Bebau­ungs­pla­nung im Über­schwem­mungs­ge­biet

Nr. 3.02.4 Abs. 11 des nie­der­säch­si­schen Lan­des­raum­ord­nungs­pro­gramms 2012 ent­hält ein strik­tes Ver­bot raum­be­deut­sa­mer Pla­nun­gen und Maß­nah­men in fest­ge­setz­ten bzw. vor­läu­fig gesi­cher­ten Über­schwem­mungs­ge­bie­ten. Aus­nah­men sind nur dann zuläs­sig, wenn die ent­spre­chen­den Gebie­te in einem Regio­na­len Raum­ord­nungs­pro­gramm als Vor­rang­ge­biet Hoch­was­ser­schutz fest­ge­legt sind und die wei­te­ren Vor­aus­set­zun­gen der Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 vor­lie­gen.

Bebau­ungs­pla­nung im Über­schwem­mungs­ge­biet

Soweit Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 auf die Anfor­de­run­gen des Hoch­was­ser­schut­zes ver­weist, nimmt er damit inhalt­lich auf § 31b Abs. 4 WHG a. F./§ 78 Abs. 2 WHG Bezug. Die Anfor­de­run­gen die­ser Vor­schrif­ten sind damit zugleich Anfor­de­run­gen des Raum­ord­nungs­rechts.

§ 78 Abs. 2 Satz 1 WHG (§ 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F.) gestat­tet die Aus­wei­sung neu­er Bau­ge­bie­te inner­halb von Über­schwem­mungs­ge­bie­ten nur dann, wenn kei­ne ande­ren Mög­lich­kei­ten der Sied­lungs­ent­wick­lung bestehen oder geschaf­fen wer­den kön­nen. In Betracht kommt das nur in sel­te­nen Aus­nah­me­fäl­len, in denen bei­spiels­wei­se (nahe­zu) das gesam­te Gemein­de­ge­biet inner­halb eines Über­schwem­mungs­ge­bie­tes liegt oder aber etwa aus topo­gra­fi­schen Grün­den eine Gemein­de­ent­wick­lung nur dort in Betracht kommt. Die Vor­schrift lässt den Zugriff auf ein Über­schwem­mungs­ge­biet nicht schon dann zu, wenn sich für ein bestimm­tes Vor­ha­ben kein außer­halb gele­ge­ner Alter­na­tiv­stand­ort fin­det. Der Begriff der Sied­lungs­ent­wick­lung ist nicht mit dem Begriff der Pro­jekt bzw. Vor­ha­ben­ent­wick­lung gleich­zu­set­zen.

Soweit die Sat­zung eines Was­ser- und Boden­ver­bands auf­grund von § 6 Abs. 2 Nr. 5 i. V. mit § 33 Abs. 2 WVG Bau­ver­bo­te ent­lang eines Ver­bands­ge­wäs­sers vor­sieht, sind die­se Ver­bo­te im Rah­men der Bau­leit­pla­nung zu beach­ten; einer Abwä­gung sind sie nicht zugäng­lich.

Nach § 1 Abs. 4 Bau­GB sind die Bau­leit­plä­ne den Zie­len der Raum­ord­nung anzu­pas­sen. Das Lan­des-Raum­ord­nungs­pro­gramm [1] bestimmt hier­zu als Zie­le der Raum­ord­nung unter Num­mer 3.02.4 (Was­ser­ver­sor­gung, Was­ser­ma­nage­ment, Küs­ten- und Hoch­was­ser­schutz): „Über­schwem­mungs­ge­bie­te sind in ihrer Funk­ti­on als natür­li­che Rück­hal­te­räu­me, ins­be­son­de­re in den Auen und an den Gewäs­sern, zu erhal­ten. In den Regio­na­len Raum­ord­nungs­pro­gram­men sind zur Gewähr­leis­tung des vor­beu­gen­den Hoch­was­ser­schut­zes die Über­schwem­mungs­ge­bie­te nach § 76 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 WHG sowie nach § 115 Abs. 2 des Nie­der­säch­si­schen Was­ser­ge­set­zes als Vor­rang­ge­bie­te Hoch­was­ser­schutz fest­zu­le­gen. Raum­be­deut­sa­me Pla­nun­gen und Maß­nah­men sind dort nur zuläs­sig, soweit sie mit den Anfor­de­run­gen des Hoch­was­ser­schut­zes ver­ein­bar sind, ins­be­son­de­re die Hoch­was­ser­rück­hal­tung nicht beein­träch­tigt wird, die Rea­li­sie­rung im über­wie­gen­den öffent­li­chen Inter­es­se liegt, Alter­na­tiv­stand­or­te außer­halb der Über­schwem­mungs­ge­bie­te nicht vor­han­den sind und die Belan­ge der Ober- und Unter­lie­ger beach­tet wer­den.“

