Besuchsvisa – und der Beurteilungsspielraum der Botschaft

Die zuständigen Auslandsvertretungen verfügen bei der Prüfung der Visumanträge nach dem Visakodex gemäß dem “Koushkaki”, Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union1 über einen unmittelbar vom Unionsrecht vorgegebenen weiten Beurteilungsspielraum. Dieser bezieht sich auf die Verweigerungsgründe und die Würdigung der hierfür maßgeblichen Tatsachen. Die unionsrechtlichen Vorgaben für den weiten Beurteilungsspielraum der Auslandsvertretungen bei der Prüfung von Anträgen nach dem Visakodex sind bei der gerichtlichen Kontrolle nach nationalem Recht zu beachten. Diese richtet sich nach den Maßstäben, die bei der Überprüfung eines behördlichen Beurteilungsspielraums nach deutschem Recht gelten.

Besuchsvisa – und der Beurteilungsspielraum der Botschaft

Maßgebliche Rechtsgrundlage für die Erteilung eines Schengen-Visums ist die Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.07.2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft2 – Visakodex (VK), zuletzt geändert durch Art. 6 ÄndVO (EU) 610/2013 vom 26.06.20133. Der Visakodex regelt seit dem 5.04.2010 (Art. 58 Abs. 2 VK) umfassend die Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von höchstens drei Monaten innerhalb eines Sechsmonatszeitraums (Art. 1 Abs. 1 VK). Er ist als unmittelbar anwendbares Verordnungsrecht (Art. 288 AEUV) in allen Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat (vgl. den entsprechenden Hinweis am Schluss der Verordnung). Aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts verdrängt er die bisherige nationale Regelung in § 6 Abs. 1 bis 3 AufenthG4.

Die auf Erteilung eines Schengen-Visums gerichtete Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Trotz Ablaufs des im Visumantrag vom 02.02.2010 angegebenen Besuchszeitraums ist keine Erledigung des Verpflichtungsbegehrens durch Zeitablauf eingetreten. Ein Antrag auf Erteilung eines Schengen-Visums für einen kurzfristigen Besuchsaufenthalt ist bei Fehlen gegenteiliger Anhaltspunkte dahin auszulegen, dass der Antragsteller auch nach Ablauf des geplanten Aufenthaltszeitraums an seinem Besuchswunsch festhalten möchte5. Solche gegenteiligen Anhaltspunkte für einen termingebundenen Besuchsanlass (z.B. Geburtstag, Hochzeit, Beerdigung) liegen im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall nicht vor.

Ein einheitliches, für den gesamten Schengen-Raum gültiges Visum ist zu erteilen, wenn die Erteilungsvoraussetzungen vorliegen und keine Verweigerungsgründe bestehen, so dass auf der Rechtsfolgenseite kein Ermessen mehr verbleibt. Nach den bindenden Ausführungen des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in der Rechtssache Koushkaki6 dürfen die zuständigen Behörden einem Antragsteller nur dann ein einheitliches Visum verweigern, wenn ihm einer der im Visakodex vorgesehenen Verweigerungsgründe entgegengehalten werden kann. Dies entspricht nach deutscher Rechtsterminologie einer gebundenen Entscheidung.

Nach Art. 23 Abs. 4 i.V.m. Art. 21 und 32 VK setzt die Erteilung eines einheitlichen Visums – neben der Zuständigkeit der Auslandsvertretung (Art. 18 VK) und der formellen Zulässigkeit des Antrags (Art.19 VK) – voraus, dass der Antragsteller in materieller Hinsicht die Einreisevoraussetzungen erfüllt und kein Verweigerungsgrund vorliegt (Art. 21, 32 VK).

