Hemmung der Festsetzungsfrist bei Sondernutzungsgebühren

Wird vor Ablauf der Festsetzungsfrist für Gebühren, Zinsen und Auslagen ein Antrag auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung gestellt oder Widerspruch gegen die Festsetzung eingelegt, der auf einen Teil der Gesamtforderung beschränkt ist, ist die Festsetzungsfrist gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG nur im Umfang des gestellten Antrags oder Rechtsbehelfs bis zur unanfechtbaren Entscheidung gehemmt.

Hemmung der Festsetzungsfrist bei Sondernutzungsgebühren

Die Festsetzungsfrist beträgt gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 hamb.GebG vier Jahre und beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch entstanden ist. Die Gebührenpflicht entsteht bei Benutzungsgebühren (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GebG), wenn für die Benutzung – wie hier gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 HWG – eine Erlaubnis erforderlich ist, nach § 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GebG grundsätzlich mit der Erteilung der Erlaubnis. In Gebührenordnungen kann jedoch nach § 15 Abs. 3 GebG ein anderer Zeitpunkt für die Entstehung der Gebührenpflicht bestimmt werden. Das ist durch § 1 Abs. 4 der Gebührenordnung für die Verwaltung und Benutzung der öffentlichen Wege, Grün- und Erholungsanlagen vom 6. Dezember 19941, geschehen, der bestimmt, dass Gebühren für die Sondernutzung auch zu entrichten sind, wenn und soweit öffentliche Wege ohne Erlaubnis zur Sondernutzung tatsächlich in Anspruch genommen werden.

Wird vor Ablauf der (Festsetzungs-)Frist ein Antrag auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung gestellt, ist die Festsetzungsfrist gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG solange gehemmt, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden worden ist. Unter Antrag im Sinne dieser Vorschrift ist auch ein Änderungsantrag in einem Rechtsbehelfsverfahren zu verstehen, so wie ihn die Klägerin mit ihrem vor Ablauf der Festsetzungsfrist erhobenen Widerspruch „wegen eines Gebührenbetrages in Höhe von 10.506,– €“ gestellt hat. Diese Auslegung des Antragsbegriffes folgt dem Verständnis der Parallelvorschrift in § 171 Abs. 3 Satz 1 AO 19772, nach deren Vorbild der Gesetzgeber im Jahre 1986 die Verjährungsvorschriften im Gebührengesetz gebildet hat3.

Die Ablaufhemmung ist gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG ihrem Umfang nach auf den Inhalt des gestellten Antrags beschränkt. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Der Wortlaut der Vorschrift gibt keinen Aufschluss darüber, in welchem Umfang ein eingelegter Rechtsbehelf die Ablaufhemmung auslöst, so dass diese Frage nur im Wege der Auslegung geklärt werden kann. Dem Wortlaut des § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG lässt sich auf der Rechtsfolgenseite lediglich eine Aussage über die Dauer der eingetretenen Ablaufhemmung entnehmen, nämlich solange, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden worden ist. Ob für den Umfang der Ablaufhemmung auf den Inhalt des Antrags abzustellen ist oder die Tatsache der Antragstellung an sich, die Ablaufhemmung bereits in vollem Umfang auslöst, bleibt nach dem Wortlaut offen.

Die historische Auslegung gibt ebenfalls keine klare Antwort auf diese Frage. Der Arbeitsentwurf zur Novellierung des Gebührengesetzeslässt zwar erkennen, dass die ursprünglich vorgesehene Formulierung (die auf den Wortlaut des § 171 Abs. 3 Satz 1 AO 1977 zurückgeht) „… so läuft die Frist insoweit nicht ab, bevor über den Antrag unanfechtbar entschieden ist“ gestrichen und durch die Worte „… so ist die Festsetzungsfrist solange gehemmt, bis über den Antrag unanfechtbar entschieden ist“ ersetzt wurde. In welcher Regelungsabsicht diese Umformulierung jedoch getroffen wurde, lässt der Arbeitsentwurf im Dunkeln. Da sich dem Wortlaut der Vorschrift nach der Umformulierung hinsichtlich des Umfangs der Ablaufhemmung, wie bereits oben dargelegt, keine eindeutige Regelung entnehmen lässt, bleibt auch unklar, welche Bedeutung der Streichung des Wortes „insoweit“ zukommen sollte. So könnte die Umformulierung auch lediglich auf sprachlichen bzw. grammatikalischen Gründen beruhen. Deshalb sind in der endgültigen Gesetzesfassung offenbar noch das Wort „so“ gestrichen und das Wort „worden“ eingefügt worden.