Nach Nr. 3.02.4 Abs. 11 LROP 2012 sind mit­hin nach Was­ser­recht vor­läu­fig gesi­cher­te bzw. fest­ge­setz­te Über­schwem­mungs­ge­bie­te in ihrer Funk­ti­on als natür­li­che Rück­hal­te­räu­me zu erhal­ten. Das schließt raum­be­deut­sa­me Pla­nun­gen und Maß­nah­men – dazu zählt das in Rede ste­hen­de groß­flä­chi­ge Ein­zel­han­dels­pro­jekt – dort im Grund­satz aus, und zwar auch dann, wenn eine bau­li­che Kom­pen­sa­ti­on etwa in Form der Schaf­fung von Aus­gleichs­flä­chen statt­fin­det. Zu erhal­ten ist näm­lich die Funk­ti­on der Über­schwem­mungs­ge­bie­te als natür­li­cher Rück­hal­te­raum; Nr. 3.02.4 Abs. 11 LROP 2012 will inso­fern die vor­han­de­nen Über­schwem­mungs­ge­bie­te in ihrer natür­li­chen Gestalt bewah­ren.

Abwei­chend davon ist eine Bebau­ung vor­läu­fig gesi­cher­ter bzw. fest­ge­setz­ter Über­schwem­mungs­ge­bie­te raum­ord­nungs­recht­lich im Ein­zel­fall dann zuläs­sig, wenn die Anfor­de­run­gen der Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 erfüllt sind. Das ist hier jedoch schon des­halb nicht der Fall, weil Nr. 3.02.4 Abs. 12 LROP 2012 die im Land­kreis Clop­pen­burg bis­lang feh­len­de Fest­le­gung der Über­schwem­mungs­ge­bie­te als Vor­rang­ge­bie­te Hoch­was­ser­schutz vor­aus­setzt. Dies ergibt sich aus der For­mu­lie­rung „sind dort nur zuläs­sig“ in Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012; die Vor­schrift bezieht sich damit auf im RROP förm­lich fest­ge­leg­te Vor­rang­ge­bie­te Hoch­was­ser­schutz. Solan­ge des­halb kei­ne ent­spre­chen­den Vor­rang­ge­bie­te fest­ge­legt sind, gilt das strik­te Ver­bot der Nr. 3.02.4 Abs. 11 LROP 2012. Erst die Fest­le­gung der Vor­rang­ge­bie­te Hoch­was­ser­schutz mit der Ziel­set­zung des Abs. 12 Satz 2 eröff­net – wie auch den Erläu­te­run­gen zu ent­neh­men ist – die Mög­lich­keit raum­be­deut­sa­mer Maß­nah­men und Pla­nun­gen in den ent­spre­chen­den Gebie­ten.

Hin­zu kommt, dass die Anfor­de­run­gen der Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 auch der Sache nach nicht erfüllt sind. Die Pla­nung ist mit den Anfor­de­run­gen des Hoch­was­ser­schut­zes nicht ver­ein­bar; ihre Ver­wirk­li­chung liegt zudem nicht im über­wie­gen­den öffent­li­chen Inter­es­se.