Nach Art. 21 Abs. 1 VK ist bei der Prüfung eines Antrags auf ein einheitliches Visum festzustellen, ob der Antragsteller die Einreisevoraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. a, c, d und e der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.03.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen7Schengener Grenzkodex (SGK) – erfüllt. Danach muss ein Drittstaatsangehöriger u.a. den Zweck und die Umstände des beabsichtigten Aufenthalts belegen (Art. 5 Abs. 1 Buchst. c SGK) und darf keine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellen (Art. 5 Abs. 1 Buchst. e SGK). Die Auslandsvertretung hat daher bei der Prüfung eines Antrags auf Erteilung eines einheitlichen Visums insbesondere zu beurteilen, ob beim Antragsteller das Risiko der rechtswidrigen Einwanderung besteht, ob er eine Gefahr für die Mitgliedstaaten darstellt und ob er beabsichtigt, vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums das Hoheitsgebiet zu verlassen (Art. 21 Abs. 1 Halbs. 2 VK). Nach Art. 23 Abs. 4 Buchst. c i.V.m. Art. 21 und 32 Abs. 1 Buchst. b VK wird das Visum u.a. verweigert, wenn begründete Zweifel an der vom Antragsteller bekundeten Absicht bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat mit Urteil vom 19.12 20138 festgestellt, dass diese Bestimmung von den zuständigen Behörden nicht verlangt, Gewissheit zu erlangen, ob der Antragsteller beabsichtigt, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen. Sie haben vielmehr festzustellen, ob begründete Zweifel an dieser Absicht bestehen.

Nach dem Urteil des EuGH in der Rechtssache Koushkaki9 verfügen die zuständigen Behörden bei der Prüfung der Visumanträge, und insbesondere bei der Prüfung, ob begründete Zweifel an der Rückkehrabsicht bestehen, über einen weiten Beurteilungsspielraum. Dieser bezieht sich sowohl auf die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 VK, als auch auf die Würdigung der Tatsachen, die für die Feststellung maßgeblich sind, ob die in diesen Bestimmungen genannten Gründe der Erteilung des beantragten Visums entgegenstehen. Nach der verbindlichen Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union folgt dies daraus, dass die Beurteilung der individuellen Situation eines Visumantragstellers im Hinblick auf die Feststellung, ob seinem Antrag ein Verweigerungsgrund entgegensteht, mit komplexen Bewertungen verbunden ist. Diese erstrecken sich u.a. auf die Persönlichkeit des Antragstellers, seine Integration in dem Land, in dem er lebt, die politische, soziale und wirtschaftliche Lage dieses Landes sowie die mit der Einreise des Antragstellers möglicherweise verbundene Gefahr für die öffentliche Ordnung, die innere Sicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaates. Solche komplexen Bewertungen erfordern eine Prognose über das voraussichtliche Verhalten des Antragstellers. Sie müssen zudem u.a. auf einer vertieften Kenntnis seines Wohnsitzstaates sowie auf der Analyse verschiedener Dokumente, deren Echtheit und Wahrheitsgehalt zu überprüfen sind, und der Aussagen des Antragstellers, deren Glaubwürdigkeit zu beurteilen ist, beruhen10. Der Gerichtshof der Europäischen Union geht somit davon aus, dass die nach Art. 4 VK zuständigen Behörden einen besonderen Zugang zu den für die Prognoseentscheidung maßgeblichen Bewertungsgrundlagen und vertiefte Kenntnisse über den Wohnsitzstaat haben sowie auch über die besseren Möglichkeiten zur Überprüfung verschiedener Dokumente und der Aussagen der Antragsteller verfügen. Bei der Beurteilung der Rückkehrabsicht eines Antragstellers können die Auslandsvertretungen ihre vor Ort gewonnenen Erkenntnisse (z.B. zu den allgemeinen Lebensverhältnissen im Gastland, eventuelle regionale Unterschiede, die Migrationsbewegungen innerhalb der Länder und in das Ausland, zur Bedeutung von Besitz und Eigentum, zum Urkundswesen und zur Fälschungssicherheit von Dokumenten) nutzen und diese in die Beurteilung des konkreten Falles einbeziehen. Das Berufungsgericht hat dieser Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Recht eine unionsrechtliche Übertragung der Letztentscheidungskompetenz über das Vorhandensein der Bewertungsmerkmale der Rückkehrabsicht auf die nach Art. 4 VK zuständigen Behörden entnommen. Der weite Beurteilungsspielraum der zuständigen Behörden ist durch das Unionsrecht in der Auslegung des Gerichtshofs der Europäischen Union unmittelbar vorgegeben.

