Besuchs­vi­sa – und der Beur­tei­lungs­spiel­raum der Bot­schaft

Die zustän­di­gen Aus­lands­ver­tre­tun­gen ver­fü­gen bei der Prü­fung der Visum­an­trä­ge nach dem Visa­ko­dex gemäß dem "Koush­ka­ki", Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on 1 über einen unmit­tel­bar vom Uni­ons­recht vor­ge­ge­be­nen wei­ten Beur­tei­lungs­spiel­raum. Die­ser bezieht sich auf die Ver­wei­ge­rungs­grün­de und die Wür­di­gung der hier­für maß­geb­li­chen Tat­sa­chen. Die uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben für den wei­ten Beur­tei­lungs­spiel­raum der Aus­lands­ver­tre­tun­gen bei der Prü­fung von Anträ­gen nach dem Visa­ko­dex sind bei der gericht­li­chen Kon­trol­le nach natio­na­lem Recht zu beach­ten. Die­se rich­tet sich nach den Maß­stä­ben, die bei der Über­prü­fung eines behörd­li­chen Beur­tei­lungs­spiel­raums nach deut­schem Recht gel­ten.

Besuchs­vi­sa – und der Beur­tei­lungs­spiel­raum der Bot­schaft

Maß­geb­li­che Rechts­grund­la­ge für die Ertei­lung eines Schen­gen-Visums ist die Ver­ord­nung (EG) Nr. 810/​2009 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.07.2009 über einen Visa­ko­dex der Gemein­schaft 2 – Visa­ko­dex (VK), zuletzt geän­dert durch Art. 6 Änd­VO (EU) 610/​2013 vom 26.06.2013 3. Der Visa­ko­dex regelt seit dem 5.04.2010 (Art. 58 Abs. 2 VK) umfas­send die Ver­fah­ren und Vor­aus­set­zun­gen für die Ertei­lung von Visa für die Durch­rei­se durch das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten oder für geplan­te Auf­ent­hal­te in die­sem Gebiet von höchs­tens drei Mona­ten inner­halb eines Sechs­mo­nats­zeit­raums (Art. 1 Abs. 1 VK). Er ist als unmit­tel­bar anwend­ba­res Ver­ord­nungs­recht (Art. 288 AEUV) in allen Tei­len ver­bind­lich und gilt unmit­tel­bar in jedem Mit­glied­staat (vgl. den ent­spre­chen­den Hin­weis am Schluss der Ver­ord­nung). Auf­grund des Anwen­dungs­vor­rangs des Uni­ons­rechts ver­drängt er die bis­he­ri­ge natio­na­le Rege­lung in § 6 Abs. 1 bis 3 Auf­en­thG 4.

Die auf Ertei­lung eines Schen­gen-Visums gerich­te­te Kla­ge ist als Ver­pflich­tungs­kla­ge zuläs­sig. Trotz Ablaufs des im Visum­an­trag vom 02.02.2010 ange­ge­be­nen Besuchs­zeit­raums ist kei­ne Erle­di­gung des Ver­pflich­tungs­be­geh­rens durch Zeit­ab­lauf ein­ge­tre­ten. Ein Antrag auf Ertei­lung eines Schen­gen-Visums für einen kurz­fris­ti­gen Besuchs­auf­ent­halt ist bei Feh­len gegen­tei­li­ger Anhalts­punk­te dahin aus­zu­le­gen, dass der Antrag­stel­ler auch nach Ablauf des geplan­ten Auf­ent­halts­zeit­raums an sei­nem Besuchs­wunsch fest­hal­ten möch­te 5. Sol­che gegen­tei­li­gen Anhalts­punk­te für einen ter­min­ge­bun­de­nen Besuchs­an­lass (z.B. Geburts­tag, Hoch­zeit, Beer­di­gung) lie­gen im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall nicht vor.

Ein ein­heit­li­ches, für den gesam­ten Schen­gen-Raum gül­ti­ges Visum ist zu ertei­len, wenn die Ertei­lungs­vor­aus­set­zun­gen vor­lie­gen und kei­ne Ver­wei­ge­rungs­grün­de bestehen, so dass auf der Rechts­fol­gen­sei­te kein Ermes­sen mehr ver­bleibt. Nach den bin­den­den Aus­füh­run­gen des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on (EuGH) in der Rechts­sa­che Koush­ka­ki 6 dür­fen die zustän­di­gen Behör­den einem Antrag­stel­ler nur dann ein ein­heit­li­ches Visum ver­wei­gern, wenn ihm einer der im Visa­ko­dex vor­ge­se­he­nen Ver­wei­ge­rungs­grün­de ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann. Dies ent­spricht nach deut­scher Rechts­ter­mi­no­lo­gie einer gebun­de­nen Ent­schei­dung.