Mit der Inbe­zug­nah­me der Anfor­de­run­gen des Hoch­was­ser­schut­zes ver­weist Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 – wie den Erläu­te­run­gen zu der inso­weit iden­ti­schen Vor­schrift in Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2008 zu ent­neh­men ist – auf die in § 31b Abs. 4 WHG a. F. [2] sta­tu­ier­ten Maß­ga­ben. Raum­be­deut­sa­me Maß­nah­men und Pla­nun­gen müs­sen sich folg­lich unab­hän­gig von der nach § 78 Abs. 2 WHG zu ertei­len­den Geneh­mi­gung auch raum­ord­nungs­recht­lich an den ent­spre­chen­den Vor­ga­ben mes­sen las­sen. Ange­sichts des dar­aus fol­gen­den Gleich­laufs von Was­ser­haus­halts- und Raum­ord­nungs­recht bedeu­ten mate­ri­el­le Ver­stö­ße gegen § 31b Abs. 4 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 WHG) stets auch einen Ver­stoß gegen die raum­ord­nungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen des Hoch­was­ser­schut­zes.

Im vor­lie­gen­den Fall ver­stößt die Pla­nung gegen § 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG). Danach dür­fen neue Bau­ge­bie­te inner­halb der fest­ge­setz­ten Über­schwem­mungs­ge­bie­te nur dann aus­ge­wie­sen wer­den, wenn kei­ne ande­ren Mög­lich­kei­ten der Sied­lungs­ent­wick­lung bestehen oder geschaf­fen wer­den kön­nen. Die auf Drän­gen des Bun­des­ra­tes ein­ge­füg­te Aus­nah­me­mög­lich­keit von dem ursprüng­lich strik­ten Ver­bot der Aus­wei­sung neu­er Bau­ge­bie­te in Über­schwem­mungs­ge­bie­ten soll ver­hin­dern, dass ein­zel­ne Kom­mu­nen auf­grund ihrer ungüns­ti­gen räum­li­chen Lage von jeder Ent­wick­lungs­mög­lich­keit abge­schnit­ten wer­den. Ihnen soll aus­nahms­wei­se und unter wei­te­ren stren­gen Vor­aus­set­zun­gen eine Über­pla­nung von Über­schwem­mungs­ge­bie­ten gestat­tet wer­den, wenn eine wei­te­re Sied­lungs­ent­wick­lung andern­falls nicht mög­lich wäre [3]. In Betracht kommt das in sel­te­nen Aus­nah­me­fäl­len, in denen bei­spiels­wei­se (nahe­zu) das gesam­te Gemein­de­ge­biet inner­halb eines fest­ge­setz­ten Über­schwem­mungs­ge­bie­tes liegt oder aber etwa aus topo­gra­fi­schen Grün­den eine Gemein­de­ent­wick­lung nur dort in Betracht kommt [4].

In einer sol­chen Aus­nah­me­si­tua­ti­on, die eine Inan­spruch­nah­me des Über­schwem­mungs­ge­bie­tes der Soes­te recht­fer­ti­gen könn­te, befin­det sich die Antrags­geg­ne­rin offen­sicht­lich nicht. Ihr Stadt­ge­biet liegt – wie den Umwelt­kar­ten des Nie­der­säch­si­schen Minis­te­ri­ums für Umwelt, Ener­gie und Kli­ma­schutz zu ent­neh­men ist – nur zu ganz gering­fü­gi­gen Tei­len im Über­schwem­mungs­ge­biet. Eine Sied­lungs­ent­wick­lung – sei es in den all­ge­mei­nen Berei­chen Woh­nen und Gewer­be oder auch in dem spe­zi­el­len Bereich des Ein­zel­han­dels – ist ihr in jeder Hin­sicht auch außer­halb des Über­schwem­mungs­ge­bie­tes mög­lich. Ihr ste­hen dort aus­rei­chen­de Flä­chen zur Ver­fü­gung, um ihren Ent­wick­lungs­zie­len ins­ge­samt Rech­nung zu tra­gen.

