Das Vertrauen auf die Zusage des Neuerlasses eines Bescheides

Wenn eine Behörde den Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts dadurch von der Beschreitung des Rechtswegs abhält, dass sie ihm durch Zusage eines späteren Neuerlasses des Bescheides nach dem Scheitern von Einigungsbemühungen die Motivation zur rechtzeitigen Klageerhebung nimmt, ist eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand trotz vorsätzlicher Fristversäumnis nicht ausgeschlossen, wenn das Vertrauen auf die behördliche Zusage enttäuscht wird.

Das Vertrauen auf die Zusage des Neuerlasses eines Bescheides

Nach § 60 Abs. 1 VwGO ist demjenigen auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, der ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Der Antrag nach § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen.

Der Kläger war nach Auffassung des Verwaltungsgerichts ohne Verschulden verhindert, die Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO einzuhalten; der Wiedereinsetzungsantrag wurde auch rechtzeitig gestellt. Im Einzelnen:

Dass sich der Kläger auf eine mündliche Zusage des seinerzeitigen Ersten Stadtrats und jetzigen Bürgermeisters der Gemeinde zu einem Neuerlass des Bescheides vom 29.11.2012 verlassen hat, hat eine unverschuldete Fristversäumnis zur Folge. Die offenbar im Rahmen des “Beschwerdemanagements” von der Verwaltungsspitze erteilte Zusage erfolgte ersichtlich sowohl im Interesse des Klägers als auch der Gemeinde selbst, da am 21.12 2012 zunächst weitere Verhandlungen vereinbart wurden und zugleich mehrere Klagen auch anderer Landwirte abgewendet werden konnten. Dem Kläger war damit zwar eine fristgerechte Klageerhebung nicht etwa aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen schlechterdings unmöglich; vielmehr hat er die Klagefrist aus einer subjektiven Motivlage heraus bewusst verstreichen lassen. Eine Wiedereinsetzung ist aber auch bei subjektiven Gründen für eine Fristversäumung nicht etwa ausgeschlossen1. Dazu ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die Situation zu rechnen, in der eine Behörde den Adressaten eines belastenden Verwaltungsakts dadurch von der Beschreitung des Rechtswegs “abhält”, dass sie ihm jegliche Motivation zur Klageerhebung innerhalb der Klagefrist nimmt. So liegt der Fall hier, so dass ein unverschuldetes Hindernis i. S. d. § 60 Abs. 1 VwGO anzunehmen ist. Der Kläger hatte infolge des Verhaltens der Gemeinde nicht nur keine Rechtsnachteile bei einem (bewussten) Verstreichenlassen der Klagefrist befürchtet; er hätte sich vielmehr in Anbetracht der mit der Gemeinde getroffenen Abrede über weitere Verhandlungen dieser gegenüber auch nicht redlich verhalten, wenn er gleichwohl innerhalb der Frist des § 74 Abs. 1 VwGO Klage erhoben hätte. Der Kläger durfte darauf vertrauen, dass sich die Gemeinde im Falle des Scheiterns der vereinbarten Einigungsbemühungen ihrerseits an die Abrede halten würde – wie sie es bezüglich des Bescheides für das Jahr 2013 auch getan hat. Auf die Frage, ob es abgabenrechtlich zulässig ist, einen bereits erlassenen Abgabenbescheid zur Eröffnung der Klagemöglichkeit durch einen neuen Bescheid zu ersetzen, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Für ein unverschuldetes Hindernis zur rechtzeitigen Klageerhebung reicht es vielmehr aus, dass die Beteiligten eine solche Gestaltungsmöglichkeit offenbar übereinstimmend für gegeben hielten. Dass es an einer formwirksamen schriftlichen Zusicherung (§ 38 VwVfG) über einen Neuerlass der Bescheide fehlt, ist ebenfalls unerheblich. Der Kläger nimmt die Gemeinde nicht – basierend auf einer Zusage – auf Neubescheidung zur Eröffnung der Klagemöglichkeit in Anspruch, sondern begehrt lediglich eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Im Zusammenhang mit der Wiedereinsetzung kommt es nur darauf an, ob der Kläger zunächst unverschuldet an einer rechtzeitigen Klageerhebung gehindert war.

