Bebauungsplanung im Überschwemmungsgebiet

Nr. 3.02.4 Abs. 11 des niedersächsischen Landesraumordnungsprogramms 2012 enthält ein striktes Verbot raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen in festgesetzten bzw. vorläufig gesicherten Überschwemmungsgebieten. Ausnahmen sind nur dann zulässig, wenn die entsprechenden Gebiete in einem Regionalen Raumordnungsprogramm als Vorranggebiet Hochwasserschutz festgelegt sind und die weiteren Voraussetzungen der Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 vorliegen.

Soweit Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 auf die Anforderungen des Hochwasserschutzes verweist, nimmt er damit inhaltlich auf § 31b Abs. 4 WHG a. F./§ 78 Abs. 2 WHG Bezug. Die Anforderungen dieser Vorschriften sind damit zugleich Anforderungen des Raumordnungsrechts.

§ 78 Abs. 2 Satz 1 WHG (§ 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F.) gestattet die Ausweisung neuer Baugebiete innerhalb von Überschwemmungsgebieten nur dann, wenn keine anderen Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaffen werden können. In Betracht kommt das nur in seltenen Ausnahmefällen, in denen beispielsweise (nahezu) das gesamte Gemeindegebiet innerhalb eines Überschwemmungsgebietes liegt oder aber etwa aus topografischen Gründen eine Gemeindeentwicklung nur dort in Betracht kommt. Die Vorschrift lässt den Zugriff auf ein Überschwemmungsgebiet nicht schon dann zu, wenn sich für ein bestimmtes Vorhaben kein außerhalb gelegener Alternativstandort findet. Der Begriff der Siedlungsentwicklung ist nicht mit dem Begriff der Projekt bzw. Vorhabenentwicklung gleichzusetzen.

Soweit die Satzung eines Wasser- und Bodenverbands aufgrund von § 6 Abs. 2 Nr. 5 i. V. mit § 33 Abs. 2 WVG Bauverbote entlang eines Verbandsgewässers vorsieht, sind diese Verbote im Rahmen der Bauleitplanung zu beachten; einer Abwägung sind sie nicht zugänglich.

Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Das Landes-Raumordnungsprogramm¹ bestimmt hierzu als Ziele der Raumordnung unter Nummer 3.02.4 (Wasserversorgung, Wassermanagement, Küsten- und Hochwasserschutz): „Überschwemmungsgebiete sind in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteräume, insbesondere in den Auen und an den Gewässern, zu erhalten. In den Regionalen Raumordnungsprogrammen sind zur Gewährleistung des vorbeugenden Hochwasserschutzes die Überschwemmungsgebiete nach § 76 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 WHG sowie nach § 115 Abs. 2 des Niedersächsischen Wassergesetzes als Vorranggebiete Hochwasserschutz festzulegen. Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sind dort nur zulässig, soweit sie mit den Anforderungen des Hochwasserschutzes vereinbar sind, insbesondere die Hochwasserrückhaltung nicht beeinträchtigt wird, die Realisierung im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt, Alternativstandorte außerhalb der Überschwemmungsgebiete nicht vorhanden sind und die Belange der Ober- und Unterlieger beachtet werden.“

Nach Nr. 3.02.4 Abs. 11 LROP 2012 sind mithin nach Wasserrecht vorläufig gesicherte bzw. festgesetzte Überschwemmungsgebiete in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteräume zu erhalten. Das schließt raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen – dazu zählt das in Rede stehende großflächige Einzelhandelsprojekt – dort im Grundsatz aus, und zwar auch dann, wenn eine bauliche Kompensation etwa in Form der Schaffung von Ausgleichsflächen stattfindet. Zu erhalten ist nämlich die Funktion der Überschwemmungsgebiete als natürlicher Rückhalteraum; Nr. 3.02.4 Abs. 11 LROP 2012 will insofern die vorhandenen Überschwemmungsgebiete in ihrer natürlichen Gestalt bewahren.

Abweichend davon ist eine Bebauung vorläufig gesicherter bzw. festgesetzter Überschwemmungsgebiete raumordnungsrechtlich im Einzelfall dann zulässig, wenn die Anforderungen der Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 erfüllt sind. Das ist hier jedoch schon deshalb nicht der Fall, weil Nr. 3.02.4 Abs. 12 LROP 2012 die im Landkreis Cloppenburg bislang fehlende Festlegung der Überschwemmungsgebiete als Vorranggebiete Hochwasserschutz voraussetzt. Dies ergibt sich aus der Formulierung „sind dort nur zulässig“ in Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012; die Vorschrift bezieht sich damit auf im RROP förmlich festgelegte Vorranggebiete Hochwasserschutz. Solange deshalb keine entsprechenden Vorranggebiete festgelegt sind, gilt das strikte Verbot der Nr. 3.02.4 Abs. 11 LROP 2012. Erst die Festlegung der Vorranggebiete Hochwasserschutz mit der Zielsetzung des Abs. 12 Satz 2 eröffnet – wie auch den Erläuterungen zu entnehmen ist – die Möglichkeit raumbedeutsamer Maßnahmen und Planungen in den entsprechenden Gebieten.