Der im Rahmen der systematischen Auslegung von der Beklagten gezogene Umkehrschluss aus § 22 Abs. 5 Satz 3 GebG überzeugt nicht. Für die Zahlungsverjährung (siehe § 22 Abs. 3 Satz 1 GebG) ist dort bestimmt, dass die Verjährung nur in Höhe des Betrages unterbrochen wird, auf den sich die Unterbrechungshandlung bezieht. Wenn die Beklagte daraus den Schluss zieht, der Gesetzgeber habe eine betragsmäßige Beschränkung nur bei der Zahlungsverjährung, aber nicht auch bei der Festsetzungsverjährung gewollt (andernfalls wäre zu erwarten gewesen, dass er sie dort auch angeordnet hätte), so ist dies mindestens aus zweifachem Grunde nicht überzeugend: Nicht allen der in § 22 Abs. 5 Satz 1 GebG aufgezählten Unterbrechungshandlungen ließe sich inhaltlich entnehmen, in welchem Umfang eine Zahlungsverjährung eintreten soll. Es bestand deshalb für den Gesetzgeber die Notwendigkeit, diese Frage zu regeln. Dagegen lässt der Antragsinhalt bei der Festsetzungsverjährung regelmäßig erkennen, in welchen Umfang die Gebührenschuld zur Überprüfung gestellt werden soll. Hinzu kommt, dass Festsetzungs- und Zahlungsverjährung denselben Zielen dienen: Sie sollen Rechtssicherheit schaffen und dem Gebührenschuldner Dispositionsschutz gewähren. Der Gebührenschuldner braucht nach Eintritt der Festsetzungsverjährung nicht mehr damit zu rechnen, dass Gebühren für zurückliegende Jahre gegen ihn festgesetzt werden. Andererseits kann die Gebührengläubigerin nach Ablauf der Frist sicher sein, dass etwaige Erstattungsansprüche gegen sie nicht mehr bestehen. Unter dieser Maßgabe ist aber nicht ersichtlich, welcher sachliche Grund den Gesetzgeber dazu veranlasst haben soll, den Umfang von Festsetzungs- und Zahlungsverjährung in § 22 GebG unterschiedlich zu regeln.

Für eine Beschränkung des Umfangs der Ablaufhemmung nach dem Inhalt des gestellten Antrags auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung spricht jedoch eine vergleichende Betrachtung. Vorbild für das Institut der Ablaufhemmung bei der Festsetzungsverjährung ist die Unterbrechung der Verjährung eines Anspruchs durch gerichtliche Geltendmachung und die Fortdauer der Unterbrechung bis zur rechtskräftigen Entscheidung des Prozesses nach §§ 209 Abs. 1, 211 Abs. 1 BGB a.F. (heute ähnlich: § 204 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 BGB). Für das Bürgerliche Recht ist aber bereits seit dem Urteil des Reichgerichts vom 24. März 19044 allgemein anerkannt, dass die Frage, ob die gerichtliche Geltendmachung eines Teils eines Anspruchs die Verjährung auch in Betreff des übrigen Teils unterbricht, grundsätzlich zu verneinen ist. Die Grenzen der Verjährung sind vielmehr mit denen der Rechtskraft kongruent5. Dies beruht auf dem Prinzip, dass nur solchen Handlungen des Berechtigten unterbrechende Kraft zukommen soll, die auf eine gerichtliche oder einer dieser gleichstehenden Feststellung des Anspruchs abzielen. Diese die eintretende Verjährungsfolge rechtfertigende Zielsetzung beansprucht aber genauso Geltung, wenn der Ablauf der Festsetzungsfrist für Gebühren, Zinsen und Auslagen in § 22 Abs. 1 GebG gehemmt werden soll.

