Amerikanische Atomwaffen in der Eifel

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die die Stationierung US-amerikanischer Atomwaffen auf dem Fliegerhorst Büchel zum Gegenstand hatte.

Amerikanische Atomwaffen in der Eifel

Die Verfassungsbeschwerde war nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts bereits unzulässig, weil die Beschwerdeführerin einen Eingriff in Grundrechte ebenso wenig dargelegt hat wie eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten.

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Der Fliegerhorst Büchel ist ein Luftwaffenstandort im Landkreis Cochem-Zell in Rheinland-Pfalz. Auf dem Stützpunkt sind deutsche und amerikanische Luftstreitkräfte stationiert. Zu deren Aufgaben gehören vor allem die Verwahrung, Bewachung, Wartung und Freigabe der dort im Rahmen der innerhalb der NATO vereinbarten nuklearen Teilhabe gelagerten Atomwaffen. Die Beschwerdeführerin wohnt circa 3, 5 Kilometer vom Fliegerhorst Büchel entfernt.

Der Fliegerhorst Büchel wurde Mitte August 1955 an die Bundeswehrverwaltung übergeben.1958 wurde dort das Jagdbombergeschwader 33 stationiert, das im Dezember 1958 offiziell der NATO unterstellt wurde. Im Fliegerhorst befinden sich zudem Staffeln der US Air Force 702 Munitions Support Squadrons (702 MUNSS). Diese dienen nach verbreiteter Annahme vor allem der Verwahrung, Bewachung, Wartung und Freigabe der dort im Rahmen der innerhalb der NATO (Nordatlantikvertrag vom 04.04.1949 in der Fassung vom 15.10.19511) vereinbarten nuklearen Teilhabe (vgl. § 16 KrWaffG2) gelagerten Atomwaffen3. Die Bundeswehr hat der NATO im Gegenzug die Bereitstellung von 46 nuklearfähigen Trägerflugzeugen für die nukleare Teilhabe zugesagt und stationiert 44 Tornados in Büchel4. Im Rahmen der nuklearen Teilhabe sollen auch deutsche Soldaten im Einsatz von Atomwaffen ausgebildet werden5.

Am 19./20.11.2010 verabschiedeten die NATO-Bündnispartner ein neues strategisches Konzept, welches sich erstmals auf das Ziel einer nuklearwaffenfreien Welt festlegte, zugleich aber das Prinzip der nuklearen Abschreckung bis zur vollständigen Vernichtung aller Nuklearwaffen auf der Welt bestätigte6.

Am 27.03.2017 begann ohne Beteiligung der Atommächte sowie mehrerer NATO-Staaten, darunter Deutschland, eine UN-Atomwaffenverbotskonferenz als erster Schritt zu einer Nuklearwaffenkonvention. Am 7.07.2017 einigten sich in deren Folge 122 Staaten auf einen Vertrag, der ein generelles Verbot von Atomwaffen, auch als Bestandteil einer Abschreckungsstrategie, vorsieht7. Verboten sind danach Herstellung, Lagerung, Besitz, Weitergabe und Einsatz von Nuklearwaffen (Art. 1 des Vertrags). Der Vertrag liegt seit dem 20.09.2017 bei den Vereinten Nationen (UN) zur Unterzeichnung aus und wird 90 Tage nach der Ratifizierung durch mindestens 50 Staaten in Kraft treten (Art. 14 f. des Vertrags).

Das verwaltungsgerichtliche Verfahren[↑]

Mit einem Schreiben an den Bundesminister der Verteidigung schilderte die Beschwerdeführerin ihre Befürchtung, terroristischen Angriffen auf den Fliegerhorst in besonderer Weise ausgesetzt zu sein. Die Nuklearwaffen verstießen gegen Prinzipien des humanitären Völkerrechts. Eine rechtswidrige Kriegsführung von deutschem Boden aus verletze den NATO-Vertrag und die deutsche Verfassung. Aus Art. 25 und 26 GG folge, dass jeder Bürger vom Staat verlangen könne, dass eine von deutschem Boden ausgehende rechtswidrige Kriegsführung unterbunden werden müsse. Der Bundesminister der Verteidigung verwies in seinem Antwortschreiben darauf, dass durch infrastrukturelle, technische und organisatorische Maßnahmen ein Höchstmaß an Schutz und Sicherheit für die Einwohner Deutschlands gewährleistet werde.

Mit ihrer Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln beantragte die Beschwerdeführerin, die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, gegenüber den USA darauf hinzuwirken, die auf dem Fliegerhorst Büchel gelagerten amerikanischen Atomwaffen abzuziehen.

