Der verkehrsbehindernde Gegenstand auf der Straße

Um die Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung im Sinne von § 44 Abs. 1Satz 1 StVO handelt es sich auch dann, wenn eine behördliche Anordnung zur Umsetzung von Verhaltenspflichten ergeht, die in der Straßenverkehrs-Ordnung geregelt sind, sich die erforderliche Ermächtigungsgrundlage jedoch nicht aus der Straßenverkehrs-Ordnung selbst, sondern – wie bei § 32 StVO – aus der polizeilichen Generalklausel ergibt (hier §§ 1 und 3 PolG BW). Die sachliche Zuständigkeit für den Erlass einer solchen Anordnung liegt daher gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO grundsätzlich bei der Straßenverkehrsbehörde.

Der verkehrsbehindernde Gegenstand auf der Straße

Die sachliche Zuständigkeit für ein ordnungsbehördliches Einschreiten bei einem Verstoß gegen das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann, oder zur Durchsetzung des sich an den Verantwortlichen für solche verkehrswidrigen Zustände richtenden Gebots, diese Zustände unverzüglich zu beseitigen und bis dahin ausreichend kenntlich zu machen (Satz 2), bestimmt sich nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO. Nach dieser Regelung in ihrer zum Zeitpunkt des Erlasses der letzten Verwaltungsentscheidung geltenden alten Fassung sind, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Straßenverkehrsbehörden zur Ausführung dieser Verordnung zuständig; dies sind die nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder die Behörden, denen durch Landesrecht die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde zugewiesen sind. Hieran hat sich durch die Änderung des § 44 Abs. 1 StVO durch die Verordnung zur Neufassung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 06.03.20131 nichts geändert, danach lautet diese Regelung nunmehr wie folgt:, cite”Zuständig zur Ausführung dieser Verordnung sind, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Straßenverkehrsbehörden. Nach Maßgabe des Landesrechts kann die Zuständigkeit der obersten Landesbehörden und der höheren Verwaltungsbehörden im Einzelfall oder allgemein auf eine andere Stelle übertragen werden.”§ 16 Abs. 2 Satz 1 StVO n.F. die für den Straßenverkehr nach Landesrecht zuständigen Behörden. Ein Handeln zur Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung im Sinne von § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO liegt auch dann vor, wenn sich nur das Verbot oder Gebot, das mit einer behördlichen Anordnung durchgesetzt werden soll, aus der Straßenverkehrs-Ordnung selbst ergibt, nicht aber zugleich die für ein behördliches Einschreiten erforderliche Ermächtigungsgrundlage. So liegt es hier. Außer Frage steht, dass es für den mit dem behördlichen Einschreiten verbundenen Eingriff in Rechte eines Betroffenen einer gesetzlichen Grundlage bedarf und dafür eine bloße Zuständigkeitsregelung - und als solche ist § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO schon nach dem Wortlaut dieser Bestimmung einzustufen - nicht ausreicht. Auch § 32 Abs. 1 StVO kann keine Ermächtigungsgrundlage entnommen werden; diese Regelung enthält in ihrem Satz 1 lediglich Verbote und in Satz 2 damit korrespondierende Gebote. Auch ansonsten weisen die Straßenverkehrs-Ordnung und das ihr zugrunde liegende Straßenverkehrsgesetz für die hier zu beurteilende Fallgestaltung keine eigenständige Eingriffsgrundlage auf, auch nicht in Form einer Generalklausel. In Rechtsprechung und Literatur ist jedoch anerkannt, dass bei einer Zuwiderhandlung gegen die Verhaltenspflichten aus § 32 StVO als Ermächtigungsgrundlage für ein ordnungsrechtliches Einschreiten gegen den dafür Verantwortlichen auf im Landesrecht enthaltene polizei- und ordnungsrechtliche Generalklauseln zurückgegriffen werden kann2. Weder der Straßenverkehrs-Ordnung noch dem Straßenverkehrsgesetz lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass es bei einem Verstoß gegen sich aus § 32 StVO ergebende Verhaltenspflichten bei der Ahndung als Ordnungswidrigkeit (vgl. § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO) bleiben soll, diese Pflichten - soweit eine anderweitige Eingriffsgrundlage vorhanden und anwendbar ist - also nicht auch im Wege einer Beseitigungs- oder Handlungsanordnung durchsetzbar sein sollen. § 32 StVO ist somit rechtssystematisch als spezialrechtliches Gefahrenabwehrrecht einzuordnen, das