Allerdings wird der unionsrechtliche Begriff des Beurteilungsspielraums unspezifisch im Sinne eines der Verwaltung eröffneten Entscheidungsspielraums verwendet, da es im Recht der Europäischen Union keine dem deutschen Recht vergleichbare Trennung zwischen Ermessen und unbestimmten Rechtsbegriffen mit Beurteilungsspielräumen gibt11. Der nach der Rechtsprechung des EuGH eröffnete Entscheidungsspielraum der Verwaltung bezieht sich hier allerdings auf den Tatbestand der einschlägigen Normen des Visakodex und entspricht damit der Sache nach einem Beurteilungsspielraum im Sinne des deutschen Verwaltungsrechts.

Der Einwand, dass nach den in der deutschen Verwaltungsrechtsdogmatik geltenden Maßstäben Beurteilungsspielräume nur in den von der Rechtsprechung anerkannten und hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen gerechtfertigt sind, greift nicht durch. Für den Vollzug unionsrechtlicher Normen sind, unabhängig von den im innerstaatlichen Recht anerkannten Fallgruppen von Beurteilungsspielräumen, den Behörden diejenigen Entscheidungsfreiräume zuzugestehen, die ihnen die zu vollziehende Unionsnorm einräumt oder die notwendig sind, um die Ziele der unionsrechtlichen Bestimmung zu erreichen. Die in der deutschen Verwaltungsrechtstradition geltenden Maßstäbe werden insoweit vom Unionsrecht überlagert. Denn im Rahmen des europäischen Rechts ist es Aufgabe des europäischen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers die Rechtspositionen auszugestalten, die Art. 6 Abs. 3 EUV i.V.m. Art. 13 EMRK und Art. 47 GRC (und im deutschen Rechtskreis Art.19 Abs. 4 GG) voraussetzen. Wenn, wie hier, die maßgebenden Regelungen des Unionsrechts in der Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union bestimmen, dass den zuständigen Behörden eine Letztentscheidungskompetenz zukommt, ist demnach kein Raum mehr für die in der deutschen Verwaltungsrechtslehre und -rechtsprechung entwickelten einschränkenden Voraussetzungen für die Annahme von Beurteilungsspielräumen. Dies ergibt sich auch aus dem im 18. Erwägungsgrund des Visakodex genannten Ziel, durch eine enge örtliche Koordinierung für eine einheitliche europäische Visumpolitik zu sorgen und eine Ungleichbehandlung der Antragsteller zu vermeiden12. Wenn die örtlich abgestimmte Anwendung der Vorschriften aus dem Visakodex durch die Auslandsvertretungen der Schengen-Staaten und die sich daraus ergebenden Bewertungen hinsichtlich der Rückkehrbereitschaft durch die eigenen Bewertungen der mitgliedstaatlichen Gerichte ersetzt würden, würde dies eine einheitliche Anwendung des europäischen Visumrechts unmöglich machen bzw. erheblich erschweren. Die Einräumung eines Beurteilungsspielraums ist daher auch notwendig, um dem im 18. Erwägungsgrund des Visakodex genannten Ziel, eine einheitliche Anwendung der Visumvorschriften sicherzustellen, zur praktischen Wirksamkeit (“effet utile”) zu verhelfen.