Nach Art. 23 Abs. 4 i.V.m. Art. 21 und 32 VK setzt die Ertei­lung eines ein­heit­li­chen Visums – neben der Zustän­dig­keit der Aus­lands­ver­tre­tung (Art. 18 VK) und der for­mel­len Zuläs­sig­keit des Antrags (Art.19 VK) – vor­aus, dass der Antrag­stel­ler in mate­ri­el­ler Hin­sicht die Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen erfüllt und kein Ver­wei­ge­rungs­grund vor­liegt (Art. 21, 32 VK).

Nach Art. 21 Abs. 1 VK ist bei der Prü­fung eines Antrags auf ein ein­heit­li­ches Visum fest­zu­stel­len, ob der Antrag­stel­ler die Ein­rei­se­vor­aus­set­zun­gen nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c, d und e der Ver­ord­nung (EG) Nr. 562/​2006 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 15.03.2006 über einen Gemein­schafts­ko­dex für das Über­schrei­ten der Gren­zen durch Per­so­nen 7Schen­ge­ner Grenz­ko­dex (SGK) – erfüllt. Danach muss ein Dritt­staats­an­ge­hö­ri­ger u.a. den Zweck und die Umstän­de des beab­sich­tig­ten Auf­ent­halts bele­gen (Art. 5 Abs. 1 Buchst. c SGK) und darf kei­ne Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung dar­stel­len (Art. 5 Abs. 1 Buchst. e SGK). Die Aus­lands­ver­tre­tung hat daher bei der Prü­fung eines Antrags auf Ertei­lung eines ein­heit­li­chen Visums ins­be­son­de­re zu beur­tei­len, ob beim Antrag­stel­ler das Risi­ko der rechts­wid­ri­gen Ein­wan­de­rung besteht, ob er eine Gefahr für die Mit­glied­staa­ten dar­stellt und ob er beab­sich­tigt, vor Ablauf der Gül­tig­keit des bean­trag­ten Visums das Hoheits­ge­biet zu ver­las­sen (Art. 21 Abs. 1 Halbs. 2 VK). Nach Art. 23 Abs. 4 Buchst. c i.V.m. Art. 21 und 32 Abs. 1 Buchst. b VK wird das Visum u.a. ver­wei­gert, wenn begrün­de­te Zwei­fel an der vom Antrag­stel­ler bekun­de­ten Absicht bestehen, das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten vor Ablauf der Gül­tig­keit des bean­trag­ten Visums zu ver­las­sen. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat mit Urteil vom 19.12 2013 8 fest­ge­stellt, dass die­se Bestim­mung von den zustän­di­gen Behör­den nicht ver­langt, Gewiss­heit zu erlan­gen, ob der Antrag­stel­ler beab­sich­tigt, das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten vor Ablauf der Gül­tig­keit des bean­trag­ten Visums zu ver­las­sen. Sie haben viel­mehr fest­zu­stel­len, ob begrün­de­te Zwei­fel an die­ser Absicht bestehen.

