Die Abwahl einer Uni(vize)präsidentin

Aus den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht aus dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) für die Legitimation der Leitungsorgane von Hochschulen entwickelt hat, ergibt sich, dass die Abberufung einzelner Mitglieder des Präsidiums einer niedersächsischen Hochschule dem ausschlaggebenden Einfluss des Senats als dem mehrheitlich mit Hochschullehrern besetzten Hochschulgremium unterliegen muss. Dies schließt sowohl eine Auslegung der §§ 48, 40 NHG dahingehend aus, dass dem Fachministerium eine Befugnis innewohnt, über die Entlassung von Präsidiumsmitgliedern nach Maßgabe eigener Personalpolitik zu entscheiden, noch lässt sich der Bestimmung des § 40 NHG ein Vetorecht des mehrheitlich extern besetzten Hochschulrats gegenüber einer positiven Abwahlentscheidung des Senats einer Hochschule entnehmen.

Rechtsgrundlage der Entlassungsverfügung ist in Niedersachsen § 48 Abs. 1 in Verbindung mit § 40 NHG in der bis zum 17.12 2013 geltenden Fassung vom 26.02.2007¹. Nach § 48 Abs. 1 NHG ernennt und bestellt sowie entlässt das Fachministerium die Mitglieder des Präsidiums. Gemäß § 40 Satz 1 NHG kann der Senat mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder einzelne Mitglieder des Präsidiums abwählen und damit deren Entlassung vorschlagen; der Vorschlag bedarf der Bestätigung des Hochschulrats (§ 40 Satz 2 NHG).

Der Auffassung, §§ 48 Abs. 1, 40 NHG verstießen gegen das rechtsstaatliche Gebot der Bestimmtheit einer Norm, weil in ihnen nicht geregelt sei, ob und unter welchen Voraussetzungen das für die Entlassung zuständige Fachministerium dem Entlassungsvorschlag zustimmen müsse bzw. ob dem Fachministerium insoweit ein Letztentscheidungsrecht zukomme, vermag das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht unter Berücksichtigung der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage nicht zu folgen. Das aus Art.20 Abs. 3 GG folgende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist². Dabei nimmt die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung der Norm noch nicht die Bestimmtheit³. Es genügt, wenn die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten darauf ausrichten können⁴. Diesen Anforderungen dürften §§ 48 Abs. 1, 40 NHG gerecht werden. Dass ihnen keine Befugnis des zuständigen Ministeriums innewohnen kann, über die Entlassung von Mitgliedern des Präsidiums einer Hochschule nach Maßstäben einer eigenen Personalpolitik zu entscheiden, ergibt sich – wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffend herausgestellt hat – aus den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht aus dem Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG für die Legitimation der Leitungsorgane von Hochschulen entwickelt hat.

Das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG, das Wissenschaft, Forschung und Lehre für frei erklärt, enthält neben einem individuellen Freiheitsrecht eine objektive, das Verhältnis von Wissenschaft, Forschung und Lehre zum Staat regelnde, wertentscheidende Grundsatznorm⁵. Der Staat muss danach für funktionsfähige Institutionen eines freien universitären Wissenschaftsbetriebs sorgen und durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherstellen, dass das individuelle Grundrecht der freien wissenschaftlichen Betätigung so weit unangetastet bleibt, wie das unter Berücksichtigung der anderen legitimen Aufgaben der Wissenschaftseinrichtungen und der Grundrechte der verschiedenen Beteiligten möglich ist⁶.

Wissenschaft ist ein grundsätzlich von Fremdbestimmung freier Bereich autonomer Verantwortung. Dem Freiheitsrecht des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG liegt auch der Gedanke zugrunde, dass eine von gesellschaftlichen Nützlichkeits- und politischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen freie Wissenschaft Staat und Gesellschaft im Ergebnis am besten dient⁷. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG verpflichtet daher den Staat zu Schutz und Förderung wissenschaftlicher Betätigung und garantiert den in der Wissenschaft Tätigen zugleich Teilhabe an öffentlichen Ressourcen und der Organisation des Wissenschaftsbetriebs in Gestalt der Mitwirkung in den Beschlussorganen der Hochschule⁸. Diese Mitwirkung an der öffentlichen Wissenschaftsverwaltung ist kein Selbstzweck, sondern dient dem Schutz vor wissenschaftsinadäquaten Entscheidungen und ist folglich nur im dafür erforderlichen Umfang grundrechtlich garantiert⁹.