Die vorliegende Situation ist mit einer solchen vergleichbar, in der behördlicherseits die Klagefrist verlängert worden ist. Zwar ist es richtig, dass Klagefristen nicht zur Disposition der Behörde oder des Bürgers stehen und deshalb eine von der Behörde nach einer dem Bescheid zunächst beigefügten ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung zu einem späteren Zeitpunkt gesondert ausgesprochene Klagefristverlängerung nicht geeignet ist, die gesetzliche Frist wirksam zu verlängern2. Damit ist aber nicht auch eine Wiedereinsetzung ausgeschlossen. Vielmehr kommt auch im Falle des Vertrauens des Bürgers auf eine an sich rechtlich nicht mögliche Verlängerung der Rechtsbehelfsfrist durch ein Gericht oder eine Behörde eine Wiedereinsetzung in Betracht3. Die Beschränkung der Wiedereinsetzungsmöglichkeit auf Fälle, in denen durch ein Fehlverhalten der Stelle, der gegenüber die Frist einzuhalten ist, der Irrtum über den Lauf der Rechtsbehelfsfrist bestärkt wird4, hält das Verwaltungsgericht nicht für überzeugend. Aus Sicht des Bürgers ist es gleichgültig, ob sein Vertrauen auf eine mögliche Klageerhebung nach Ablauf der “regulären” Klagefrist durch ein gerichtliches oder ein behördliches Verhalten begründet wird. Diese Differenzierung ist nach Einschätzung der Verwaltungsgericht letztlich auf die (unzutreffende) Annahme zurückzuführen, dass zwar sehr wohl ein Gericht, nicht aber eine Behörde Einfluss auf den Lauf einer gesetzlichen und nicht verlängerbaren Frist bzw. auf die Folgen einer Fristversäumnis nehmen kann. Dem Gericht ist aber eine Disposition über die Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO in gleicher Weise unmöglich, wie einer Behörde (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 224 Abs. 2 ZPO). Bei einer Wiedereinsetzung geht es indessen gerade nicht um eine Disposition über die Klagefrist, sondern um ein unverschuldetes Hindernis, diese Frist einzuhalten. Warum nicht auch ein behördliches Verhalten gegenüber dem Bürger ein solches unverschuldetes Hindernis zur Folge haben können soll, erschließt sich der Verwaltungsgericht nicht. Ob das entsprechende Verhalten der Behörde in einer Verlängerung der Klagefrist oder in der Zusage des Neuerlasses des Bescheides zur Wiedereröffnung der Klagemöglichkeit besteht, ist aus Sicht der Verwaltungsgericht ähnlich zu bewerten. Bei einer Verlängerung der Klagefrist dürfte indessen ein Verschulden eher anzunehmen sein als bei der Zusage des Neuerlasses eines Bescheides: Dass eine Behörde eine gesetzliche Klagefrist nicht wirksam verlängern kann, dürfte – etwa für einen anwaltlich vertretenen Rechtsschutzsuchenden – relativ leicht als Irrtum zu erkennen sein. Bei einem zugesagten Neuerlass des Bescheides ist demgegenüber keineswegs erkennbar, dass es trotz dieses behördlichen Verhaltens im Ergebnis bei der ursprünglichen Klagefrist bleiben wird.

Für die von der Verwaltungsgericht vertretene Sichtweise spricht im Übrigen folgende Erwägung, die sich gerade auch anhand der vorliegenden Konstellation nachvollziehen lässt: Es wäre wenig einleuchtend, der Behörde einerseits die Möglichkeit zuzugestehen, durch (schlichten) Neuerlass eines Bescheides ohne aus ihrer Sicht gegebenen materiell-rechtlichen Änderungsbedarf den Zugang zum Gericht neu zu eröffnen, zugleich aber im Falle der Nichteinhaltung einer entsprechenden Zusage dem in seinem Vertrauen enttäuschten Bürger eine Wiedereinsetzungsmöglichkeit schon im Ansatz zu verwehren. Würde man eine Wiedereinsetzungsmöglichkeit verneinen, müsste man konsequenterweise auch die Klagemöglichkeit gegen einen ersetzenden Bescheid mit dem Argument ablehnen, dass der Ursprungsbescheid schon in Bestandskraft erwachsen sei. Letzteres dürfte indes nicht ernstlich vertreten werden können, da der Adressat sich schließlich einer neuen (belastenden) Regelung ausgesetzt sieht. Die mithin wohl anzuerkennende “Steuerungsmöglichkeit” der Behörde hinsichtlich der (Wieder-)Eröffnung des Rechtswegs erfordert deshalb nach Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Wiedereinsetzungsmöglichkeit in Fällen, in denen die Behörde eine zugesagte “Steuerung” letztlich unterlässt. Aus diesen Gründen gehört die vorliegende Fallkonstellation auch gerade nicht zu den typischen Fällen, in denen wegen einer “vorsätzlichen Fristversäumung” eine Wiedereinsetzung ausgeschlossen ist5.

