Kei­ne 5% für die däni­sche Min­der­heit

Der Süd­schles­wig­sche Wäh­ler­ver­band (SSW) ist eine Par­tei der däni­schen Min­der­heit, denn er ist aus der Min­der­heit her­vor­ge­gan­gen, wird gegen­wär­tig per­so­nell von der Min­der­heit getra­gen und ist pro­gram­ma­tisch von ihr geprägt. Die Befrei­ung der Par­tei­en der däni­schen Min­der­heit von der 5%-Klau­sel (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG) ist ver­fas­sungs­ge­mäß. Wobei die 5%-Klausel (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG) mit der Lan­des­ver­fas­sung von Schles­wig-Hol­stein ver­ein­bar ist und weder die Gleich­heit der Wahl (Art. 3 Abs. 1 und 10 Abs. 2 LV) noch das Gebot der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en (Art. 3 Abs. 1 LV i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG) ver­letzt.

Kei­ne 5% für die däni­sche Min­der­heit

So die Ent­schei­dung des Schles­wig-Hol­stei­ni­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts in den hier vor­lie­gen­den Fäl­len zwei­er Wahl­prü­fungs­be­schwer­den gegen den Beschluss des Land­ta­ges vom 26.09.2012 über die Gül­tig­keit und das Ergeb­nis der Wahl vom 06.05.2012. Nach dem mit den Wahl­prü­fungs­be­schwer­den ange­grif­fe­nen Ergeb­nis der Land­tags­wahl vom 6. Mai 2012 ist der SSW auf­grund einer Son­der­re­ge­lung für Par­tei­en der däni­schen Min­der­heit (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Lan­des­wahl­ge­setz – LWahlG) mit drei Sit­zen im Land­tag ver­tre­ten, obwohl er nur 4,6% der gül­ti­gen Zweit­stim­men und kein Direkt­man­dat erzielt hat. SPD (22 Sit­ze) und BÜNDNIS 90/​DIE GRÜNEN (10 Sit­ze) konn­ten zusam­men mit dem SSW 35 Sit­ze im Land­tag errin­gen. Die Oppo­si­ti­ons­frak­tio­nen – CDU (22 Sit­ze), FDP (6 Sit­ze) und die PIRATEN (6 Sit­ze) –ver­fü­gen ins­ge­samt über 34 Sit­ze. Die Beschwer­de­füh­rer wen­den sich dage­gen, dass der SSW von der 5%-Klausel aus­ge­nom­men wor­den ist und am Ver­hält­nis­aus­gleich teil­ge­nom­men hat. Ein Beschwer­de­füh­rer meint dar­über hin­aus, die 5%-Klausel selbst sei ver­fas­sungs­wid­rig und rügt zudem das Vor­lie­gen von wei­te­ren Wahl­feh­lern.

Nach Auf­fas­sung des Schles­wig-Hol­stei­ni­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist der SSW eine Par­tei der däni­schen Min­der­heit, auf die § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG zu Recht ange­wandt wor­den ist: In Schles­wig-Hol­stein exis­tiert unver­än­dert eine däni­sche Min­der­heit. Durch ihre Schu­len, den däni­schen Kul­tur­ver­ein mit sei­nen Ein­rich­tun­gen und Ver­an­stal­tun­gen sowie eine in däni­scher Spra­che erschei­nen­de Tages­zei­tung tritt sie wahr­nehm­bar in Erschei­nung. Der SSW ist eine Par­tei der däni­schen Min­der­heit, denn er ist aus der Min­der­heit her­vor­ge­gan­gen, wird gegen­wär­tig per­so­nell von der Min­der­heit getra­gen und ist pro­gram­ma­tisch von ihr geprägt. Sowohl die Wähl­bar­keit und Wahl durch Nicht-Ange­hö­ri­ge der Min­der­heit als auch die Befas­sung mit allen poli­ti­schen The­men gehö­ren not­wen­dig zu einer Par­tei, wie sie bun­des­recht­lich durch Art. 21 des Grund­ge­set­zes und § 2 Abs. 1 Satz 1 des Par­tei­en­geset­zes vor­ge­ge­ben ist.