Nach dem Urteil des EuGH in der Rechts­sa­che Koush­ka­ki 9 ver­fü­gen die zustän­di­gen Behör­den bei der Prü­fung der Visum­an­trä­ge, und ins­be­son­de­re bei der Prü­fung, ob begrün­de­te Zwei­fel an der Rück­kehr­ab­sicht bestehen, über einen wei­ten Beur­tei­lungs­spiel­raum. Die­ser bezieht sich sowohl auf die Anwen­dungs­vor­aus­set­zun­gen von Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 VK, als auch auf die Wür­di­gung der Tat­sa­chen, die für die Fest­stel­lung maß­geb­lich sind, ob die in die­sen Bestim­mun­gen genann­ten Grün­de der Ertei­lung des bean­trag­ten Visums ent­ge­gen­ste­hen. Nach der ver­bind­li­chen Aus­le­gung durch den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on folgt dies dar­aus, dass die Beur­tei­lung der indi­vi­du­el­len Situa­ti­on eines Visum­an­trag­stel­lers im Hin­blick auf die Fest­stel­lung, ob sei­nem Antrag ein Ver­wei­ge­rungs­grund ent­ge­gen­steht, mit kom­ple­xen Bewer­tun­gen ver­bun­den ist. Die­se erstre­cken sich u.a. auf die Per­sön­lich­keit des Antrag­stel­lers, sei­ne Inte­gra­ti­on in dem Land, in dem er lebt, die poli­ti­sche, sozia­le und wirt­schaft­li­che Lage die­ses Lan­des sowie die mit der Ein­rei­se des Antrag­stel­lers mög­li­cher­wei­se ver­bun­de­ne Gefahr für die öffent­li­che Ord­nung, die inne­re Sicher­heit, die öffent­li­che Gesund­heit oder die inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen eines Mit­glied­staa­tes. Sol­che kom­ple­xen Bewer­tun­gen erfor­dern eine Pro­gno­se über das vor­aus­sicht­li­che Ver­hal­ten des Antrag­stel­lers. Sie müs­sen zudem u.a. auf einer ver­tief­ten Kennt­nis sei­nes Wohn­sitz­staa­tes sowie auf der Ana­ly­se ver­schie­de­ner Doku­men­te, deren Echt­heit und Wahr­heits­ge­halt zu über­prü­fen sind, und der Aus­sa­gen des Antrag­stel­lers, deren Glaub­wür­dig­keit zu beur­tei­len ist, beru­hen 10. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on geht somit davon aus, dass die nach Art. 4 VK zustän­di­gen Behör­den einen beson­de­ren Zugang zu den für die Pro­gno­se­ent­schei­dung maß­geb­li­chen Bewer­tungs­grund­la­gen und ver­tief­te Kennt­nis­se über den Wohn­sitz­staat haben sowie auch über die bes­se­ren Mög­lich­kei­ten zur Über­prü­fung ver­schie­de­ner Doku­men­te und der Aus­sa­gen der Antrag­stel­ler ver­fü­gen. Bei der Beur­tei­lung der Rück­kehr­ab­sicht eines Antrag­stel­lers kön­nen die Aus­lands­ver­tre­tun­gen ihre vor Ort gewon­ne­nen Erkennt­nis­se (z.B. zu den all­ge­mei­nen Lebens­ver­hält­nis­sen im Gast­land, even­tu­el­le regio­na­le Unter­schie­de, die Migra­ti­ons­be­we­gun­gen inner­halb der Län­der und in das Aus­land, zur Bedeu­tung von Besitz und Eigen­tum, zum Urkunds­we­sen und zur Fäl­schungs­si­cher­heit von Doku­men­ten) nut­zen und die­se in die Beur­tei­lung des kon­kre­ten Fal­les ein­be­zie­hen. Das Beru­fungs­ge­richt hat die­ser Recht­spre­chung des Gerichts­hofs zu Recht eine uni­ons­recht­li­che Über­tra­gung der Letzt­ent­schei­dungs­kom­pe­tenz über das Vor­han­den­sein der Bewer­tungs­merk­ma­le der Rück­kehr­ab­sicht auf die nach Art. 4 VK zustän­di­gen Behör­den ent­nom­men. Der wei­te Beur­tei­lungs­spiel­raum der zustän­di­gen Behör­den ist durch das Uni­ons­recht in der Aus­le­gung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on unmit­tel­bar vor­ge­ge­ben.

Aller­dings wird der uni­ons­recht­li­che Begriff des Beur­tei­lungs­spiel­raums unspe­zi­fisch im Sin­ne eines der Ver­wal­tung eröff­ne­ten Ent­schei­dungs­spiel­raums ver­wen­det, da es im Recht der Euro­päi­schen Uni­on kei­ne dem deut­schen Recht ver­gleich­ba­re Tren­nung zwi­schen Ermes­sen und unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fen mit Beur­tei­lungs­spiel­räu­men gibt 11. Der nach der Recht­spre­chung des EuGH eröff­ne­te Ent­schei­dungs­spiel­raum der Ver­wal­tung bezieht sich hier aller­dings auf den Tat­be­stand der ein­schlä­gi­gen Nor­men des Visa­ko­dex und ent­spricht damit der Sache nach einem Beur­tei­lungs­spiel­raum im Sin­ne des deut­schen Ver­wal­tungs­rechts.