Das Verwaltungsgericht Köln wies die Klage unter anderem mangels Klagebefugnis als unzulässig ab8

Der vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung blieb erfolglos. Dabei führte das Oberverwaltungsgericht aus, dass Verstöße gegen allgemeine Regeln des Völkerrechts nicht vorlägen. Unabhängig davon seien die von der Beschwerdeführerin angeführten möglichen terroristischen Handlungen der Bundesrepublik Deutschland nicht zurechenbar und auch nur begrenzt vorherzusehen und zu verhindern9.

Mit Ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die gerichtlichen Entscheidungen und rügt die Stationierung der Atomwaffen, die keine Rechtfertigung in der verfassungsmäßigen Ordnung habe. Sie sieht sich hierdurch in ihrem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) und in der Rechtsschutzgarantie des Art.19 Abs. 4 GG verletzt.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen.

Die Verfassungsbeschwerde war nach Ansicht des Bundesverfassungsgericht nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG nicht vorliegen. Die Annahme ist insbesondere nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt (§ 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG), weil die Verfassungsbeschwerde keine hinreichende Aussicht auf Erfolg hat10.

Sie ist bereits mangels hinreichender Substantiierung unzulässig. Eine den §§ 23 Abs. 1 Satz 2, 92 BVerfGG genügende Begründung setzt voraus, dass der die Rechtsverletzung enthaltende Vorgang substantiiert und schlüssig vorgetragen wird. Dabei muss deutlich werden, inwieweit durch die angegriffene Maßnahme das bezeichnete Grundrecht verletzt sein soll11. Die Verfassungsbeschwerde lässt bereits die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung durch das Schreiben des Bundesministeriums der Verteidigung und die angegriffenen fachgerichtlichen Entscheidungen nicht erkennen, auch wenn man – wie im bisherigen Verfahren – die Existenz der Atomwaffen im Fliegerhorst Büchel unterstellt. Das gilt mit Blick auf ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 GG und ihr Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art.19 Abs. 4 GG.

Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit; Eigentumsgarantie[↑]

Die Beschwerdeführerin hat eine Verletzung in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG nicht substantiiert dargelegt.

Eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und/oder Art. 14 Abs. 1 GG setzt einen der Bundesrepublik Deutschland zurechenbaren Eingriff voraus. Zwar ist der Grundrechtsschutz dabei nicht auf imperative Eingriffe beschränkt, das heißt auf Maßnahmen, die unmittelbar und gezielt (final) durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot zu einer Verkürzung grundrechtlich geschützter Interessen führen12. Grundrechte können vielmehr auch bei mittelbaren und faktischen Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in Zielsetzung und Wirkung imperativen Eingriffen gleichkommen13. Hängt die Beeinträchtigung grundrechtlich geschützter Interessen vom Verhalten anderer Personen ab oder beruht sie auf einem komplexen Geschehensablauf, so setzt die Bejahung eines Eingriffs voraus, dass der Staat diese als für ihn vorhersehbare Folge zumindest in Kauf nimmt14. Ist er aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen gehindert, auf den Geschehensablauf Einfluss zu nehmen, kann ihm dieser verfassungsrechtlich nicht als Folge eigenen Verhaltens zugerechnet werden. Die verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit der an das Grundgesetz gebundenen öffentlichen Gewalt, und damit auch der Schutzbereich der Grundrechte, enden daher grundsätzlich dort, wo ein Vorgang in seinem wesentlichen Verlauf von einer fremden Macht nach ihrem, von der Bundesrepublik Deutschland unabhängigen Willen gestaltet wird15.

Das deckt sich mit der nach Art. 1 Abs. 2 GG gebotenen Berücksichtigung der EMRK bei der Auslegung des Grundgesetzes und der in diesem Zusammenhang ergangenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte16. Auch dieser nimmt eine Verantwortlichkeit eines Signatarstaates für Menschenrechtsverletzungen, die Vertreter eines Drittstaats auf seinem Territorium begehen, nur an, wenn dies mit der stillschweigenden oder ausdrücklichen Billigung des Signatarstaates geschieht17.

Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG begründen darüber hinaus aber auch eine Pflicht des Staates, sich schützend und fördernd vor das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Gesundheit des Einzelnen zu stellen und sie vor rechtswidrigen Eingriffen Dritter zu bewahren, wenn die Grundrechtsträger nicht selbst für ihre Integrität Sorge tragen können18.

Eine Verletzung derartiger Schutzpflichten kommt jedoch nur in Betracht, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen worden sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben19 oder auf einer unzureichenden Tatsachenermittlung oder unvertretbaren Einschätzungen beruhen20. Ein Beschwerdeführer muss insoweit darlegen, dass der Staat seinen Schutzpflichten nicht nachgekommen ist21.

