der Fall, wenn die zu fördernden Mietwohnungen auch tatsächlich bezugsfertig errichtet werden. Voraussetzung ist vielmehr, dass es zum Abschluss eines Mietvertrages auf der Basis der Kostenmiete ohne eine besondere Zusatzverpflichtung kommt. Erst dann ist die Zweckbestimmung der Sozialwohnung erreicht20. Mit der nach Bekanntgabe der Förderzusage offenbar gewordenen Praxis, Zusatzzahlungen für eine höherwertige Ausstattung zu verlangen und auch noch nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012, Wohnungen und Tiefgaragenstellplätze zur Erzielung einer höheren Nettokaltmiete als nach 6.02.1 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010 zulässig mietvertraglich ohne  miteinander zu verbinden, hat die Bauherrin deutlich gezeigt, dass sie nicht über die notwendige wohnungsbauförderrechtliche Zuverlässigkeit verfügt.

Ohne den Widerruf wäre zudem das öffentliche Interesse gefährdet. Dies ist der Fall, wenn der Widerruf zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d.h. zur Beseitigung oder Verhinderung eines sonst drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist21. Ein derartiger Schaden hätte ohne den Widerruf der Förderzusage gedroht, da bei einer Fortführung der Förderung der hochrangige Schutzzweck des § 2 Abs. 1 Nr. 1 HmbWoFG (Unterstützung von Haushalten, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können) unmittelbar gefährdet gewesen wäre. Dieses Ziel der sozialen Wohnraumförderung kann nicht erreicht werden, wenn im Sinne von § 16 Abs. 2 und 3 HmbWoFG wohnberechtigte Mieter zwar einerseits in den Genuss geförderten Wohnraums kommen, sie andererseits über die Mietvertragsgestaltung jedoch zur Zahlung einer höheren Miete als wohnungsbauförderrechtlich zulässig angehalten werden sollen.

Für die Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung nimmt das Oberverwaltungsgericht Bezug auf seine Ausführungen unter I. 2. b)) aa)) (2). Lediglich ergänzend merkt das Oberverwaltungsgericht an, dass im Rahmen eines Widerrufs nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HmbVwVfG das Vertrauen des Begünstigten auf einen Fortbestand der Regelungen bereits in den Tatbestand der Norm „eingearbeitet“ wurde, das öffentliche Interesse insoweit regelmäßig als überwiegend anzusehen und das behördliche Ermessen in Richtung auf einen Widerruf  ist22. Eine atypische Situation, das Ermessen abweichend von dieser Intention der Norm auszuüben, liegt nicht vor.

Der Widerruf erfolgte auch fristgemäß innerhalb der Jahresfrist der §§ 49 Abs. 3 Satz 2, 48 Abs. 4 Satz 1 HmbVwVfG. Ihren entgegenstehenden Einwand hat die Bauherrin im Berufungsverfahren nicht mehr aufrechterhalten. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht darauf verwiesen, dass die Jahresfrist als sog. Entscheidungsfrist ausgestaltet ist und sie erst zu laufen beginnt, wenn die Behörde auf der Grundlage aller entscheidungserheblichen Tatsachen den zutreffenden rechtlichen Schluss gezogen hat, dass ihr die Widerrufsbefugnis zusteht23. Vor diesem Hintergrund konnte die Widerrufsfrist nicht vor Abschluss der im März 2013 erfolgten Anhörung zu laufen beginnen, mit der Folge, dass die im September 2013 getroffene und bekanntgegebene Widerrufsentscheidung fristgerecht ergangen ist.

Für den hier vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht entschiedenen Rechtsstreit bedeutet dies: Der Widerruf des gewährten Aufwendungszuschusses mit Wirkung für die  erfolgte rechtmäßig. Der Widerruf ist formell und auch materiell rechtmäßig. Der Widerruf kann sowohl auf § 48 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG als auch auf § 48 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 HmbVwVfG gestützt werden. Der Widerruf erfolgte fristgemäß.