Der Ein­wand, dass nach den in der deut­schen Ver­wal­tungs­rechts­dog­ma­tik gel­ten­den Maß­stä­ben Beur­tei­lungs­spiel­räu­me nur in den von der Recht­spre­chung aner­kann­ten und hier nicht vor­lie­gen­den Aus­nah­me­fäl­len gerecht­fer­tigt sind, greift nicht durch. Für den Voll­zug uni­ons­recht­li­cher Nor­men sind, unab­hän­gig von den im inner­staat­li­chen Recht aner­kann­ten Fall­grup­pen von Beur­tei­lungs­spiel­räu­men, den Behör­den die­je­ni­gen Ent­schei­dungs­frei­räu­me zuzu­ge­ste­hen, die ihnen die zu voll­zie­hen­de Uni­ons­norm ein­räumt oder die not­wen­dig sind, um die Zie­le der uni­ons­recht­li­chen Bestim­mung zu errei­chen. Die in der deut­schen Ver­wal­tungs­rechts­tra­di­ti­on gel­ten­den Maß­stä­be wer­den inso­weit vom Uni­ons­recht über­la­gert. Denn im Rah­men des euro­päi­schen Rechts ist es Auf­ga­be des euro­päi­schen Gesetz- bzw. Ver­ord­nungs­ge­bers die Rechts­po­si­tio­nen aus­zu­ge­stal­ten, die Art. 6 Abs. 3 EUV i.V.m. Art. 13 EMRK und Art. 47 GRC (und im deut­schen Rechts­kreis Art.19 Abs. 4 GG) vor­aus­set­zen. Wenn, wie hier, die maß­ge­ben­den Rege­lun­gen des Uni­ons­rechts in der Aus­le­gung durch den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on bestim­men, dass den zustän­di­gen Behör­den eine Letzt­ent­schei­dungs­kom­pe­tenz zukommt, ist dem­nach kein Raum mehr für die in der deut­schen Ver­wal­tungs­rechts­leh­re und ‑recht­spre­chung ent­wi­ckel­ten ein­schrän­ken­den Vor­aus­set­zun­gen für die Annah­me von Beur­tei­lungs­spiel­räu­men. Dies ergibt sich auch aus dem im 18. Erwä­gungs­grund des Visa­ko­dex genann­ten Ziel, durch eine enge ört­li­che Koor­di­nie­rung für eine ein­heit­li­che euro­päi­sche Visum­po­li­tik zu sor­gen und eine Ungleich­be­hand­lung der Antrag­stel­ler zu ver­mei­den 12. Wenn die ört­lich abge­stimm­te Anwen­dung der Vor­schrif­ten aus dem Visa­ko­dex durch die Aus­lands­ver­tre­tun­gen der Schen­gen-Staa­ten und die sich dar­aus erge­ben­den Bewer­tun­gen hin­sicht­lich der Rück­kehr­be­reit­schaft durch die eige­nen Bewer­tun­gen der mit­glied­staat­li­chen Gerich­te ersetzt wür­den, wür­de dies eine ein­heit­li­che Anwen­dung des euro­päi­schen Visum­rechts unmög­lich machen bzw. erheb­lich erschwe­ren. Die Ein­räu­mung eines Beur­tei­lungs­spiel­raums ist daher auch not­wen­dig, um dem im 18. Erwä­gungs­grund des Visa­ko­dex genann­ten Ziel, eine ein­heit­li­che Anwen­dung der Visum­vor­schrif­ten sicher­zu­stel­len, zur prak­ti­schen Wirk­sam­keit ("effet uti­le") zu ver­hel­fen.