Das Her­vor­ge­gan­gen­sein des SSW aus der däni­schen Min­der­heit wird durch die his­to­ri­schen Gege­ben­hei­ten belegt und spie­gelt sich auch in der His­to­rie des Lan­des­wahl­ge­set­zes wider. Die per­so­nel­le Ver­knüp­fung des SSW mit der däni­schen Min­der­heit wird ins­be­son­de­re deut­lich aus der Dop­pel­mit­glied­schaft einer gro­ßen Anzahl von Per­so­nen, die sowohl im SSW als auch in wei­te­ren Orga­ni­sa­tio­nen der Min­der­heit enga­giert sind. Die pro­gram­ma­ti­sche Prä­gung durch die Min­der­heit ergibt sich aus der Sat­zung des SSW, sei­nen Pro­gram­men und sei­nem Zusam­men­wir­ken mit den ört­li­chen Ver­ei­ni­gun­gen in sei­nem Tätig­keits­ge­biet Süd­schles­wig und Hel­go­land, dem ange­stamm­ten Sied­lungs­ge­biet der däni­schen Min­der­heit. Durch die Ein­füh­rung des Zwei­stim­men­wahl­rechts hat sich der Cha­rak­ter der Par­tei als eine sol­che der däni­schen Min­der­heit nicht ver­än­dert. Die von den Beschwer­de­füh­rern gefor­der­te Beschrän­kung der Wähl­bar­keit des SSW auf Ange­hö­ri­ge der Min­der­heit und Ein­schrän­kun­gen der pro­gram­ma­ti­schen Aus­rich­tung auf min­der­hei­ten­spe­zi­fi­sche The­men wider­sprä­chen zum einen dem Wort­laut des § 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG. Zum ande­ren lie­fen sie dem Sinn und Zweck die­ser Vor­schrift, die Vor­ga­ben der Bonn-Kopen­ha­ge­ner Erklä­run­gen zu erfül­len, zuwi­der. Schließ­lich stün­den der­ar­ti­ge Beschrän­kun­gen im Wider­spruch zum Grund­satz der gehei­men Wahl (Art. 3 Abs. 1 der Lan­des­ver­fas­sung – LV) und der Frei­heit des Bekennt­nis­ses (Art. 5 Abs. 1 Halbs. 1 LV).

Die 5%-Klausel (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG) ist mit der Lan­des­ver­fas­sung ver­ein­bar. Sie ver­letzt nicht die Gleich­heit der Wahl (Art. 3 Abs. 1 und 10 Abs. 2 LV) und das Gebot der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en (Art. 3 Abs. 1 LV in Ver­bin­dung mit Art. 21 Abs. 1 GG). Zwar berührt die 5%-Klausel die Wahl­gleich­heit in der Aus­prä­gung als Erfolgs­wert­gleich­heit; denn bei der Zutei­lung der Man­da­te blei­ben die Stim­men für eine Par­tei, die nicht die 5%-Klausel über­win­det, unbe­rück­sich­tigt. Auch das Recht der Par­tei­en auf Chan­cen­gleich­heit ist berührt, weil die im Land­tag ver­tre­te­nen Par­tei­en über mehr Sit­ze ver­fü­gen als es ihrem Anteil an der Gesamt­stim­men­zahl ent­spricht, wäh­rend Par­tei­en, die an der 5%-Klausel schei­tern, nicht an der Sitz­ver­tei­lung teil­neh­men. Die­se Dif­fe­ren­zie­run­gen sind aber durch einen sach­lich legi­ti­mier­ten, „zwin­gen­den“ Grund gerecht­fer­tigt. Ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­mier­te Grün­de, die der Wahl­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en bei Wah­len die Waa­ge hal­ten kön­nen, sind die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Land­ta­ges und die Inte­gra­ti­ons­funk­ti­on der Par­tei­en. Inner­halb eines engen Gestal­tungs­spiel­raums ist es Sache des Gesetz­ge­bers, das Gebot der Wahl­gleich­heit mit ande­ren ver­fas­sungs­recht­lich legi­ti­men Zie­len zum Aus­gleich zu brin­gen, wobei er sich an der poli­ti­schen Wirk­lich­keit zu ori­en­tie­ren hat. Das Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt prüft ledig­lich, ob der Gesetz­ge­ber die ver­fas­sungs­recht­li­chen Gren­zen ein­ge­hal­ten hat, nicht aber, ob er die am meis­ten zweck­mä­ßi­ge oder rechts­po­li­tisch beson­ders erwünsch­te Lösung gefun­den hat. Nach die­sen Maß­stä­ben ver­letzt die 5%-Klausel nicht die Gleich­heit der Wahl und die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en. Die Annah­me des Gesetz­ge­bers ist hin­rei­chend plau­si­bel, dass die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Par­la­ments nur gewähr­leis­tet ist, wenn durch sta­bi­le Mehr­hei­ten die Regie­rungs­bil­dung, Gesetz­ge­bung und Auf­stel­lung des Haus­halts sicher­ge­stellt sind. Die 5%-Klausel ist auch ver­hält­nis­mä­ßig. Sie ist geeig­net, den Ein­zug klei­ne­rer Par­tei­en in den Land­tag zu ver­hin­dern; die Ein­schät­zung des Land­ta­ges, die Sperr­klau­sel sei erfor­der­lich, die­ses Ziel zu errei­chen, ist nicht zu bean­stan­den; die Ein­füh­rung einer Ersatz- bzw. Even­tu­al­stim­me stellt kein gleich geein­ge­tes mil­de­res Mit­tel im Kon­zept des gel­ten­den Wahl­rechts dar. Ob ande­re Mil­de­rungmög­lich­kei­ten in Betracht kom­men, unter­liegt dem Ein­schät­zungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers. Zur Zeit ist ein 5%-Quorum auch ange­mes­sen. Der schles­wig-hol­stei­ni­sche Gesetz­ge­ber kommt sei­ner Pflicht zur Beob­ach­tung der recht­li­chen und tat­säch­li­chen Gege­ben­hei­ten aktu­ell nach.