Vor diesen Hintergrund stellt es sich als Ausnahmereglung dar, wenn der Gesetzgeber in dem durch das Steuerbereinigungsgesetz 19996 neu eingefügten Absatz 3a des § 171 AO bestimmt, dass bei einem Steuerbescheid, der mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wird, der Ablauf der Festsetzungsfrist grundsätzlich hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt ist. An diese Regelung hat der Gesetzgeber Ende 2004 die Verjährungsvorschriften in § 29 des Sielabgabengesetztes angepasst7, in dessen Absatz 2 nunmehr ebenso bestimmt ist, dass der Ablauf der Festsetzungsfrist grundsätzlich hinsichtlich des gesamten Abgabenanspruchs gehemmt ist, wenn ein Abgabenbescheid mit einem Widerspruch oder einer Klage angefochten wird. Dagegen fehlt eine derartige Ausnahmeregelung im Gebührengesetz (nach wie vor), so dass im Interesse der Konsistenz gesetzlicher Regelungen von dem im Bürgerlichen Recht entwickelten Prinzip der beschränkten Verjährungswirkung auszugehen ist. Hinzu kommt, dass sich das Gebührengesetz im Verhältnis zum Sielabgabengesetz oder Wegegesetz, in denen beispielsweise abgabenrechtliche Ansprüche der Beklagten ebenfalls der Verjährung unterliegen, als die allgemeine Regelung darstellt, so dass sich Rückschlüsse von diesen Sondergesetzen auf das allgemeine Gebührengesetz systematisch verbieten. Wenn der Gesetzgeber in § 22 Abs. 1 Satz 3 GebG zudem als maßgebliche Hemmungshandlung die Stellung eines Antrags auf Aufhebung oder Änderung der Festsetzung bestimmt, so ist es nur folgerichtig, dass sich der Umfang der aufgrund dessen eintretenden Ablaufhemmung nach dem Antragsinhalt richtet. Denn legt der Gebührenschuldner – wie hier – nur einen Teilwiderspruch ein, so wächst dem Widerspruchsausschuss auch nur insoweit eine Entscheidungszuständigkeit zu. Der Teilwiderspruch eröffnet nicht die Möglichkeit, über die Streitsache in vollem Umfang (unanfechtbar) zu entscheiden. Der unangefochtene Teil der Festsetzung unterliegt vielmehr lediglich der Aufhebung unter den einschränkenden Voraussetzungen der §§ 48, 49 HmbVwVfG. Eine dem § 367 Abs. 2 Satz 1 AO entsprechende Bestimmung, wonach die Finanzbehörde, die über den Einspruch entscheidet, die Sache in vollem Umfang erneut zu prüfen hat, fehlt im Gebührengesetz. Für die Möglichkeit einer teilweisen Verjährung bei der Festsetzung spricht nicht zuletzt der Hinweis des Gesetzgebers, dass die Verjährungsvorschriften den entsprechenden Vorschriften der Abgabenordnung nachgebildet worden sind8. Nach dem damals geltenden § 171 Abs. 3 Satz 1 AO 1977 war die Ablaufhemmung aber nach ganz herrschender Literaturmeinung ihrem Umfang nach auf den gestellten Antrag beschränkt9.

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 30. November 2010 – 2 Bf 200/08

  1. i.d.F. von Art. 1 § 17 der Fünfundzwanzigsten Verordnung zur Änderung gebühren- und kostenrechtlicher Vorschriften vom 5. Dezember 2006, HmbGVBl. S. 588[]
  2. siehe dazu BFH, Urteil vom 05.02.1992, BFHE 168, 1, 2[]
  3. siehe Bü-Drs. 11/4694 S. 30[]
  4. RGZ 57, 372, 373 ff.[]
  5. BGH, Urteil vom 02.05.2002, BGHZ 151, 1, 2[]
  6. vom 22.12.1999, BGBl. I S. 2601[]
  7. siehe Neuntes Gesetz zur Änderung des Sielabgabengesetzes vom 28.12.2004, GVBl. S. 508; ferner Bü-Drs. 17/3787 S. 5[]
  8. Bü-Drs. 11/4694 S. 30[]
  9. vgl. dazu BFH, Urteil vom 05.02.1992, a.a.O., 2 ff m.w.N.; Höllig, in: Koch, AO 1977, 2. Aufl. 1979, § 171 Rn. 9 f.[]