Die allgemeinen Regeln des Völkerrecht[↑]

Mit der Verfassungsbeschwerde kann jedermann ferner geltend machen, im Widerspruch zu einer allgemeinen Regel des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG in seiner durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit beeinträchtigt zu sein22. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind insoweit Teil der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG.

Satz 1 GG verschafft den allgemeinen Regeln des Völkerrechts – dem Völkergewohnheitsrecht und den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Völkerrechts23 – innerstaatliche Wirksamkeit, wobei ihnen Art. 25 Satz 2 Halbsatz 1 GG einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (sog. Zwischenrang, vgl. BVerfGE 6, 309, 363; 37, 271, 279; 111, 307, 318; 112, 1, 24, 26; 141, 1, 17 Rn. 41 m.w.N.). Ein Verstoß gegen eine allgemeine Regel des Völkerrechts führt somit zu einer Kollision mit der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG24. Demnach sind die deutschen Staatsorgane nicht nur verpflichtet, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zu respektieren, indem sie diese befolgen und Verletzungen unterlassen, sondern – unter bestimmten Voraussetzungen – auch im eigenen Verantwortungsbereich das Völkerrecht durchzusetzen, wenn dritte Staaten dieses verletzen25. Deutsche Behörden und Gerichte dürfen daher einer unter Verstoß gegen allgemeine Regeln des Völkerrechts vorgenommenen Handlung nichtdeutscher Hoheitsträger im Geltungsbereich des Grundgesetzes keine Wirksamkeit verschaffen und sind gehindert, an einer solchen Handlung bestimmend mitzuwirken26.

Nach Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG erzeugen die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes. Dies gilt allerdings nur für solche allgemeinen Regeln des Völkerrechts, die einen hinreichenden Individualbezug aufweisen. Dabei wird Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG einerseits als lediglich deklaratorisch angesehen, weil aus völkerrechtlichen Normen, die von sich aus individualberechtigend oder -verpflichtend wirken, bereits nach der von Art. 25 Satz 1 GG angeordneten Übernahme Rechte und Pflichten für den Einzelnen folgen. Aus Normen, die indes von sich aus Individuen weder berechtigen noch verpflichten, können nach dieser Ansicht auch mittels Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG keine subjektiven Rechte und Pflichten entstehen27. Andererseits wird in jüngerer Zeit die Auffassung vertreten, dass es unabhängig davon, ob Ansprüche von Einzelpersonen schon kraft Völkerrechts bestehen, geboten sein kann, Völkerrechtsverstöße als subjektive Rechtsverletzungen geltend machen zu können28.

Wie auch immer die Grenzen einer Geltendmachung allgemeiner Regeln des Völkerrechts im Einzelnen auch zu bestimmen sind, setzt ihre Subjektivierung jedenfalls voraus, dass die in Frage stehende allgemeine Regel des Völkerrechts einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweist, wie dies etwa im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der Fall ist29. Sinn und Zweck der von Art. 25 GG angeordneten Inkorporation der allgemeinen Regeln des Völkerrechts mit Vorrang vor den Gesetzen ist es, einen weitgehenden Gleichklang der freiheitlichen Verfassungsordnung mit dem Völkerrecht herzustellen; die Verfassung erzwingt insoweit eine dem allgemeinen Völkerrecht entsprechende Gestaltung des Bundesrechts30.

Diese Zielsetzung würde unterlaufen, wenn ausschließlich an Staaten gerichtete Normen des Völkerrechts, die – wie das Gewaltverbot – nicht bereits von sich aus eine subjektive Schutzwirkung aufweisen, über Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG inhaltlich verändert, nämlich individualisiert, in das Bundesrecht übernommen würden und dadurch letztlich eine über die Intention des Völkerrechts hinausgehende innerstaatliche Rechtslage geschaffen würde31.

Etwas anderes folgt auch nicht aus der Entstehungsgeschichte von Art. 25 GG. Diesem lag zwar die Vorstellung zugrunde, dass das Völkerrecht nicht mehr als Recht, welches “nur den Staat, aber nicht den Einzelnen im Staat verpflichtet”, angesehen werden, sondern “durch die Staatskruste hindurch bis zum Einzelnen” gehen sollte32. Das damit verbundene Ziel, die strikte Mediatisierung des Einzelnen zu überwinden und das Völkerrecht in bestimmtem Umfang zu individualisieren, wird aber bereits dadurch erreicht, dass sich jedermann, der von staatlichem Handeln nachteilig in subjektiven Rechten betroffen ist, darauf berufen kann, dass ein solcher Eingriff zu einer allgemeinen Regel des Völkerrechts und damit zu der verfassungsmäßigen Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG in Widerspruch steht33. Dass Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG darüber hinaus aus auch rein staatengerichteten Regeln des Völkerrechts – wie dem Grundsatz pacta sunt servanda oder Ähnliches – subjektive Rechte des Einzelnen begründen sollte, lässt sich der Entstehungsgeschichte nicht entnehmen.