Auch die Befrei­ung der Par­tei­en der däni­schen Min­der­heit von der 5%-Klausel (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG) ist ver­fas­sungs­ge­mäß. Als Rück­aus­nah­me von der Ein­schrän­kung der Berück­sich­ti­gung aller Stim­men bei der Man­dats­ver­tei­lung berührt sie zwar die Wahl­rechts­gleich­heit in ihrer Aus­prä­gung als Erfolgs­wert­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en.

Die Rege­lung ist aber durch zwin­gen­de Grün­de gerecht­fer­tigt. An die Recht­fer­ti­gung von Aus­nah­men von der Sperr­klau­sel bestehen zumin­dest kei­ne höhe­ren Anfor­de­run­gen als an die Recht­fer­ti­gung der Sperr­klau­sel selbst. Die Aus­nah­me kann dazu bei­tra­gen, die Legi­ti­ma­ti­on der Sperr­klau­sel selbst zu sichern, indem sie Wir­kun­gen der Sperr­klau­sel abmil­dert, durch wel­che die Inte­gra­ti­ons­funk­ti­on der Wahl oder ande­re Ver­fas­sungs­wer­te gefähr­det wer­den.

Die Rück­aus­nah­me zuguns­ten der Par­tei­en der däni­schen Min­der­heit ist durch die Schutz­pflicht des Lan­des für die poli­ti­sche Mit­wir­kung der natio­na­len däni­schen Min­der­heit nach Art. 5 Abs. 2 LV legi­ti­miert. Satz 1 die­ser Vor­schrift stellt die poli­ti­sche Mit­wir­kung natio­na­ler Min­der­hei­ten unter den Schutz des Lan­des, der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de. Satz 2 bil­ligt der natio­na­len däni­schen Min­der­heit und der frie­si­schen Volks­grup­pe die­sen Schutz aus­drück­lich als "Anspruch auf Schutz" und zudem als "Anspruch auf För­de­rung" zu. Sinn und Zweck von Art. 5 Abs 2 Satz 2 LV ist die ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­an­ke­rung der effek­ti­ven Mit­wir­kungs- und Inte­gra­ti­ons­mög­lich­keit der däni­schen Min­der­heit nach dem bei Schaf­fung der Norm im Jahr 1990 vor­ge­fun­de­nen und erprob­ten Kon­zept des Wahl­rechts mit einer Befrei­ung der Par­tei­en der däni­schen Min­der­heit von der 5%-Klausel. In der Fest­schrei­bung und Her­vor­he­bung soll­te der ver­fas­sungs­po­li­ti­sche Wil­le zum Aus­druck kom­men, die his­to­ri­schen Gege­ben­hei­ten und die fak­ti­sche Situa­ti­on im Lan­de zu berück­sich­ti­gen.