Das mithin zu bejahende unverschuldete Hindernis für eine fristgemäße Klageerhebung ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts (frühestens) am 16.12 2013 entfallen. Erst zu diesem Zeitpunkt konnte der Kläger hinreichend klar erkennen, dass sein Vertrauen auf den von der Leitungsebene der Gemeinde zugesagten Neuerlass des Bescheides letztlich enttäuscht werden würde.

Das Hindernis für die Klageerhebung ist entgegen der Auffassung der Gemeinde nicht etwa bereits infolge ihrer Schreiben vom 25.09.2013; und vom 04.10.2013 weggefallen, in denen auf die aus Sicht der Gemeinde gegebene Rechtmäßigkeit der Veranlagung nach erneuter Überprüfung hingewiesen wurde, wobei das Schreiben vom 25.09.2013 zudem den Satz enthält: “Beide Bescheide sind bestandskräftig”. Diese Schreiben enthalten nach ihrem für den Kläger erkennbaren Erklärungsgehalt indessen lediglich eine Positionierung der Gemeinde im Rahmen der vereinbarten Verhandlungen; der Kläger konnte diesen Schreiben keineswegs entnehmen, dass sich die Gemeinde nicht mehr an die Abrede würde halten wollen und einen Neuerlass des Bescheides vom 29.11.2012 verweigern würde. In den genannten Schreiben wurde eine entsprechende Aussage nicht getroffen; es wurde lediglich das Ergebnis der Überprüfung der bestandskräftigen Bescheide vom 29.11.2012 und 11.01.2013 mitgeteilt. Dass die Bescheide bestandskräftig geworden waren, war zu diesem Zeitpunkt keine neue Information, sondern allen Beteiligten längst klar. Das Vertrauen des Klägers auf einen Neuerlass zur Eröffnung der Klagemöglichkeit nach Scheitern der Verhandlungen konnte durch die bloße Mitteilung dessen, was ohnehin allen bewusst war, noch nicht erschüttert werden.

Entsprechendes gilt auch hinsichtlich der (im Verwaltungsvorgang nicht enthaltenen) Schreiben der Gemeinde vom 31.10.und 21.11.2013. Eine abschließende Positionierung der Gemeinde dahingehend, dass sie sich nicht an die Abrede halten würde, war auch diesen Schreiben nicht zu entnehmen. Das Schreiben vom 31.10.2013 lässt vielmehr das Bestreben der Stadt erkennen, sich an die Vereinbarung vom 21.12 2012 halten zu wollen, indem eine Vereinbarung zu einer Musterklage getroffen wird. Auch das am 12.11.2013 geführte Telefonat, in dem unstreitig zugesagt wurde, dass dem Bürgermeister der Vorgang vorgelegt werde, konnte für den Kläger keineswegs erkennen lassen, dass es nicht zu einem Neuerlass des streitgegenständlichen Bescheides kommen würde. Das Verwaltungsgericht teilt die Auffassung des Klägers, dass das Schreiben vom 21.11.2013, mit dem auf die Unzulässigkeit eines Neuerlasses und die Möglichkeit einer Klage gegen den Bescheid für 2014 verwiesen wurde, vor diesem Hintergrund eher überraschend erscheinen musste. Da sich die Gemeinde letztlich aber in dem Schreiben erkundigte, “ob so verfahren werden soll”, konnte auch hier der Kläger nicht erkennen, dass endgültig von der früheren Zusicherung abgerückt werden sollte. Das unverschuldete Hindernis ist i. S. d. § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO vielmehr erst entfallen, nachdem der Kläger endgültig erfahren hatte, dass ein Neuerlass nicht vorgenommen würde. Dies war frühestens infolge des Telefonats mit dem Bürgermeister der Gemeinde vom 16.12 2013 der Fall. Das Ergebnis dieses Gesprächs wurde dann offensichtlich auch verwaltungsmäßig umgesetzt, nämlich dadurch, dass unter dem 23.12 2013 zwar der Bescheid für 2013 durch einen neuen Bescheid ersetzt wurde, nicht aber der Bescheid für die Jahre 2010 bis 2012. Aufgrund der frühestens seit dem 16.12 2013 laufenden Frist des § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist der zeitgleich mit Klageerhebung gestellte Wiedereinsetzungsantrag rechtzeitig erfolgt.