Satz 2 Halbsatz 2 GG kann daher nicht so verstanden werden, dass für die Geltendmachung einer durch Art. 25 GG begründeten materiellen Rechtsstellung abweichend von Art.19 Abs. 4 GG eine Popularklage eröffnet wird34.

Voraussetzung für die Berufung auf eine aus Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG subjektivierte allgemeine Regel des Völkerrechts ist überdies, dass der Betroffene Träger der individuellen hochrangigen Rechtsgüter ist, zu denen die Norm einen engen Bezug hat, und dass er damit in deren Schutzbereich einbezogen ist35. Zudem muss er geltend machen, gerade durch das mutmaßlich völkerrechtswidrige Verhalten deutscher Staatsorgane unmittelbar in diesem individuellen hochrangigen Rechtsgut betroffen zu sein36.

Recht auf effektiven Rechtsschutz[↑]

Abs. 4 GG eröffnet demjenigen den Rechtsweg, der behauptet, durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt zu sein. Gewährleistet wird nicht nur formal die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes37. Für die Eröffnung der Garantie effektiven Rechtsschutzes genügt allerdings weder die Möglichkeit einer bloßen Interessenbeeinträchtigung noch die mögliche Verletzung von Rechtssätzen, die nicht dem Interesse des Einzelnen zu dienen bestimmt sind38. Art.19 Abs. 4 GG garantiert keine allgemeine Rechtmäßigkeitskontrolle der öffentlichen Hand; er trifft vielmehr eine Systementscheidung für den Individualrechtsschutz.

Grundrechtsverletzung durch Büchel?[↑]

An diesen Maßstäben gemessen, ist ein Eingriff in Grundrechte der Beschwerdeführerin ebenso wenig dargelegt wie eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten, eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 Satz 2 GG oder eine Verletzung von Art.19 Abs. 4 GG.

Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Gefahren stellen keine grundrechtserheblichen Beeinträchtigungen von durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützten Interessen dar. Insoweit fehlt es schon an verlässlichen Anhaltspunkten für die Bejahung der hier allein in Betracht kommenden eingriffsgleichen Gefährdung.

Da das Risiko terroristischer Anschläge der deutschen Staatsgewalt nicht zuzurechnen ist – die Bedrohung der durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsgüter geht von Dritten, insbesondere terroristischen Vereinigungen aus – kommt als Anknüpfungspunkt für eine grundrechtliche Verantwortlichkeit allein der Umstand in Betracht, dass die Bundesrepublik Deutschland den USA durch die hierzu getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarungen über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte und die militärische Nutzung von Liegenschaften sowie ihre nukleare Teilhabe39 die Stationierung der Atomwaffen in Büchel gestattet hat. Dies stellt jedoch keinen Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführerin dar, weil es zum einen an der Finalität einer möglichen Nachteilszufügung fehlt – die gerügten Gefahren sind hinsichtlich ihres Realisierungsrisikos für die deutschen Staatsorgane nicht vorhersehbar und werden von diesen auch nicht in Kauf genommen – und weil zum anderen der Zurechnungszusammenhang unterbrochen wäre. Weder reicht der deutsche Staat Terroristen die Hand, noch verleiht er deren Aktivitäten den Anschein der Legalität oder billigt und unterstützt sie in sonstiger Weise.