Das hier anwend­ba­re Uni­ons­recht macht kei­ne Vor­ga­ben für den Umfang der gericht­li­chen Kon­trol­le des als "wei­ten Beur­tei­lungs­spiel­raum" bezeich­ne­ten behörd­li­chen Ent­schei­dungs­spiel­raums. Dies ergibt sich expli­zit auch aus Art. 32 Abs. 3 Satz 2 VK, wonach sich die Rechts­mit­tel nach dem inner­staat­li­chen Recht der Mit­glied­staa­ten rich­ten. Nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on bleibt es grund­sätz­lich den Mit­glied­staa­ten vor­be­hal­ten, im Rah­men ihrer Ver­fah­rens­au­to­no­mie über die Art und Wei­se der rich­ter­li­chen Kon­trol­le sowie deren Inten­si­tät zu befin­den. Soweit dem ein­schlä­gi­gen Uni­ons­recht kei­ne ver­bind­li­chen Fest­stel­lun­gen zu der gebo­te­nen Gerichts­kon­trol­le ent­nom­men wer­den kön­nen, sind die Ver­fah­rens­mo­da­li­tä­ten, die den Schutz der dem Bür­ger aus dem Uni­ons­recht erwach­se­nen Rech­te gewähr­leis­ten sol­len, nach dem Grund­satz der Ver­fah­rens­au­to­no­mie der Mit­glied­staa­ten Sache der inner­staat­li­chen Rechts­ord­nung eines jeden Mit­glied­staats. Sie dür­fen jedoch nicht ungüns­ti­ger sein als die­je­ni­gen, die gleich­ar­ti­ge Sach­ver­hal­te inner­staat­li­cher Art regeln (Äqui­va­lenz­grund­satz) und die Aus­übung der durch die Uni­ons­rechts­ord­nung ver­lie­he­nen Rech­te nicht prak­tisch unmög­lich machen oder über­mä­ßig erschwe­ren (Effek­ti­vi­täts­grund­satz) 13. Der uni­ons­recht­lich vor­ge­ge­be­ne Ent­schei­dungs­spiel­raum der zustän­di­gen Behör­de wirkt sich aber auf die Inten­si­tät der gericht­li­chen Kon­trol­le nach natio­na­lem Recht aus; sie kann nicht wei­ter rei­chen als die mate­ri­ell-recht­li­che Bin­dung der Instanz, deren Ent­schei­dung über­prüft wer­den soll. Die Kon­troll­maß­stä­be sind daher den Grund­sät­zen zu ent­neh­men, die das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zur gericht­li­chen Über­prü­fung von Beur­tei­lungs­spiel­räu­men nach deut­schem Ver­wal­tungs­recht ent­wi­ckelt hat 14. Danach wird die Aus­übung eines Beur­tei­lungs­spiel­raums auf der Tat­be­stands­sei­te nur dar­auf über­prüft, ob die Behör­de die gül­ti­gen Ver­fah­rens­be­stim­mun­gen ein­ge­hal­ten hat, von einem rich­ti­gen Ver­ständ­nis des anzu­wen­den­den Geset­zes­be­griffs aus­ge­gan­gen ist, den erheb­li­chen Sach­ver­halt voll­stän­dig und zutref­fend ermit­telt hat und sich bei der eigent­li­chen Beur­tei­lung an all­ge­mein­gül­ti­ge Bewer­tungs­maß­stä­be gehal­ten, ins­be­son­de­re das Will­kür­ver­bot nicht ver­letzt hat 15.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 17. Sep­tem­ber 2015 – 1 C 37.2014

  1. EuGH, Urteil vom 19.12 2013 – C‑84/​12, Koush­ka­ki[]
  2. ABl. L 243 S. 1[]
  3. ABl. L 182 S. 1, ber. ABl. L 154 S. 10[]
  4. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 – 1 C 1.10, BVerw­GE 138, 371 Rn. 11[]
  5. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 11.01.2011 – 1 C 1.10, BVerw­GE 138, 371 Rn. 14; und vom 15.11.2011 – 1 C 15.10, Buch­holz 451.902 Europ. Ausl.- und Asyl­recht Nr. 57 Rn. 9[]
  6. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 – C‑84/​12 [ECLI:EU:C:2013:862], Rn. 77[]
  7. ABl. L 105 S. 1[]
  8. EuGH, Urteil vom 19.12.2013 – C‑84/​12 [ECLI:EU:C:2013:862], Koush­ka­ki, Rn. 64 ff.[]
  9. EuGH, Urteil Koush­ka­ki – C‑84/​12, Rn. 61 bis 63[]
  10. EuGH, Urteil vom 19.12 2013 – C‑84/​12, Rn. 56 f.[]
  11. vgl. von Dan­witz, Euro­päi­sches Ver­wal­tungs­recht, 2008, S. 590 Fn. 681[]
  12. vgl. EuGH, Urteil vom 19.12 2013 – C 84/​12, Rn. 53 f.[]
  13. vgl. EuGH, Urtei­le vom 12.02.2015 – C‑662/​13 [ECLI:EU:C:2015:89], Sur­gi­ca­re, Rn. 26; vom 18.12 2014 – C‑449/​13 [ECLI:EU:C:2014:2464], CA Con­su­mer Finan­ce, Rn. 23; vom 24.04.2008 – C‑55/​06 [ECLI:EU:C:2008:244], Arcor, Rn. 163 ff.; und vom 21.01.1999 – C‑120/​97 [ECLI:EU:C:1999:14], Upjohn, Rn. 29[]
  14. vgl. auch BVerwG, Urtei­le vom 23.11.2011 – 6 C 11.10, Buch­holz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 38; und vom 25.09.2013 – 6 C 13.12, BVerw­GE 148, 48 Rn. 33[]
  15. BVerwG, Urtei­le vom 16.05.2007 – 3 C 8.06, BVerw­GE 129, 27 Rn. 38; und vom 02.04.2008 – 6 C 15.07, BVerw­GE 131, 41 Rn. 21; vgl. auch: BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 10.12 2009 – 1 BvR 3151/​07 – DVBl.2010, 250[]