Soweit dage­gen ver­tre­ten wird, eine Über­pla­nung des Über­schwem­mungs­ge­bie­tes sei schon dann zuläs­sig, wenn ein ganz kon­kre­tes Vor­ha­ben an ande­rer Stel­le im Stadt­ge­biet nicht zuläs­si­ger- und zumut­ba­rer­wei­se aus­ge­führt wer­den kann, ist dies mit dem ein­deu­ti­gen Geset­zes­wort­laut des § 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG) nicht ver­ein­bar. Die Vor­schrift lässt den Zugriff auf ein Über­schwem­mungs­ge­biet nicht schon dann zu, wenn sich für ein bestimm­tes Vor­ha­ben kein außer­halb gele­ge­ner Alter­na­tiv­stand­ort fin­det, son­dern stellt aus­drück­lich auf die Sied­lungs­ent­wick­lung als sol­che ab. Der Begriff der Sied­lungs­ent­wick­lung ist nicht mit dem Begriff der Pro­jekt- bzw. Vor­ha­ben­ent­wick­lung gleich­zu­set­zen. Gibt es also – wie die Antrags­geg­ne­rin meint – im Innen­stadt­be­reich kei­ne ande­re glei­cher­ma­ßen städ­te­bau­lich akzep­ta­ble und zugleich ver­füg­ba­re Flä­che, auf der ein groß­flä­chi­ges Ein­zel­han­dels­vor­ha­ben mit einer Gesamt­ver­kaufs­flä­che von mehr als 7.600 qm zu rea­li­sie­ren ist, muss die Antrags­geg­ne­rin von dem so umris­se­nen Vor­ha­ben Abstand neh­men und sich ande­ren Optio­nen der Ein­zel­han­dels­ent­wick­lung – etwa der Rea­li­sie­rung eines klei­ne­ren Vor­ha­bens am gege­be­nen Stand­ort unter Ver­zicht auf die Inan­spruch­nah­me von Über­schwem­mungs­flä­chen oder aber meh­re­rer räum­lich getrenn­ter Vor­ha­ben (auch) an ande­rer Stel­le – zuwen­den. Allen­falls dann, wenn eine Ein­zel­han­dels­ent­wick­lung ohne die Inan­spruch­nah­me des Über­schwem­mungs­ge­bie­tes ins­ge­samt nicht mehr mög­lich wäre, käme eine Über­pla­nung in Fra­ge. Davon kann im Fall der Antrags­geg­ne­rin nicht ernst­lich die Rede sein; die Hür­den lie­gen inso­fern im Hin­blick auf die zen­tra­le Bedeu­tung des Hoch­was­ser­schut­zes außer­or­dent­lich hoch.

Den vor­ste­hen­den Über­le­gun­gen steht nicht ent­ge­gen, dass der Land­kreis als unte­re Was­ser­be­hör­de eine Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung gemäß § 78 Abs. 2 WHG erteilt hat. Die­se Geneh­mi­gung lässt das for­mel­le Pla­nungs­hin­der­nis ent­fal­len, das das Was­ser­recht setzt, ändert aber nichts dar­an, dass das Raum­ord­nungs­recht eine an § 31b Abs. 4 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 WHG) ori­en­tier­te selbst­stän­di­ge Beur­tei­lung der Anfor­de­run­gen des Hoch­was­ser­schut­zes erfor­dert.

Eine aus­nahms­wei­se Rea­li­sie­rung des Vor­ha­bens gemäß Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 schei­tert schließ­lich dar­an, dass das Vor­ha­ben nicht im über­wie­gen­den öffent­li­chen Inter­es­se liegt. Vor­zu­neh­men ist danach eine Abwä­gung der mit der Pla­nung ver­folg­ten öffent­li­chen Belan­ge mit dem Inter­es­se des Hoch­was­ser­schut­zes. Nur gewich­ti­ge städ­te­bau­li­che Belan­ge sind inso­fern geeig­net, die beson­de­re Bedeu­tung des Hoch­was­ser­schut­zes zu über­wie­gen.