Auch eine Verletzung der Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG ist selbst unter Berücksichtigung der verheerenden Folgen der von der Beschwerdeführerin befürchteten Angriffe und Unfälle nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführerin hat bereits nicht dargelegt, dass allein der Abzug der Atomwaffen geeignet wäre, die Gefahren vor terroristischen Angriffen oder Unglücksfällen und ihren Auswirkungen abzuwenden. Sie trägt selbst vor, dass die Bundesrepublik Deutschland Schutzvorkehrungen getroffen habe und legt nicht dar, dass diese gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich wären, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder dass sie erheblich dahinter zurückblieben40. Aus den von der Beschwerdeführerin in Bezug genommenen Ausführungen Nassauers, der zwar eine 2008 erfolgte Feststellung von Sicherheitsmängeln betont, zugleich jedoch detailliert erläutert, welche Schutzvorkehrungen konkret getroffen wurden – die Konstruktion der Unterflurmagazine, eine strikte Abschirmung durch US-Streitkräfte, eine zusätzliche Sicherung durch eine Luftwaffensicherungsstaffel sowie eine regelmäßige Kontrolle der Sicherheitsstandards – ergeben sich keine offenkundigen Lücken im Sicherheitskonzept41.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die von den zuständigen deutschen Stellen vorgenommene Risikoermittlung und -bewertung unvertretbar wäre oder auf einer unzureichenden Informationsbasis beruhte. Im Übrigen ist es Sache der für die Außen- und Verteidigungspolitik zuständigen Stellen des Bundes, darüber zu entscheiden, in welcher Weise der Schutzpflicht des Staates in Bezug auf Grundrechte im Bereich der Außen- und der Verteidigungspolitik gegenüber fremden Staaten oder anderen Mächten und Vereinigungen genügt wird42.

Unabhängig davon fehlt es an der hinreichenden Darlegung der erforderlichen unmittelbaren Betroffenheit der Beschwerdeführerin durch das Handeln und/oder Unterlassen deutscher Staatsorgane. Diese folgt insbesondere nicht aus der örtlichen Nähe ihres Wohnortes zu dem unterstellten Stationierungsort, denn im Fall eines terroristischen Angriffs auf den Fliegerhorst Büchel oder eines Unfalls mit Atomwaffen – insbesondere bei einer Atombombenexplosion – wären nicht nur die Anwohner und Nachbarn von Büchel betroffen. Die Beschwerdeführerin unterscheidet sich insoweit nicht von der unüberschaubar großen Zahl von Anwohnern und Nutzern vieler im Bundesgebiet vorhandener gefährdeter sowie gefährlicher Einrichtungen, die mit ähnlichen existenzbedrohenden oder -vernichtenden Folgen Ziel terroristischer Angriffe werden könnten43. Auch das “völkerrechtliche Engagement” der Beschwerdeführerin begründet insoweit keine besondere Betroffenheit. Gesellschaftliches Engagement führt nicht zu einer (verfassungs-)rechtlichen Privilegierung bei der Durchsetzung der eigenen Interessen.

Soweit sich die Beschwerdeführerin auf eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 GG beruft, sind die angegriffenen Entscheidungen ebenfalls nicht zu beanstanden.

Ein gewohnheitsrechtliches Verbot, Atomwaffen einzusetzen, hat der Internationale Gerichtshof in dem von der Beschwerdeführerin herangezogenen Gutachten nach ausführlicher Auswertung der Staatenpraxis und der einschlägigen völkerrechtlichen Regeln nicht erkennen können44. Insbesondere hat er offengelassen, ob der Einsatz von Atomwaffen, etwa unter extremen Umständen in Ausübung des Selbstverteidigungsrechts, zulässig sei45.

Dass ein noch über ein (bereits fragliches) Einsatzverbot hinausgehendes völkergewohnheitsrechtliches Verbot, Atomwaffen vorzuhalten, belegbar ist, begegnet erheblichen Zweifeln. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts jedenfalls die Regeln des universell geltenden Völkergewohnheitsrechts, ergänzt durch aus den nationalen Rechtsordnungen tradierte allgemeine Rechtsgrundsätze, umfassen46. Völkergewohnheitsrecht ist der Brauch, hinter dem die Überzeugung rechtlicher Verpflichtung steht47. Als solches setzt seine Entstehung erstens das zeitlich andauernde und möglichst einheitliche Verhalten unter weit gestreuter und repräsentativer Beteiligung von Staaten und anderen, rechtssetzungsbefugten Völkerrechtssubjekten sowie zweitens die hinter dieser Übung stehende Auffassung, “im Rahmen des völkerrechtlich Gebotenen und Erlaubten oder des Notwendigen zu handeln” (opinio iuris sive necessitatis)48, voraus. An die Feststellung einer allgemeinen Regel des Völkerrechts sind wegen der darin zum Ausdruck kommenden grundsätzlichen Verpflichtung aller Staaten hohe Anforderungen zu stellen49.

Vor diesem Hintergrund dürfte das tatsächliche Verhalten der derzeit über Kernwaffen verfügenden Staaten in der Vergangenheit, aber auch zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Annahme einer allgemeinen Übung und Rechtsüberzeugung dahin, dass es Staaten kraft allgemeinen Völkerrechts verwehrt sei, Atomwaffen zu Verteidigungszwecken bereit zu halten, entgegenstehen50.