Hinzu kommt, dass die Anforderungen der Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 auch der Sache nach nicht erfüllt sind. Die Planung ist mit den Anforderungen des Hochwasserschutzes nicht vereinbar; ihre Verwirklichung liegt zudem nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse.

Mit der Inbezugnahme der Anforderungen des Hochwasserschutzes verweist Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 – wie den Erläuterungen zu der insoweit identischen Vorschrift in Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2008 zu entnehmen ist – auf die in § 31b Abs. 4 WHG a. F.² statuierten Maßgaben. Raumbedeutsame Maßnahmen und Planungen müssen sich folglich unabhängig von der nach § 78 Abs. 2 WHG zu erteilenden Genehmigung auch raumordnungsrechtlich an den entsprechenden Vorgaben messen lassen. Angesichts des daraus folgenden Gleichlaufs von Wasserhaushalts- und Raumordnungsrecht bedeuten materielle Verstöße gegen § 31b Abs. 4 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 WHG) stets auch einen Verstoß gegen die raumordnungsrechtlichen Anforderungen des Hochwasserschutzes.

Im vorliegenden Fall verstößt die Planung gegen § 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG). Danach dürfen neue Baugebiete innerhalb der festgesetzten Überschwemmungsgebiete nur dann ausgewiesen werden, wenn keine anderen Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaffen werden können. Die auf Drängen des Bundesrates eingefügte Ausnahmemöglichkeit von dem ursprünglich strikten Verbot der Ausweisung neuer Baugebiete in Überschwemmungsgebieten soll verhindern, dass einzelne Kommunen aufgrund ihrer ungünstigen räumlichen Lage von jeder Entwicklungsmöglichkeit abgeschnitten werden. Ihnen soll ausnahmsweise und unter weiteren strengen Voraussetzungen eine Überplanung von Überschwemmungsgebieten gestattet werden, wenn eine weitere Siedlungsentwicklung andernfalls nicht möglich wäre³. In Betracht kommt das in seltenen Ausnahmefällen, in denen beispielsweise (nahezu) das gesamte Gemeindegebiet innerhalb eines festgesetzten Überschwemmungsgebietes liegt oder aber etwa aus topografischen Gründen eine Gemeindeentwicklung nur dort in Betracht kommt⁴.

In einer solchen Ausnahmesituation, die eine Inanspruchnahme des Überschwemmungsgebietes der Soeste rechtfertigen könnte, befindet sich die Antragsgegnerin offensichtlich nicht. Ihr Stadtgebiet liegt – wie den Umweltkarten des Niedersächsischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Klimaschutz zu entnehmen ist – nur zu ganz geringfügigen Teilen im Überschwemmungsgebiet. Eine Siedlungsentwicklung – sei es in den allgemeinen Bereichen Wohnen und Gewerbe oder auch in dem speziellen Bereich des Einzelhandels – ist ihr in jeder Hinsicht auch außerhalb des Überschwemmungsgebietes möglich. Ihr stehen dort ausreichende Flächen zur Verfügung, um ihren Entwicklungszielen insgesamt Rechnung zu tragen.

Soweit dagegen vertreten wird, eine Überplanung des Überschwemmungsgebietes sei schon dann zulässig, wenn ein ganz konkretes Vorhaben an anderer Stelle im Stadtgebiet nicht zulässiger- und zumutbarerweise ausgeführt werden kann, ist dies mit dem eindeutigen Gesetzeswortlaut des § 31b Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG) nicht vereinbar. Die Vorschrift lässt den Zugriff auf ein Überschwemmungsgebiet nicht schon dann zu, wenn sich für ein bestimmtes Vorhaben kein außerhalb gelegener Alternativstandort findet, sondern stellt ausdrücklich auf die Siedlungsentwicklung als solche ab. Der Begriff der Siedlungsentwicklung ist nicht mit dem Begriff der Projekt- bzw. Vorhabenentwicklung gleichzusetzen. Gibt es also – wie die Antragsgegnerin meint – im Innenstadtbereich keine andere gleichermaßen städtebaulich akzeptable und zugleich verfügbare Fläche, auf der ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben mit einer Gesamtverkaufsfläche von mehr als 7.600 qm zu realisieren ist, muss die Antragsgegnerin von dem so umrissenen Vorhaben Abstand nehmen und sich anderen Optionen der Einzelhandelsentwicklung – etwa der Realisierung eines kleineren Vorhabens am gegebenen Standort unter Verzicht auf die Inanspruchnahme von Überschwemmungsflächen oder aber mehrerer räumlich getrennter Vorhaben (auch) an anderer Stelle – zuwenden. Allenfalls dann, wenn eine Einzelhandelsentwicklung ohne die Inanspruchnahme des Überschwemmungsgebietes insgesamt nicht mehr möglich wäre, käme eine Überplanung in Frage. Davon kann im Fall der Antragsgegnerin nicht ernstlich die Rede sein; die Hürden liegen insofern im Hinblick auf die zentrale Bedeutung des Hochwasserschutzes außerordentlich hoch.