Der Gesetzgeber verfügt im Hinblick auf die Organisation des Wissenschaftsbetriebs grundsätzlich über einen weiten Gestaltungsspielraum¹⁰. Die Sicherung der Wissenschaftsfreiheit durch organisatorische Regelungen verlangt aber, dass die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler durch ihre Vertretung in Hochschulorganen Gefährdungen der Wissenschaftsfreiheit abwehren und ihre fachliche Kompetenz zur Verwirklichung der Wissenschaftsfreiheit in die Organisation einbringen können. Der Gesetzgeber muss für die Organisation der Wissenschaftsfreiheit ein Gesamtgefüge schaffen, in dem Entscheidungsbefugnisse und Mitwirkungsrechte, Einflussnahme, Information und Kontrolle so beschaffen sind, dass Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden¹¹. Organisationsnormen sind daher dann mit Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG unvereinbar, wenn durch sie ein Gesamtgefüge geschaffen wird, das die freie wissenschaftliche Betätigung und Aufgabenerfüllung strukturell gefährdet¹².

Wenn Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG das Prinzip der Freiheit der Wissenschaft aufstellt, so weist er damit innerhalb der an einer Hochschule betriebenen Wissenschaft den Hochschullehrern, denen die Pflege von Forschung und Lehre vornehmlich anvertraut ist, eine herausgehobene Stellung zu. Die Hochschullehrer prägen aufgrund ihrer Vorbildung sowie ihrer meist langjährigen Tätigkeit und Erfahrung in Forschung und Lehre in erster Linie die Hochschule als wissenschaftliche Einrichtung. Sie tragen kraft ihres Amtes und Auftrags erhöhte Verantwortung für die Funktionsfähigkeit und den wissenschaftlichen Rang der Universität. Infolge ihrer regelmäßigen längeren Zugehörigkeit zur Hochschule werden sie zudem durch langfristig wirkende Entscheidungen der Hochschulorgane stärker betroffen als die Gruppen der wissenschaftlichen Mitarbeiter und der Studenten. Dieser besonderen Stellung der Hochschullehrer muss der Staat Rechnung tragen, wenn er im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit die Organisation der Wissenschaftsverwaltung unter Berücksichtigung der verschiedenartigen Interessen und Funktionen der einzelnen Gruppen von Hochschulmitgliedern gestaltet. Dies fordert auch der allgemeine Gleichheitssatz, der es verbietet, Gruppen, die sich nach der Art des zu regelnden Lebensverhältnisses in unterschiedlicher Lage befinden, ohne zureichenden Grund gleich zu behandeln. Der Gesetzgeber muss daher gerade bei der Gruppe der Hochschullehrer darauf achten, dass sie unter Berücksichtigung der Aufgaben und Zwecke der Hochschule so frei wie möglich ihre wissenschaftlichen Aufgaben erfüllen können¹³.

Dementsprechend liegt eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit dann vor, wenn dem Leitungsorgan einer Hochschule substantielle personelle und sachliche Entscheidungsbefugnisse im wissenschaftsrelevanten Bereich zugewiesen werden, dem mit Hochschullehrern besetzten Gremium im Verhältnis hierzu jedoch kaum Kompetenzen und auch keine maßgeblichen Mitwirkungs- und Kontrollrechte verbleiben¹⁴. Der Gesetzgeber ist zwar nicht gehindert, dem Leitungsorgan umfangreiche Kompetenzen auch in Bereichen mit Wissenschaftsbezug einzuräumen. Je stärker jedoch der Gesetzgeber das Leitungsorgan mit Kompetenzen ausstattet, desto stärker muss er im Gegenzug die direkten und indirekten Mitwirkungs, Einfluss, Informations- und Kontrollrechte der Kollegialorgane ausgestalten, damit Gefahren für die Freiheit von Lehre und Forschung vermieden werden¹⁵. Zentrales und effektives Einfluss- und Kontrollinstrument der wissenschaftlich Tätigen auf die Organisation der Hochschule ist das Recht zur Bestellung und auch zur Abberufung von Leitungspersonen¹⁶. Je höher Ausmaß und Gewicht der den Leitungspersonen zustehenden Befugnisse sind, desto eher muss die Möglichkeit gegeben sein, sich selbstbestimmt von diesen zu trennen¹⁷. Je mehr, je grundlegender und je substantieller wissenschaftsrelevante personelle und sachliche Entscheidungsbefugnisse dem kollegialen Selbstverwaltungsorgan entzogen und einem Leitungsorgan zugewiesen werden, desto stärker muss im Gegenzug die Mitwirkung des Selbstverwaltungsorgans an der Bestellung und Abberufung dieses Leitungsorgans und an dessen Entscheidungen ausgestaltet sein¹⁸.

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze wäre eine strukturelle Gefährdung der Wissenschaftsfreiheit mit überwiegender Wahrscheinlichkeit gegeben, wenn dem zuständigen Fachministerium im Hinblick auf die Entlassung von Mitgliedern des Präsidiums der Beigeladenen eine Letztentscheidungskompetenz bzw. eine eigene Ermessensentscheidung zukäme.