Der derzeit zur Ratifizierung ausliegende UN-Vertrag zum umfassenden Verbot von Atomwaffen vermag an diesem Befund nichts zu ändern. Da insbesondere die Atommächte und einige NATO-Staaten die Vertragsverhandlungen sowie die Ausarbeitung des Vertrages boykottiert haben, dürfte der Vertrag mangels einheitlicher Staatenpraxis51 nach gegenwärtiger Einschätzung nur schwerlich effektives Völkergewohnheitsrecht werden52.

Schließlich ist weder dargetan noch sonst ersichtlich, dass die angegriffenen Gerichtsentscheidungen die Rechte der Beschwerdeführerin aus Art.19 Abs. 4 GG verletzen.

Die Verwaltungsgerichte haben die Zulässigkeit der verfahrensgegenständlichen allgemeinen Leistungsklage der Beschwerdeführerin im Einklang mit der ständigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung von einer Klagebefugnis abhängig gemacht53. Dementsprechend haben Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Voraussetzungen von § 42 Abs. 2 VwGO die Klagebefugnis bereits deshalb verneint, weil es an einer Völkerrechtsnorm fehlte, zu der die von der Beschwerdeführerin angegriffene Situation in Widerspruch stand, und weil sie in den von der Beschwerdeführerin herangezogenen allgemeinen Regeln des Völkerrechts, insbesondere dem Gewaltverbot und den einschlägigen Bestimmungen des humanitären Völkerrechts, keine individualschützenden Normen erkannt haben. Dagegen gibt es nichts zu erinnern54.

Es ist verfassungsrechtlich insbesondere auch nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis auch im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 GG verneint hat. Die Beschwerdeführerin hat in weiten Teilen ihres Rechtsvortrags eine Verletzung bloß staatengerichteter Völkerrechtsnormen, etwa des Gewaltverbots, des Nichtverbreitungsregimes und des Gebots, in einem bewaffneten Konflikt neutrale Staaten nicht zu beeinträchtigen, geltend gemacht. Aus diesen allgemeinen Regeln des Völkerrechts lassen sich auch durch die Übernahme in das nationale Recht gemäß Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG jedoch keine subjektiven Rechtspositionen ableiten.

Ein aus dem Gewaltverbot hergeleiteter Unterlassungsanspruch würde zudem voraussetzen, dass die Regeln zur Staatenverantwortlichkeit ebenfalls subjektiviert würden. Das Gewaltverbot beinhaltet lediglich eine Unterlassungspflicht, vermittelt jedoch keinen Anspruch auf Unterlassung. Letzterer folgt erst aus den völkerrechtlichen Normen zur Staatenverantwortlichkeit, nach denen zum Beispiel der verletzte Staat einen Anspruch hat, von dem verantwortlichen Staat zu verlangen, das rechtswidrige Handeln einzustellen (vgl. Art. 43 Abs. 2 lit. a Konventionsentwurf der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen zum Thema “Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts”, Annex zur Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen A/RES/56/83; für den Unterlassungsanspruch anderer Staaten bei einer Verletzung von erga-omnes-Verpflichtungen siehe Art. 48 Abs. 2 lit. a des Konventionsentwurfs). Die insoweit anspruchsvermittelnden Normen des Völkerrechts, die Reaktionsmöglichkeiten auf ein rechtswidriges Verhalten in einem Rechtssystem gleichberechtigter Staaten ohne zentrale Durchsetzungsgewalt schaffen, sind indes lediglich staatengerichtet und daher nicht geeignet, nach Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG Rechte und Pflichten für den Einzelnen zu begründen.

Inwiefern aus den weiteren von der Beschwerdeführerin geltend gemachten allgemeinen Regeln des Völkerrechts, etwa aus den von ihr benannten Normen aus dem Bereich des humanitären Völkerrechts, im Rahmen von Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG subjektive Rechte folgen können, kann dahinstehen. Die Beschwerdeführerin hat jedenfalls nicht dargelegt, in den Schutzbereich der entsprechenden Regeln einbezogen und durch ein mutmaßlich gegen diese Normen verstoßendes Verhalten der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar betroffen zu sein. Dies ist auch nicht ersichtlich, denn die von der Beschwerdeführerin benannten Normen des humanitären Völkerrechts, etwa das Gebot, zwischen Soldaten und Zivilbevölkerung zu unterscheiden, und das Gebot, keine unnötigen Leiden zu verursachen, schützen Personen, die unmittelbar mit Kampfhandlungen konfrontiert sind. Das ist bei der Beschwerdeführerin offenkundig nicht der Fall.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 15. März 2018 – 2 BvR 1371/13