Nach die­sen Maß­ga­ben ver­mag das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt zwar plau­si­ble städ­te­bau­li­che Grün­de für die Ansied­lung von groß­flä­chi­gen Ein­zel­han­dels­vor­ha­ben im Innen­stadt­be­reich, aber kein über­wie­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se für das hier geplan­te Vor­ha­ben unter Inan­spruch­nah­me von Über­schwem­mungs­flä­chen zu erken­nen. Das Vor­ha­ben ist deut­lich grö­ßer als der Bedarf, den die Antrags­geg­ne­rin, und zwar unter Annah­me güns­ti­ger Rah­men­be­din­gun­gen, selbst ermit­telt hat. Ihrem Ein­zel­han­dels­kon­zept zufol­ge, auf das sie zur Begrün­dung ihres Bebau­ungs­plans wie­der­holt Bezug nimmt, ist für das Jahr 2014 von einem zusätz­li­chen Flä­chen­be­darf für die Sor­ti­men­te Nah­rungs- und Genuss­mit­tel sowie Gesund­heit und Kör­per­pfle­ge von 2.540 qm aus­zu­ge­hen. Das SB-Waren­haus soll dem­ge­gen­über bis zu 3.900 qm Ver­kaufs­flä­che auf­neh­men; hin­zu kom­men zusätz­li­che 1.200 qm für wei­te­re Ein­zel­han­dels­be­trie­be mit ent­spre­chen­den Teil­sor­ti­men­ten. Für den Bereich Elek­tro­ar­ti­kel nennt das Ein­zel­han­dels­kon­zept einen Bedarf von 1.500 qm; rea­li­siert wer­den sol­len 2.550 qm.

Soweit die Antrags­geg­ne­rin in der Plan­be­grün­dung dem­ge­gen­über ihre Stel­lung als Mit­tel­zen­trum (Nr. 2.2 Abs. 5 LROP 2012) und ihre dar­aus resul­tie­ren­de Ver­sor­gungs­funk­ti­on für die umlie­gen­den Gemein­den her­aus­stellt, ver­mag dies das über­wie­gen­de öffent­li­che Inter­es­se eben­falls nicht zu begrün­den. Die Stel­lung als Mit­tel­zen­trum fin­det bereits im Ein­zel­han­dels­kon­zept Beach­tung. Das Ein­zel­han­dels­kon­zept defi­niert dabei den Ver­sor­gungs­be­reich deut­lich wei­ter als die – inso­fern in Abspra­che mit dem Land­kreis Clop­pen­burg als unte­re Lan­des­pla­nungs­be­hör­de ver­fass­te – Plan­be­grün­dung. Wäh­rend näm­lich das Ein­zel­han­dels­kon­zept den Ein­zugs­be­reich auf die Gemein­den Bösel, Frie­soy­the, Großenk­ne­ten, Lönin­gen, Qua­ken­brück und Werl­te („Zone III“) mit ins­ge­samt 177.600 Ein­woh­nern aus­dehnt und auf die­ser Basis das Kauf­kraft­po­ten­zi­al ermit­telt, beschränkt sich die Plan­be­grün­dung auf die Ver­sor­gung bis hin zu den Gemein­den Cap­peln, Ems­tek, Essen, Gar­rel, Las­trup, Lin­dern und Mol­ber­gen („Zone II“) mit ins­ge­samt rund 91.100 Ein­woh­nern. Trotz des wei­te­ren Ein­zugs­be­reichs gelangt das Ein­zel­han­dels­kon­zept indes zu dem oben ange­ge­be­nen und deut­lich hin­ter der Pla­nung zurück­blei­ben­den Flä­chen­be­darf. Ange­sichts des­sen kann ein über­wie­gen­des öffent­li­ches Inter­es­se nicht bejaht wer­den.

Nie­der­säch­si­ches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 20. März 2014 – 1 MN 7/​14

  1. Anla­ge 1 zur Ver­ord­nung über das Lan­des-Raum­ord­nungs­pro­gramm Nie­der­sach­sen ((in der Fas­sung vom 08.05.2008, GVBl.2008, 132, in der Fas­sung der Ände­rungs­ver­ord­nung vom 24.09.2012, NdsMBl.2012, 350[]
  2. nun­mehr weit­ge­hend wort­gleich § 78 Abs. 2 WHG[]
  3. vgl. dazu die Emp­feh­lun­gen der Aus­schüs­se zu dem Ent­wurf eines Geset­zes zur Ver­bes­se­rung des vor­beu­gen­den Hoch­was­ser­schut­zes vom 04.05.2004, BR-Drs. 268/​1/​04, S. 6[]
  4. zutref­fend Knopp, in: Sieder/​Zeitler/​Dahme/​Knopp, WHG, § 31b Rn. 64 []