Den vorstehenden Überlegungen steht nicht entgegen, dass der Landkreis als untere Wasserbehörde eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 78 Abs. 2 WHG erteilt hat. Diese Genehmigung lässt das formelle Planungshindernis entfallen, das das Wasserrecht setzt, ändert aber nichts daran, dass das Raumordnungsrecht eine an § 31b Abs. 4 WHG a. F. (§ 78 Abs. 2 WHG) orientierte selbstständige Beurteilung der Anforderungen des Hochwasserschutzes erfordert.

Eine ausnahmsweise Realisierung des Vorhabens gemäß Nr. 3.02.4 Abs. 12 Satz 2 LROP 2012 scheitert schließlich daran, dass das Vorhaben nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. Vorzunehmen ist danach eine Abwägung der mit der Planung verfolgten öffentlichen Belange mit dem Interesse des Hochwasserschutzes. Nur gewichtige städtebauliche Belange sind insofern geeignet, die besondere Bedeutung des Hochwasserschutzes zu überwiegen.

Nach diesen Maßgaben vermag das Oberverwaltungsgericht zwar plausible städtebauliche Gründe für die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsvorhaben im Innenstadtbereich, aber kein überwiegendes öffentliches Interesse für das hier geplante Vorhaben unter Inanspruchnahme von Überschwemmungsflächen zu erkennen. Das Vorhaben ist deutlich größer als der Bedarf, den die Antragsgegnerin, und zwar unter Annahme günstiger Rahmenbedingungen, selbst ermittelt hat. Ihrem Einzelhandelskonzept zufolge, auf das sie zur Begründung ihres Bebauungsplans wiederholt Bezug nimmt, ist für das Jahr 2014 von einem zusätzlichen Flächenbedarf für die Sortimente Nahrungs- und Genussmittel sowie Gesundheit und Körperpflege von 2.540 qm auszugehen. Das SB-Warenhaus soll demgegenüber bis zu 3.900 qm Verkaufsfläche aufnehmen; hinzu kommen zusätzliche 1.200 qm für weitere Einzelhandelsbetriebe mit entsprechenden Teilsortimenten. Für den Bereich Elektroartikel nennt das Einzelhandelskonzept einen Bedarf von 1.500 qm; realisiert werden sollen 2.550 qm.

Soweit die Antragsgegnerin in der Planbegründung demgegenüber ihre Stellung als Mittelzentrum (Nr. 2.2 Abs. 5 LROP 2012) und ihre daraus resultierende Versorgungsfunktion für die umliegenden Gemeinden herausstellt, vermag dies das überwiegende öffentliche Interesse ebenfalls nicht zu begründen. Die Stellung als Mittelzentrum findet bereits im Einzelhandelskonzept Beachtung. Das Einzelhandelskonzept definiert dabei den Versorgungsbereich deutlich weiter als die – insofern in Absprache mit dem Landkreis Cloppenburg als untere Landesplanungsbehörde verfasste – Planbegründung. Während nämlich das Einzelhandelskonzept den Einzugsbereich auf die Gemeinden Bösel, Friesoythe, Großenkneten, Löningen, Quakenbrück und Werlte („Zone III“) mit insgesamt 177.600 Einwohnern ausdehnt und auf dieser Basis das Kaufkraftpotenzial ermittelt, beschränkt sich die Planbegründung auf die Versorgung bis hin zu den Gemeinden Cappeln, Emstek, Essen, Garrel, Lastrup, Lindern und Molbergen („Zone II“) mit insgesamt rund 91.100 Einwohnern. Trotz des weiteren Einzugsbereichs gelangt das Einzelhandelskonzept indes zu dem oben angegebenen und deutlich hinter der Planung zurückbleibenden Flächenbedarf. Angesichts dessen kann ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bejaht werden.

Niedersächsiches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 20. März 2014 – 1 MN 7/14

1. Anlage 1 zur Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen ((in der Fassung vom 08.05.2008, GVBl.2008, 132, in der Fassung der Änderungsverordnung vom 24.09.2012, NdsMBl.2012, 350[↩]
2. nunmehr weitgehend wortgleich § 78 Abs. 2 WHG[↩]
3. vgl. dazu die Empfehlungen der Ausschüsse zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes vom 04.05.2004, BR-Drs. 268/1/04, S. 6[↩]
4. zutreffend Knopp, in: Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp, WHG, § 31b Rn. 64 [↩]