  1. BGBl 1955 II S. 289 []
  2. hierzu BT-Drs. 11/4609 S. 7 f. []
  3. vgl. Nassauer, US-Atomwaffen in Deutschland und Europa, November 2012 []
  4. vgl. Bundeszentrale für politische Bildung, Atomwaffen in Europa, BICC 01/2013 []
  5. vgl. Nassauer, Atomwaffensperrvertrag und Nukleare Teilhabe – Das Nukleare Outsourcing beenden?, S. 7, April 2005 []
  6. vgl. Strategisches Konzept für die Verteidigung und Sicherheit der Mitglieder der Nordatlantikvertrags-Organisation, 2010 []
  7. Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons of 7. July 2017 – A/CONF.229/2017/8 []
  8. VG Köln, Urteil vom 14.07.2011 – 26 K 3869/10 []
  9. OVG NRW, Beschluss vom 07.05.2013 – 4 A 1913/11 []
  10. vgl. BVerfGE 90, 22, 25 f. []
  11. BVerfGE 130, 1, 21 m.w.N.; stRspr []
  12. vgl. BVerfGE 105, 279, 299 f.; 116, 202, 222 []
  13. vgl. BVerfGE 105, 279, 303; 110, 177, 191; 113, 63, 76; 116, 202, 222 []
  14. vgl. BVerfGE 105, 279, 300 []
  15. vgl. auch BVerfGE 55, 349, 362 f.; 57, 9, 23 f.; 66, 39, 62 f.; 140, 317, 347 Rn. 62 []
  16. vgl. hierzu BVerfGE 111, 307, 329 f.; 128, 326, 369; 140, 317, 359 Rn. 91; BVerfG, Beschluss vom 08.05.2017 – 2 BvR 157/17, NVwZ 2017, S. 1196; Beschluss vom 18.08.2017 – 2 BvR 424/17 36 []
  17. vgl. BVerwGE 154, 328, 338 f. Rn. 27, unter Hinweis auf EGMR, Urteil vom 13.12 2012 – Nr. 39630/09 – El Masri/Mazedonien, Urteil vom 24.07.2014 – Nr. 28761/11 – Al-Nashiri/Polen und Urteil vom 23.02.2016 – Nr. 44883/09 – Nasr und Ghali/Italien []
  18. vgl. BVerfGE 39, 1, 42; 46, 160, 164; 53, 30, 57; 56, 54, 78; 90, 145, 195; 115, 320, 346; 121, 317, 356; 142, 313, 337 Rn. 69 – zu Art. 2 Abs. 2 GG; BVerfGE 114, 1 – zu Art. 14 Abs. 1 GG []
  19. vgl. BVerfGE 56, 54, 81; 77, 381, 405; 79, 174, 202; 92, 26, 46; 125, 39, 78 f.; 142, 323, 337 f. Rn. 70 []
  20. vgl. BVerfGE 61, 82, 114 f.; 84, 34, 50; 88, 203, 254; 95, 1, 15 []
  21. vgl. BVerfGE 77, 170, 215; BVerfG, Beschluss vom 11.01.2016 – 1 BvR 2980/14, NJW 2016, S. 1716, 1717 []
  22. vgl. BVerfGE 23, 288, 300; 31, 145, 177; 112, 1, 21 f.; BVerfG, Beschluss vom 08.03.2017 – 2 BvR 483/17, NJW 2017, S. 1166; Wollenschläger, in: Dreier, GG, 3. Aufl.2015, Art. 25 Rn. 53, m.w.N. []
  23. vgl. BVerfGE 141, 1, 17 f. Rn. 42 m.w.N. []
  24. vgl. BVerfGE 6, 309, 363; 23, 288, 300; 31, 145, 177; 112, 1, 21 f.; 141, 1, 17 Rn. 40 []
  25. BVerfGE 112, 1, 26 []
  26. vgl. BVerfGE 75, 1, 18 f.; 109, 13, 26; 109, 38, 52; 112, 1, 27; 141, 1, 29 Rn. 70 []
  27. vgl. BVerfGE 15, 25, 33 f.; 27, 253, 274; 41, 126, 160; vgl. auch BVerfGE 46, 342, 362 f.; 63, 343, 373 f. []
  28. BVerfGE 112, 1, 22; weitergehend BVerwGE 154, 328, 346 []
  29. BVerfGE 112, 1, 22 []
  30. vgl. BVerfGE 23, 288, 316; 112, 1, 25; Streinz, in: Sachs, GG, 8. Aufl.2018, Art. 25 Rn. 9; Rojahn, in: von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl.2012, Art. 25 Rn. 1 []