Der Widerruf des Aufwendungszuschusses kann rechtmäßig auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG gestützt werden. Der Umstand, dass die Behörde ihren Widerrufsbescheid nicht ausdrücklich auf diese Norm gestützt hat, steht dem Widerruf nach dieser Vorschrift nicht entgegen, die tatbestandlichen Voraussetzungen liegen vor und die Behörde hat das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG als Rechtsgrundlage herangezogen, auch wenn die Behörde ihre Widerrufsentscheidung nicht ausdrücklich auf diese Norm gestützt hat. Es ist als allgemeiner Grundsatz anerkannt, dass die zur Kontrolle des Verwaltungshandelns berufenen Gerichte in ihrer Bewertung der Rechtslage, namentlich in der Frage, anhand welcher Rechtsnormen das Verwaltungshandeln zu überprüfen und aufgrund welcher Rechtsnormen es als rechtmäßig erachtet werden kann, unabhängig von der Rechtsauffassung der Verwaltung sind. Im geltenden Verwaltungsprozessrecht findet er seinen Niederschlag in § 113 Satz 1 VwGO, wonach das Verwaltungsgericht einen angefochtenen Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid nur aufhebt, wenn und soweit er rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Kommt das Gericht zu der Erkenntnis, dass der Verwaltungsakt zu Unrecht auf die von der Behörde herangezogene Rechtsnorm gestützt ist, folgt aus §  Satz 1 VwGO die Verpflichtung zu prüfen, ob und ggf. in welchem Umfang der Bescheid mit Blick auf eine andere Rechtsgrundlage aufrechterhalten werden kann, sofern der Bescheid durch die Berücksichtigung der anderen Rechtsnorm und die dadurch geänderte Begründung nicht in seinem Wesen verändert wird24. Vor diesem Hintergrund handelt es sich vorliegend nicht so sehr – worauf die Bauherrin abstellt – um eine Situation des sog. Nachschiebens von Gründen, sondern um eine Konstellation, in der im Rahmen von §  Satz 1 VwGO das Verwaltungsgericht berechtigt und verpflichtet war, zu prüfen, ob sich die getroffene Entscheidung auf einer anderen Rechtsgrundlage rechtsfehlerfrei aufrechterhalten lässt. In dieser Lage befand sich das Verwaltungsgericht, da es ausgehend von seiner Rechtsansicht, § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG könne nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden, verpflichtet war zu prüfen, ob sich eine andere, die Widerrufsentscheidung ebenso tragende Rechtsgrundlage findet.

Entgegen der Auffassung der Bauherrin steht die Tatsache, dass es sich bei den in § 49 Abs. 3 Satz 1 HmbVwVfG geregelten Widerrufsgründen um Ermessensverwaltungsakte handelt, einem zulässigen Auswechseln der Rechtsgrundlage nicht entgegen. Ihr ist zwar grundsätzlich zuzugeben, dass die dargestellten Grundsätze bei Ermessensverwaltungsakten nur eingeschränkt gelten. Das Gericht darf von sich aus keine (Wesens-)Änderungen in der Motivation der Auswahlentscheidung vornehmen, da es auf diese Weise in die Selbständigkeit der Exekutive eingriffe25. Eine derartige Gefahr ist jedoch nicht gegeben, insbesondere liegt keine Wesensverschiedenheit vor. Der Unterschied zwischen einem Widerruf nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG und einem Widerruf auf der Grundlage von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG ist letztlich nur marginal (Zweckverfehlung im Gegensatz zur Auflagenverfehlung). Gemeinsam ist beiden Widerrufsgründen jedoch, dass sie dem Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes dienen, der zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks erlassen wurde. In diesen Fällen dient die Beifügung einer Auflage der Sicherung des Förderungszwecks. So liegt der Fall auch hier: Die Beifügung der Auflagen im Abschnitt XI. Nrn. 1 und 5 der Förderzusage diente unmittelbar dem Zweck, die Nettokaltmiete in bestimmter Art und Weise sozialverträglich zu binden.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 HmbVwVfG sind gegeben. Hiernach darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die  widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Eine derartige Zweckverfehlung liegt vor, da die Bauherrin die Fördermittel nicht ihrem Förderzweck entsprechend eingesetzt hat. Wie bereits unter I. 2. b)) cc)) ausgeführt, ist dies nicht schon dann der Fall, wenn die zu fördernden Mietwohnungen auch tatsächlich bezugsfertig errichtet werden. Voraussetzung ist vielmehr, dass es zum Abschluss eines Mietvertrages auf der Basis der Kostenmiete ohne eine besondere Zusatzverpflichtung kommt. Erst dann ist die Zweckbestimmung der Sozialwohnung erreicht20. Mit der nach Bekanntgabe der Förderzusage offenbar gewordenen Praxis, Zusatzzahlungen für eine höherwertige Ausstattung zu verlangen und auch noch nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012, Wohnungen und Tiefgaragenstellplätze zur Erzielung einer höheren Nettokaltmiete als nach Abschnitt 6.02.1 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010 zulässig mietvertraglich miteinander zu verbinden, hat die Bauherrin den Förderzweck deutlich verfehlt.