hinsichtlich erforderlicher Eingriffsermächtigungen einen Rückgriff auf die allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Befugnisnormen offen lässt3. Ein solcher Rückgriff ist hier auch aus der Perspektive des Landesrechts eröffnet. Eine Verletzung der sich aus § 32 StVO ergebenden Verhaltenspflichten begründet zugleich einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit im polizei- und ordnungsrechtlichen Sinne; das hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg4 in Bezug auf das hier maßgebliche Landesrecht des § 1 PolG BW ausdrücklich bestätigt. Die Auffassung des erwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg4, dass sich die sachliche Zuständigkeit für das ordnungsbehördliche Einschreiten in solchen Fällen aus § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO ergibt, steht im Einklang mit dem Wortlaut der Regelung; diese Auslegung findet ihre Rechtfertigung vor allem in dem systematischen Zusammenhang, in dem diese Regelung steht, sowie in ihrem Sinn und Zweck. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Einschränkung in § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO, wonach die dort angeordnete Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde nur besteht, soweit nichts anderes bestimmt ist, hier nicht greift. Dabei kann offen bleiben, ob damit ohnehin nur anderweitige Regelungen in der Straßenverkehrs-Ordnung selbst oder in anderen bundesrechtlichen Regelungen gemeint sind. Eine solche abweichende Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit zur Ausführung von § 32 StVO ergibt sich nämlich weder aus der Straßenverkehrs-Ordnung noch aus sonstigem Bundesrecht. § 44 Abs. 2 Satz 2 StVO, wonach bei Gefahr in Verzug die Polizei zur Aufrechterhaltung der Sicherheit oder Ordnung des Straßenverkehrs an Stelle der an sich zuständigen Behörden tätig werden darf, ist nicht anwendbar, da hier keine Gefahr im Verzug vorlag. Das hat auch die Beklagte selbst nie geltend gemacht. Eine abweichende Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit durch Landesrecht - deren Berücksichtigungsfähigkeit im Rahmen von § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO insoweit unterstellt - hat das Berufungsgericht für das Revisionsverfahren bindend verneint. Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO sind die Straßenverkehrsbehörden zuständig "zur Ausführung dieser Verordnung". Diese Regelung weist ihrem Wortlaut nach somit keine Beschränkung dahin gehend auf, dass das nur dann gelten soll, wenn auch eine für das Handeln der Straßenverkehrsbehörde erforderliche Ermächtigungsgrundlage in der Straßenverkehrs-Ordnung selbst enthalten ist. Vielmehr genügt danach auch eine Verknüpfung des behördlichen Eingriffs mit der Straßenverkehrs-Ordnung in der Weise, dass jedenfalls die mit der Anordnung durchzusetzenden Verhaltenspflichten in der Straßenverkehrs-Ordnung begründet sind. Auch dann handelt es sich dem natürlichen Wortsinne nach um eine Maßnahme "zur Ausführung" der Straßenverkehrs-Ordnung. Solche, insbesondere Verhaltenspflichten enthaltende und damit ausführungsfähige Vorschriften finden sich - anders als der Vertreter des Bundesinteresses annimmt - keineswegs nur im Teil III der Straßenverkehrs-Ordnung (§§ 44 bis 47 StVO). Vielmehr enthalten gerade die Teile I (Allgemeine Verkehrsregeln) und II (Zeichen und Verkehrseinrichtungen) vielfältige Ge- und Verbote, die sich an die Verkehrsteilnehmer richten und im Falle eines Verstoßes der straßenverkehrsbehördlichen Durchsetzung bedürfen. Für eine umfassende sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde streiten die systematische Einbettung in Verbindung mit dem Sinn und Zweck dieser Zuständigkeitsregelung. Die Straßenverkehrs-Ordnung weist außer der weit gefassten Zuständigkeitszuweisung in § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO mit § 44 Abs. 2 bis 5 StVO sowie den Regelungen in § 45 StVO weitere enger eingegrenzte Zuständigkeitsregelungen auf. Dort werden vielfach ebenfalls die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden, in einigen Fällen aber auch die Zuständigkeit - und/oder teilweise außerdem Befugnisse und Pflichten - anderer Behörden oder Dritter festgelegt (vgl. den bereits genannten § 44 Abs. 2 StVO: Polizei; § 45 Abs. 2 StVO: Straßenbaubehörde; § 45 Abs. 5 StVO [Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen]: Straßenbaulastträger oder Eigentümer der Straße). Dass der Verordnungsgeber ungeachtet dieser speziellen Regelungen mit § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO noch eine übergreifende, inhaltlich nur mit der Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung umschriebene Zuständigkeitsregelung zugunsten der Straßenverkehrsbehörden getroffen hat, spricht dafür, dass er - soweit sich auch außerhalb der Straßenverkehrs-Ordnung keine anderweitige Bestimmung der Zuständigkeit findet (vgl. § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO: "soweit nichts anderes bestimmt ist") - grundsätzlich die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde als einer fachlich spezialisierten Behörde für sachgerecht hält. Dafür streitet insbesondere, dass die zum Handeln berufene Behörde zu beurteilen hat, ob und inwieweit der davon Betroffene gegen in der Straßenverkehrs-Ordnung auferlegte Verhaltenspflichten verstoßen hat und welche Maßnahme geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist, um wieder einen im straßenverkehrsrechtlichen Sinne ordnungsgemäßen Zustand herbeizuführen, also insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs wiederherzustellen oder aufrechtzuerhalten. Andernfalls käme es je nach Ermächtigungsgrundlage und anderweitiger Zuständigkeitsregelung zu einer unnötigen Aufsplitterung der Zuständigkeiten. Hinzu kommt, dass der Verordnungsgeber hinsichtlich der in § 32 Abs. 1 StVO geregelten Verhaltenspflichten den Straßenverkehrsbehörden in § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO die Entscheidung über die Erteilung von Ausnahmen von den Verboten des § 32 Abs. 1 StVO zugewiesen hat, und den Straßenverkehrsbehörden außerdem die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten obliegt, die gemäß § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO mit einem Verstoß gegen die Verhaltenspflichten des § 32 Abs. 1 StVO verbunden sind. Angesichts dessen wäre es geradezu systemwidrig, wenn die Straßenverkehrsbehörden nicht auch für die Durchsetzung solcher Verhaltenspflichten im Wege behördlicher Anordnung zuständig wären. Angesichts dieses Befundes ist der Einwand nicht gerechtfertigt, aus dem Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage in der Straßenverkehrs-Ordnung sei zu schließen, dass der Straßenverkehrsbehörde die sachliche Zuständigkeit für die entsprechenden Maßnahmen fehle. Auch dem Argument, dem polizeirechtlichen Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr könne durch eine Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde besser Rechnung getragen werden, da sie in der Regel mit größerer Orts- und Sachnähe als die Straßenverkehrsbehörde eingreifen könne, kann nicht gefolgt werden. Dabei mag offen bleiben, ob die Ortspolizeibehörde gegenüber der unteren Verwaltungsbehörde, hier dem Landratsamt, tatsächlich einen nennenswerten Vorsprung an Orts- und Sachnähe aufzuweisen hat; denn im Verwaltungsverfahren entscheidet - jedenfalls dann, wenn nach dem jeweiligen Landesrecht ein Widerspruchsverfahren durchzuführen ist - die Widerspruchsbehörde über die Aufrechterhaltung des angegriffenen Bescheids, und damit hier das Landratsamt. Es fehlt zudem an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass sich der Verordnungsgeber von diesen von der Beklagten angeführten Erwägungen hat leiten lassen. Er hat mit der umfassenden Zuständigkeitszuweisung des § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO - wie gezeigt - vielmehr deutlich gemacht, dass bei der Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung grundsätzlich die mit entsprechendem Fachpersonal und Fachwissen ausgestattete Spezialbehörde tätig werden soll. Ebenso wenig trägt der Einwand der Beklagten, die Maßnahmen sollten durch die Behörde getroffen werden, die als erste mit der Gefahrenlage konfrontiert sei. Dafür, dass dies der "Leitgedanke" des Verordnungsgebers gewesen sein könnte, lässt sich aus dem Wortlaut, der Systematik der Regelungen sowie deren Sinn und Zweck nichts gewinnen. § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO sieht stattdessen unabhängig von einer solchen "Erstbetroffenheit" grundsätzlich die sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde vor. Lediglich bei Gefahr in Verzug verlagert § 44 Abs. 2 Satz 2 StVO die sachliche Zuständigkeit auf die Polizei, die