  31. Kunig, in: Graf Vitzthum/Proelß, Völkerrecht, 7. Aufl.2016, S. 61, 118 ff.; Rn. 150 ff.; vgl. auch Hofmann, in: Umbach/Clemens, GG, 2002, Art. 25 Rn. 25; Rojahn, in: von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl.2012, Art. 25 Rn. 41, 49 f.; Cremer, Allgemeine Regeln des Völkerrechts, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl.2013, § 235 Rn. 32; Kessler/Salomon, DÖV 2014, S. 283, 288 f.; Wollenschläger, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 25 Rn. 36; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 90, September 2017; Schorkopf, Staatsrecht der internationalen Beziehungen, 2017, S. 162 f., Rn. 40; für das Gewaltverbot abweichend Fischer-Lescano/Hanschmann, in: Becker/Braun/Deiseroth, Frieden durch Recht?, 2010, S. 181, 189 ff.; offengelassen in BVerwGE 154, 328, 347 []
  32. Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949, Akten und Protokolle, Bd. 2, 1981, S.206 Fn. 61 []
  33. vgl. BVerfGE 6, 309, 362 ff.; 23, 288, 300; 31, 145, 177; 112, 1, 21 f.; 141, 1, 17 Rn. 40; BVerfG, Beschluss vom 17.05.2017 – 2 BvR 893/17 33; Hofmann, in: Umbach/Clemens, GG, 2002, Art. 25 Rn. 26 []
  34. so auch BVerwGE 154, 328, 347 ff. Rn. 48 f. []
  35. vgl. BVerfGE 112, 1, 22 []
  36. dazu BVerwGE 154, 328, 347 []
  37. vgl. BVerfGE 35, 263, 274; 35, 382, 401 f.; 93, 1, 13; 143, 216, 224 f. Rn.20 []
  38. vgl. BVerfGE 31, 33, 39 f.; 83, 182, 194; 96, 100, 114; 116, 1, 11 []
  39. Nordatlantikvertrag vom 04.04.1949 in der Fassung vom 15.10.1951, BGBl 1955 II S. 289; Vertrag über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland vom 23.10.1954, BGBl 1955 II S. 253; Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen [NATO-Truppenstatut] vom 19.06.1951 und das hierzu abgeschlossene Zusatzabkommen vom 03.08.1959, BGBl 1961 II S. 1183, 1190 ff., 1218 ff., teilweise geändert durch die Abkommen vom 21.10.1971, BGBl 1973 II S. 1021, 18.05.1981, BGBl 1982 II S. 530 und 18.03.1993, BGBl 1994 II S. 2594; vgl. BVerwGE 154, 328, 334 Rn.19 []
  40. vgl. auch BVerfGE 77, 170, 220 ff.; BVerfG, NJW 1993, S. 2432 []
  41. vgl. Nassauer, US-Atomwaffen in Deutschland und Europa, S. 2 f., November 2012 []
  42. vgl. BVerfGE 66, 39, 60 f.; BVerwGE 154, 328, 335 Rn. 21 f. []
  43. vgl. VG Köln, Urteil vom 14.07.2011 – 26 K 3869/10 109 []
  44. Internationaler Gerichtshof, Gutachten vom 08.07.1996, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports 1996, S. 226, 247, 253 ff. []
  45. Internationaler Gerichtshof, Gutachten vom 08.07.1996, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports 1996, S. 226, 263 Rn. 97 []
  46. vgl. BVerfGE 15, 25, 32 ff.; 16, 27, 33; 23, 288, 317; 94, 315, 328; 96, 68, 86; 118, 124, 134 []
  47. vgl. Ständiger Internationaler Gerichtshof, PCIJ Series A 10, 1927, 18 – Lotus-Fall; Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl.1989, S. 56 ff. m.w.N. []
  48. vgl. BVerfGE 66, 39, 64 f.; 96, 68, 86 f.; 109, 38, 53 f. []
  49. BVerfGE 118, 124, 134 f. []
  50. vgl. BVerfGE 66, 39, 65; vgl. auch Internationaler Gerichtshof, Gutachten vom 08.07.1996, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports 1996, S. 226, 255 Rn. 73 []
  51. vgl. hierzu etwa Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 25 Rn. 36, September 2017; Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 6. Aufl.2014, § 17 Rn. 26 []
  52. vgl. auch zur Verengung des Nichtverbreitungsregimes Epping, in: Ipsen, Völkerrecht, 6. Aufl.2014, § 54 Rn.19 []
  53. vgl. BVerwGE 153, 246 Rn. 15 m.w.N. []
  54. vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.06.2009 – 1 BvR 198/08 13 []