Die Behörde hat das ihr auf Rechtsfolgenseite zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Insbesondere ist der Widerruf mit Wirkung für die  verhältnismäßig.

Wie bereits das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, ist das Ermessen beim Widerruf zweckwidrig verwandter Subventionen durch den haushaltsrechtlichen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 LHO) in dem Sinne , dass im Regelfall nur die Entscheidung für den Widerruf  ist26. Dieser Haushaltsgrundsatz überwiegt im allgemeinen das Interesse des Begünstigten, eine Förderung behalten zu dürfen, und verbietet einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst und es bedarf insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 HmbVwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung27.

Ein derartiger; vom Regelfall abweichender Sachverhalt ist nicht gegeben. Das Oberverwaltungsgericht verkennt dabei nicht, dass die Bauherrin das streitgegenständliche Wohngebäude unter Einsatz erheblicher eigener Mittel errichtet hat und nach Wegfall der Förderung bei gleichzeitiger Weitergeltung der Mietbindung im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung keine adäquate Refinanzierungsmöglichkeit besaß. Gleichwohl rechtfertigt die Annahme, dass die Bauherrin ihrer Verpflichtung zur Errichtung der Wohnungen und zur Vermietung an berechtigte Mieter nachgekommen ist, nicht die Annahme, dass der Widerruf für die  unverhältnismäßig erfolgte. Wie bereits ausgeführt, erschöpft sich der Förderzweck nicht allein in der Errichtung und Bereitstellung des Wohnraums an berechtigte Mieter. Integraler Bestandteil der sozialen Wohnraumförderung ist nach Maßgabe der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darüber hinaus, dass es zum Abschluss von Mietverträgen auf Basis der in der Förderzusage geregelten Kostenmiete (Nettokaltmiete) kommt. Wie dargestellt, war die Praxis der Behörde auf das Gegenteil gerichtet. In dieser Situation kann die Widerrufsentscheidung sowohl für die  als auch für die Zukunft nur einheitlich getroffen werden. Eine andere Entscheidung würde zu erheblichen Wertungswidersprüchen führen. Ließe man den Aspekt der Errichtung und Bereitstellung der Wohnungen für eine Unverhältnismäßigkeit der Rückforderung in der  gewährter Förderleistungen ausreichen, so stellte sich in der Tat die von der Bauherrin aufgeworfene Frage, ob diese Aspekte nicht auch im Rahmen des Widerrufs für die Zukunft zu ihren Gunsten hätten größere Beachtung – etwa im Sinne der von ihr angebotenen weiteren Gespräche für eine gütliche Einigung – finden müssen. Umgekehrt wirft die Behörde zu Recht die Frage auf, weshalb die zweifelsfrei feststehende Zweckverfehlung öffentlicher Mittel nur mit Blick auf eine Fortsetzung der Förderung, nicht jedoch mit Blick auf die  Berücksichtigung finden soll. Dieser Widerspruch kann in diesem Einzelfall nur im Sinne der von der Behörde getroffenen Widerrufsentscheidung auch für die  aufgelöst werden. Dies ist angesichts des Verhaltens der Bauherrin auch nicht unzumutbar: Sie hat sich, wie bereits ausgeführt, bewusst auf eine Förderung auf der Grundlage der strengen, da Mietbindungen auslösenden Regelungen des Hamburgischen Wohnraumförderungsgesetzes eingelassen. Sie hat mit der ursprünglichen Ausgestaltung ihrer Mietverträge in eindeutiger Art und Weise gegen die Bestimmungen der Förderzusage verstoßen und dieses Verhalten nach Abschluss der Vereinbarung vom 20.07.2012 – die gerade einer gütlichen, am Gedanken der Verhältnismäßigkeit ausgerichteten Einigung dienen sollte – fortgesetzt. Ihr musste bewusst sein, dass diese Vereinbarung für die Behörde der letzte Schritt vor einem förmlich „in der Luft liegenden“ Widerruf der Förderzusage war. Vor diesem Hintergrund ist keine atypische Situation erkennbar, das Ermessen zwingend anders auszuüben, als es die Behörde getan hat.