Dass demgegenüber die Wiedereinsetzungsfrist schon mit der Einreichung des Normenkontrollantrags durch den Kläger zu laufen begonnen haben soll – wie die Gemeinde erstmals nach Ergehen des Gerichtsbescheides geltend macht, hält das Verwaltungsgericht nicht für überzeugend. Der Kläger hat lediglich – kurz vor Ablauf der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO – um effektiven Rechtsschutz auch unmittelbar gegen das maßgebliche Satzungsrecht nachgesucht. Dass die Gemeinde sich deshalb nach Art eines “Wegfalls der Geschäftsgrundlage” nicht mehr an die Vereinbarungen vom 21.12 2012 würde halten wollen, fällt nicht in seine (Verschuldens-)Sphäre und war zudem – gerade auch in Anbetracht des Schreibens vom 31.10.2013 – weder sogleich noch zu einem späteren Zeitpunkt vor dem 16.12 2013 klar erkennbar. Bis zu diesem Zeitpunkt, zu dem sich die Leitungsebene der Gemeinde abschließend positioniert hatte, war das zu erwartende Verhalten der Gemeinde im Hinblick auf den zugesagten Neuerlass aus Sicht des Klägers jedenfalls noch “in der Schwebe”. Durch die Stellung des Normenkontrollantrags hat der Kläger auch nicht etwa selbst einen Umstand herbeigeführt, der ein unverschuldetes Hindernis bereits zu diesem Zeitpunkt hätte entfallen lassen. Die Stellung des Normenkontrollantrags durch den Kläger hat nichts mit dem Verhalten der Gemeinde zu tun, aus dem das anzuerkennende unverschuldete Hindernis zur rechtzeitigen Klageerhebung rechtlich abzuleiten ist – nämlich gerade aus den erteilten Zusagen. Diese sind auch nicht etwa durch die Antragstellung beim Oberverwaltungsgericht gleichsam automatisch obsolet geworden. Abgesehen davon hält das Verwaltungsgericht die der Argumentation der Gemeinde zugrunde liegende Annahme, bei einem bestandskräftig gewordenen Abgabenbescheid entfalle stets das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag gegen das dem Bescheid zugrunde liegende Satzungsrecht, nicht für zwingend. Zwar stellt wohl die Unwirksamkeitserklärung einer Rechtsnorm durch ein Oberverwaltungsgericht keinen Wiederaufgreifensgrund nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar6. Eine Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Rechtsnorm könnte die Rechtsstellung des Antragstellers aber gegebenenfalls dadurch verbessern, dass sich die Gemeinde möglicherweise nach Abschluss des Normenkontrollverfahrens zu einer nachträglichen Korrektur auch bestandskräftig gewordener Bescheide entschließen könnte. Jedenfalls hält es das Verwaltungsgericht für verfehlt, hier den Wegfall des unverschuldeten Hindernisses i. S. d. § 60 VwGO an den Zeitpunkt der Antragstellung im Normenkontrollverfahren anzuknüpfen und ihn damit zugleich von dem eigentlich maßgeblichen Verhalten der Gemeinde “abzukoppeln”.

Das Verwaltungsgericht kann sich letztlich nicht gänzlich des Eindrucks erwehren, dass die nur teilweise erfolgte Einhaltung der Zusagen aus der Besprechung vom 21.12 2012 eine Art “Retourkutsche” darstellen sollte, weil der Kläger sich zur Durchführung eines Normenkontrollverfahrens entschlossen hatte, womit die Gemeinde wohl nicht gerechnet hatte. Es ist jedoch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts schon im Ansatz verfehlt, aus einer solchen berechtigten Interessenwahrnehmung negative Schlüsse zu ziehen. Es kann daher nicht die Rede davon sein, dass der Kläger nunmehr hinsichtlich der von der Gemeinde gemachten Zusagen “überziehe”

Verwaltungsgericht Hannover, Urteil vom 9. Juli 2014 – 1 A 8170/13

  1. vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 60 Rn. 37 []
  2. vgl. VG Göttingen, Beschluss vom 10.06.2013 – 2 A 587/13 4 – 7 []
  3. vgl. Kopp/Schenke: VwGO, 18. Aufl., § 60 Rn. 12 Fn. 44 []
  4. so etwa: VG Göttingen, a. a. O. 8 m. w. N. []
  5. vgl. zur “vorsätzlichen Fristversäumung” bei Irrtum über die Erfolgsaussichten: Nds. OVG, Beschluss vom 20.11.2007 – 2 LA 626/07, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 60 Rn. 42 []
  6. vgl. Stelkens/Bonk/Sachs: VwVfG, 8. Aufl., § 51 Rn. 100; Kopp/Ramsauer: VwVfG, 10. Aufl., § 51 Rn. 30 m. w. N. []