Das Präsidium leitet die Hochschule in eigener Verantwortung (§ 37 Abs. 1 Satz 1 NHG). Es hat die Entwicklung der Hochschule zu gestalten und dafür Sorge zu tragen, dass die Hochschule ihre Aufgabe erfüllt (§ 37 Abs. 1 Satz 2 NHG). Das Präsidium ist für alle Angelegenheiten zuständig, die nicht durch das Niedersächsische Hochschulgesetz einem anderen Organ zugewiesen sind; es entscheidet insbesondere etwa über den Abschluss einer Zielvereinbarung, den Wirtschaftsplan, die aufgaben- und lei-stungsorientierte Mittelbemessung in der Hochschule, die Errichtung, Änderung und Aufhebung von Fakultäten und anderen Organisationseinheiten, die Einführung, wesentliche Änderung und Schließung von Studiengängen sowie die Genehmigung von Prüfungsordnungen (§ 37 Abs. 1 Satz 3 NHG); außerdem entscheidet das Präsidium abschließend über Berufungsvorschläge (§ 26 Abs. 2 Satz 5 NHG) und hat die Wahl der Dekane zu bestätigen (§ 43 Abs. 4 Satz 2 NHG). Diese Entscheidungen stellen grundlegende wissenschaftsrelevante Entscheidungen dar. Im Hinblick auf den Abschluss der Zielvereinbarung, der Einrichtung/Änderung/Abschaffung von Fakultäten und Studiengängen, der Entscheidung über Berufungsvorschläge und die Wahl der Dekane liegt die Wissenschaftsrelevanz auf der Hand¹⁹; haushaltsbezogene Entscheidungen sind ebenfalls wissenschaftsrelevant, weil das Grundrecht auf Wissenschaftsfreiheit leer liefe, wenn nicht auch die Ressourcen zur Verfügung stünden, welche Voraussetzung für die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Freiheit sind²⁰. Insgesamt ist festzuhalten, dass insbesondere durch § 37 NHG als Teil der grundlegenden Reform des Niedersächsischen Hochschulgesetzes infolge des Gesetzes zur Hochschulreform in Niedersachsen vom 24.06.2002²¹ die Befugnisse des Präsidiums der Hochschule erheblich ausgeweitet worden sind²², und zwar zu Lasten des Senats²³ als dem Organ, in dem die Gruppe der Hochschullehrer die Stimmenmehrheit hat (vgl. § 16 Abs. 3 Satz 1 NHG, § 7 der Grundordnung – GrundO – der Beigeladenen). Daher ist es nach den o. g. Grundsätzen des Bundesverfassungsgerichts zur „Kompensation“ dieses Umstands unabdingbar, dass die Besetzung und die Abberufung von Präsidiumsmitgliedern dem ausschlaggebenden Einfluss des Senats unterliegt²⁴. Dies schließt sowohl eine Letztentscheidungskompetenz bzw. eigene Ermessensentscheidung des Fachministeriums²⁵ als auch ein Vetorecht des – mehrheitlich extern besetzten (§ 52 Abs. 2 Satz 1 NHG) – Hochschulrats von Verfassungs wegen aus²⁶.

Soweit dem entgegen gehalten wird, diese Erwägungen seien jedenfalls für das Funktionsamt der hauptberuflichen Vizepräsidentin/des hauptberuflichen Vizepräsidenten nicht maßgeblich, weil dieses Amt, zumindest in dem von der Antragstellerin wahrgenommenen Zuschnitt, vornehmlich Aufgaben der Personal- und Finanzverwaltung beinhaltet habe, wie sie nach der zuvor geltenden Rechtslage der Kanzlerin/dem Kanzler übertragen gewesen seien, ist dieser Argumentation aller Voraussicht nach nicht zu folgen. Denn sie nimmt nicht hinreichend in den Blick, dass die Antragstellerin als hauptberufliche Vizepräsidentin vollberechtigtes Mitglied des Leitungsorgans Präsidium war und dementsprechend an dessen Entscheidungen mitgewirkt hat.