Das hier anwendbare Unionsrecht macht keine Vorgaben für den Umfang der gerichtlichen Kontrolle des als “weiten Beurteilungsspielraum” bezeichneten behördlichen Entscheidungsspielraums. Dies ergibt sich explizit auch aus Art. 32 Abs. 3 Satz 2 VK, wonach sich die Rechtsmittel nach dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten richten. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bleibt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten vorbehalten, im Rahmen ihrer Verfahrensautonomie über die Art und Weise der richterlichen Kontrolle sowie deren Intensität zu befinden. Soweit dem einschlägigen Unionsrecht keine verbindlichen Feststellungen zu der gebotenen Gerichtskontrolle entnommen werden können, sind die Verfahrensmodalitäten, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenen Rechte gewährleisten sollen, nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung eines jeden Mitgliedstaats. Sie dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art regeln (Äquivalenzgrundsatz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz)13. Der unionsrechtlich vorgegebene Entscheidungsspielraum der zuständigen Behörde wirkt sich aber auf die Intensität der gerichtlichen Kontrolle nach nationalem Recht aus; sie kann nicht weiter reichen als die materiell-rechtliche Bindung der Instanz, deren Entscheidung überprüft werden soll. Die Kontrollmaßstäbe sind daher den Grundsätzen zu entnehmen, die das Bundesverwaltungsgericht zur gerichtlichen Überprüfung von Beurteilungsspielräumen nach deutschem Verwaltungsrecht entwickelt hat14. Danach wird die Ausübung eines Beurteilungsspielraums auf der Tatbestandsseite nur darauf überprüft, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist, den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat15.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. September 2015 – 1 C 37.2014

  1. EuGH, Urteil vom 19.12 2013 – C-84/12, Koushkaki []
  2. ABl. L 243 S. 1 []
  3. ABl. L 182 S. 1, ber. ABl. L 154 S. 10 []
  4. BVerwG, Urteil vom 11.01.2011 – 1 C 1.10, BVerwGE 138, 371 Rn. 11 []
  5. vgl. BVerwG, Urteile vom 11.01.2011 – 1 C 1.10, BVerwGE 138, 371 Rn. 14; und vom 15.11.2011 – 1 C 15.10, Buchholz 451.902 Europ. Ausl.- und Asylrecht Nr. 57 Rn. 9 []
  6. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 – C-84/12 [ECLI:EU:C:2013:862], Rn. 77 []
  7. ABl. L 105 S. 1 []
  8. EuGH, Urteil vom 19.12.2013 – C-84/12 [ECLI:EU:C:2013:862], Koushkaki, Rn. 64 ff. []
  9. EuGH, Urteil Koushkaki – C-84/12, Rn. 61 bis 63 []
  10. EuGH, Urteil vom 19.12 2013 – C-84/12, Rn. 56 f. []
  11. vgl. von Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, S. 590 Fn. 681 []
  12. vgl. EuGH, Urteil vom 19.12 2013 – C 84/12, Rn. 53 f. []
  13. vgl. EuGH, Urteile vom 12.02.2015 – C-662/13 [ECLI:EU:C:2015:89], Surgicare, Rn. 26; vom 18.12 2014 – C-449/13 [ECLI:EU:C:2014:2464], CA Consumer Finance, Rn. 23; vom 24.04.2008 – C-55/06 [ECLI:EU:C:2008:244], Arcor, Rn. 163 ff.; und vom 21.01.1999 – C-120/97 [ECLI:EU:C:1999:14], Upjohn, Rn. 29 []
  14. vgl. auch BVerwG, Urteile vom 23.11.2011 – 6 C 11.10, Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 38; und vom 25.09.2013 – 6 C 13.12, BVerwGE 148, 48 Rn. 33 []
  15. BVerwG, Urteile vom 16.05.2007 – 3 C 8.06, BVerwGE 129, 27 Rn. 38; und vom 02.04.2008 – 6 C 15.07, BVerwGE 131, 41 Rn. 21; vgl. auch: BVerfG, Kammerbeschluss vom 10.12 2009 – 1 BvR 3151/07 – DVBl.2010, 250 []