dann anstelle der an sich zuständigen Straßenverkehrsbehörde tätig werden darf, dabei aber ausdrücklich auf vorläufige Maßnahmen beschränkt ist. Nach all dem hat der Verordnungsgeber mit § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO eine umfassende Regelung der sachlichen Zuständigkeit getroffen, die, soweit es um die Ausführung der Straßenverkehrs-Ordnung gehe, keine Lücke lässt. Das schließt - wie gezeigt - die Durchsetzung von in der Straßenverkehrs-Ordnung wurzelnden Verhaltenspflichten ein. Damit lässt § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO, auch wenn die Ermächtigungsgrundlage für das behördliche Handeln der polizeilichen Generalklausel entnommen werden muss, keinen Raum für die Anwendung der Zuständigkeitsregelungen des Polizeigesetzes5. Auch das Bundesverwaltungsgericht ist bereits in seinen Urteilen vom 11.12 2014 - dort, da dieser Punkt unstreitig war, noch ohne nähere Begründung - davon ausgegangen, dass die gemäß § 44 Abs. 1 StVO zuständigen Straßenverkehrsbehörden einschreiten dürfen, wenn verkehrswidrige Hindernisse auf die Straße gebracht werden6. Damit fehlt es an der sachlichen Zuständigkeit der Gemeinde. Sie ist gemäß § 60 Abs. 1, § 62 Abs. 4, § 66 Abs. 2 PolG BW zwar Ortspolizeibehörde, nicht aber Straßenverkehrsbehörde. Die Verweisung des § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO auf das Landesrecht führt hier auf das baden-württembergische Gesetz über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung vom 17.12 1990 - StVOZustG BW -7 in der Fassung dieses Gesetzes durch Art. 153 des Gesetzes vom 01.07.20048. Nach § 1 StVOZustG BW sind Straßenverkehrsbehörden im Sinne von § 44 Abs. 1 der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) vom 16.11.19709 die unteren Verwaltungsbehörden, soweit nicht in diesem Gesetz oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist. Untere Verwaltungsbehörden sind - soweit hier von Interesse - nach § 15 Abs. 1 Nr. 1 des baden-württembergischen Landesverwaltungsgesetzes vom 14.10.2008 - LVG BW -10 in den Landkreisen die Landratsämter. Dieser Mangel der sachlichen Zuständigkeit wird weder nach § 45 LVwVfG BW geheilt noch ist er gemäß § 46 LVwVfG BW unbeachtlich. Ein behördliches Handeln trotz fehlender sachlicher Zuständigkeit wird von diesen Regelungen nicht erfasst. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Oktober 2015 - 3 C 15.2014 -

  1. BGBl. I S. 367 []
  2. vgl. zur Generalklausel des baden-württembergischen Polizeigesetzes: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.04.2008 - 5 S 2858/06 - VRS 2009, 225, 229; zu Art. 7 des bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes: BayVGH, Urteil vom 17.02.2003 - 11 B 99.3439 31 und Beschluss vom 11.01.2005 - 8 CS 04.3275 - NuR 2005, 463; zu § 33 Abs. 1 Nr. 3 StVO: OVG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 04.03.1996 - 4 B 3/96, NVwZ 1997, 202, 203; König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl.2015, § 32 StVO Rn. 25 []
  3. ebenso zur Durchsetzung von Verbotsvorschriften nach dem Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz, das selbst keinen entsprechenden Maßnahmenkatalog enthielt: BVerwG, Urteil vom 12.03.1987 - 3 C 2.86, BVerwGE 77, 102, 107; vgl. zu diesem Problemkreis allgemein: Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl.1986, S. 166 ff. []
  4. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.09.2014 - 1 S 1010/13 [] []
  5. entsprechend für eine Anwendbarkeit von § 44 Abs. 1 StVO zur Durchsetzung des Verbots verkehrsgefährdender Werbung nach § 33 StVO, OVG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 04.03.1996 - 4 B 3/96, NVwZ 1997, 202, 203; der Sache nach ebenso OVG NRW, Urteil vom 29.04.2009 - 11 A 3657/06 59; König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Aufl.2015, § 44 StVO Rn. 3; Koehl, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, § 44 StVO Rn. 3; Laub, SVR 2006, 281, 285 f.; vgl. auch Mußmann, Allgemeines Polizeirecht in Baden-Württemberg, 3. Aufl.1992, Rn. 108 []
  6. BVerwG, Urteil vom 11.12 2014 - 3 C 6.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:111214U3C6.13.0], BVerwGE 151, 129 Rn. 28; ebenso Urteil vom 11.12.2014 - 3 C 7.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:111214U3C7.13.0] []
  7. GBl.1990 S. 427 []
  8. GBl. S. 469 []
  9. BGBl. I S. 1565 []
  10. GBl. S. 313 []