Dagegen wird ein erschwertes Abwahlprocedere des Präsidiums bzw. einzelner Mitglieder des Präsidiums durch ein Letztentscheidungsrecht des Fachministeriums bzw. durch die Einräumung eines Vetorechts des Hochschulrats nach derzeitiger Sicht auch nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gefordert. Dem Wahlbeamten muss zwar ein durch Art. 33 Abs. 5 GG garantiertes Mindestmaß an Unabhängigkeit seiner Amtsführung verbleiben²⁷. Dieses wird jedoch zum einen dadurch sichergestellt, dass zur Abwahl gemäß § 40 Satz 1 NHG eine Drei-Viertel-Mehrheit erforderlich ist, was die Präsidiumsmitglieder dagegen absichert, zum Spielball schnelllebiger wechselnder Mehrheiten des Senats zu werden²⁸, und zum anderen durch den Umstand, dass die Präsidiumsmitglieder, die in einem Beamtenverhältnis auf Zeit gestanden haben, nach ihrer Abwahl im Grundsatz beamtenrechtliche Versorgung erhalten (§ 39 Abs. 1 Satz 1, § 38 Abs. 4 Satz 1 NHG; vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.10.1957, a. a. O., Rn. 48, 51; BVerwG, Urteil vom 15.03.1989, a. a. O., Rn. 17; Battis/Kersten, a. a. O, 976f.).

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 2. September 2014 – 5 ME 104/14

1. Nds. GVBl. S. 69[↩]
2. BVerfG, Beschluss vom 18.05.2004 – 2 BvR 2374/99 124; Beschluss vom 01.10.2004 – 1 BvR 173/04 13; BVerwG, Urteil vom 09.04.2014 – BVerwG 8 C 50.12 35[↩]
3. BVerfG, Beschluss vom 18.05.1988 – 2 BvR 579/84 27; BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 – BVerwG 4 C 2.94 8; Urteil vom 09.04.2014, a. a. O., Rn. 35[↩]
4. BVerfG, Beschluss vom 18.05.1988, a. a. O., Rn. 27; BVerwG, Urteil vom 16.06.1994, a. a. O., Rn. 8; Urteil vom 09.04.2014, a. a. O., Rn. 35[↩]
5. BVerfG, Urteil vom 29.05.1973 – 1 BvR 424/71 u. a. 91ff.; Beschluss vom 26.10.2004 – 1 BvR 911/00 u. a. 134; Beschluss vom 20.07.2010 – 1 BvR 748/06 88; Beschluss vom 24.06.2014 – 1 BvR 3217/07 55[↩]
6. BVerfG, Urteil vom 29.05.1973, a. a. O., Rn. 97; Beschluss vom 26.10.2004, a. a. O., Rn. 134; Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 88; Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 55[↩]
7. BVerfG, Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 90; Beschluss vom 26.10.2004, a. a. O., Rn. 136[↩]
8. BVerfG, Urteil vom 29.05.1973, a. a. O., Rn. 97, 127; Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 90; Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 56[↩]
9. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004, a. a. O., Rn. 137; Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 91; Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 56[↩]
10. BVerfG, Urteil vom 29.05.1973, a. a. O., Rn. 99ff.; Beschluss vom 26.10.2004, a. a. O., Rn. 140; Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 93; Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 57; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 – BVerwG 2 C 15.08 41[↩]
11. BVerfG, Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 92ff.; Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 57[↩]
12. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004, a. a. O., Rn. 139; Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 92; Beschluss vom 20.06.2014, a. a. O., Rn. 57; so auch BVerwG, Urteil vom 26.11.2009, a. a. O., Rn. 51[↩]
13. BVerfG, Urteil vom 29.05.1973, a. a. O., Rn. 124 – 126[↩]
14. BVerfG, Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 95[↩]
15. vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 95[↩]
16. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 60; vgl. auch Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 122ff.[↩]
17. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 60; vgl. auch Beschluss vom 20.07.2010, a. a. O., Rn. 130[↩]
18. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 60[↩]
19. vgl. zur Zielvereinbarung auch BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 68[↩]
20. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 58[↩]
21. Nds. GBVl. S. 286[↩]
22. BVerwG, Urteil vom 26.11.2009, a. a. O., Rn. 56; Ipsen, Die neue niedersächsische Hochschulverfassung, Nds. VBl.2002, 257[↩]
23. BVerwG, Urteil vom 26.11.2009, a. a. O., Rn. 56; Ipsen, a. a. O., 257, 259[↩]
24. so zur Besetzung des Präsidiums BVerwG, Urteil vom 26.11.2009, a. a. O., Rn. 56[↩]
25. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 83; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26.11.2009, a. a. O., Rn. 56[↩]
26. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014, a. a. O., Rn. 83[↩]
27. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.10.1957 – 1 BvL 1/57 51; BVerwG, Urteil vom 15.03.1989 – BVerwG 7 C 7.88 16; vgl. auch Battis/Kersten, Die Abwahl des Hochschulpräsidenten, DÖV 1999, 973, 976, zur Novellierung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes[↩]
28. vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.10.1957, a. a. O., Rn. 50; BVerwG, Urteil vom 15.03.1989, a. a. O., Rn. 18; Battis/Kersten, a. a. O., 976[↩]