Darüber hinaus hat die Behörde den Widerruf auch rechtmäßig auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HmbVwVfG gestützt. Hiernach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die  widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 19. April 2021 – 4 Bf 227/16

  1. Anschluss an BVerwG, Urteil vom 17.06.1998, 8 C 2/97[↩]
  2. v. 25.11.2003, BGBl. I S. 2346[↩]
  3. vgl. Anhang 3, Nr. 2.2 der Förderrichtlinie Mietwohnungsneubau 2010[↩]
  4. v.19.02.2008, HmbGVBl.2008, S. 74; HmbWoFG[↩]
  5. vgl. BT-Drs. 7/855 S. 13 zur ursprünglichen Gesetzesfassung[↩]
  6. BVerwG, Urteil vom 17.06.1998, 18 f.[↩]
  7. BVerwG, Urteil vom 17.06.1998, 19 f.[↩]
  8. BVerwG, Urteil vom 16.06.1989, 8 C 92/86 14[↩]
  9. so HansOLG, Urteil vom 15.11.2017 – 13 U 178/16, S. 8 f. UA[↩]
  10. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2012, 1 BvL 16/11 30[↩]
  11. BVerfG, Beschluss vom 26.04.1988, 1 BvL 86/84; BVerfGE 78, 104 47[↩]
  12. vgl. Bü-Drs. 18/7191, S. 41[↩]
  13. BVerwG, Urt .v. 24.01.1992, 7 C 38/90 15[↩]
  14. vgl. hierzu: Stelkens, in: Stelkens, Bonk, Sachs, VwVfG, 9. Aufl.2018, § 36 Rn. 83 ff.[↩]
  15. BSG, Urteil vom 22.09.1981 – 1 RJ 112/80 23[↩]
  16. vgl. auch für den Fall der öffentlichen Wohnungsbauförderung: BVerwG, Urteil vom 27.09.1982 – 8 C 96/81 14[↩]
  17. vgl. hierzu: Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9, Aufl.2018, § 49 Rn. 55[↩]
  18. Kastner, in: Fehling, Kastner, Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl.2012, VwVfG § 49 Rn. 33[↩]
  19. von Wehrs, in: Fischer-Dieskau, Pergande, Schwender, Wohnungsbaurecht, Loseblatt, 171. Ergänzungslieferung, Januar 2006, WoFG, § 11, Anm.05.3; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 12.12.2019, 14 A 516/19 9[↩]
  20. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.06.1998, 19[↩][↩]
  21. BVerwG, Urteil vom 24.01.1992, 7 C 38/90 13[↩]
  22. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.1992, 7 C 38/90 15[↩]
  23. BVerwG, Urteil vom 28.06.2012, 2 C 13/11 27[↩]
  24. BVerwG, Beschluss vom 29.07.2019, 2 B 19/18 24[↩]
  25. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl.2018, § 113 Rn. 78[↩]
  26. BVerwG, Urteil vom 26.02.2015, 3 C 8/14 17[↩]
  27. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1997, 3 C 22/96 14[↩]

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