Die­ses Ver­ständ­nis von Art 5 Abs. 2 LV wird durch die Ein­bin­dung Schles­wig-Hol­steins in die Ver­pflich­tun­gen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land ver­stärkt. Art. 5 Abs. 2 LV ist im Lich­te der völ­ker­recht­li­chen Bin­dun­gen des Bun­des durch die Bonn-Kopen­ha­ge­ner Erklä­run­gen vom 29. März 1955 und des Rah­men­über­ein­kom­mens des Euro­pa­rats vom 1. Febru­ar 1995 zum Schutz natio­na­ler Min­der­hei­ten aus­zu­le­gen. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat den Inhalt der Bonn-Kopen­ha­ge­ner Erklä­run­gen in die gel­ten­den Ver­pflich­tun­gen ein­ge­ord­net und sich fort­dau­ernd gebun­den; das Rah­men­ab­kom­men gilt als Bun­des­recht unmit­tel­bar und ist bei der Aus­le­gung natio­na­len Rechts zu berück­sich­ti­gen.

§ 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG ist auch ver­hält­nis­mä­ßig. Die Rege­lung ist geeig­net, die poli­ti­sche Mit­wir­kung der däni­schen Min­der­heit zu sichern. Sie ist auch erfor­der­lich, weil ein gleich geeig­ne­tes Mit­tel in der gege­be­nen Sys­te­ma­tik des Wahl­rechts nicht ersicht­lich ist. Die­se Norm sichert den Par­tei­en der Min­der­heit die Mög­lich­keit, auch unter den Bedin­gun­gen eines regio­nal und per­so­nell beschränk­ten Akti­ons­ra­di­us unter­halb eines Stim­men­an­teils von 5 % für ihre Anschau­un­gen zu wer­ben und stär­ke­re Zustim­mung zu ihrer Poli­tik auch in Man­da­te umzu­set­zen. Die­se Mög­lich­keit wür­de durch eine Beschrän­kung der Befrei­ung auf ein Man­dat ver­kürzt. Letz­te­res Modell wür­de die Reprä­sen­tanz und Plu­ra­li­tät einer Par­tei der Min­der­heit in der arbeits­tei­li­gen Par­la­ments­ar­beit ein­schrän­ken und vom tat­säch­li­chen Zuspruch bei den Wah­len abkop­peln. Die Beschrän­kung der Befrei­ung auf ein Man­dat wür­de das dem jet­zi­gen Wahl­recht zugrun­de­lie­gen­de Kon­zept von Schutz und För­de­rung poli­ti­scher Mit­wir­kung der Min­der­heit nicht mehr aus­fül­len.

Auch die Beschrän­kung der Befrei­ung von der 5%-Klausel auf ein Sied­lungs­ge­biet der Min­der­heit wäre im bestehen­den Wahl­sys­tem nicht gleich geeig­net, um einer auf das gan­ze Land bezo­ge­nen Min­der­hei­ten­po­si­ti­on gerecht zu wer­den, zumal der Land­tag auf das gesam­te Gebiet des Lan­des hin aus­ge­rich­tet und inso­weit ver­ant­wort­lich ist.

Die Rege­lung ist auch ange­mes­sen auf­grund des in der poli­ti­schen Wirk­lich­keit fort­be­stehen­den Nach­teils. Zwar hat die Wähl­bar­keit des SSW im gesam­ten Lan­des­ge­biet durch das Zwei­stim­men­wahl­recht den Nach­teil abge­mil­dert, sie hat ihn aber nicht ent­fal­len las­sen.

Die von einem Beschwer­de­füh­rer bean­stan­de­te Wer­be­ak­ti­on der FDP-Bun­des­tags­frak­ti­on im Vor­feld der Land­tags­wahl hat­te jeden­falls kei­ne Man­dats­re­le­vanz; das von ihm gerüg­te Vor­ge­hen der Poli­zei anläss­lich einer Wahl­kampf­ver­an­stal­tung der NPD in Neu­müns­ter ist schon kein Wahl­feh­ler.

Schles­wig-Hol­stei­ni­sches Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urtei­le vom 13.September 2013 – LVerfG 9/​12, LVerfG 7/​12