Landwirtschaftliche Nebenerwerbsbetriebe – und die Prägung eines Dorfgebiets

Der Begriff des landwirtschaftlichen Betriebs in § 5 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauNVO umfasst auch Nebenerwerbsbetriebe.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall ist das Oberverwaltungsgericht Hamburg im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts¹ davon ausgegangen, dass die allgemeine Zweckbestimmung des Dorfgebiets gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BauNVO nur dann gewahrt und die Festsetzung des Baugebiets rechtmäßig ist, wenn auf diesen Flächen die für dieses Baugebiet auch wesensbestimmenden Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher Betriebe in einer für die Prägung des Gebiets hinreichenden Zahl und Größe vorhanden sind oder dort untergebracht werden können. Bei dieser Prüfung, als deren Ergebnis drei taugliche Grundstücke identifiziert werden, hat das Oberverwaltungsgericht lediglich landwirtschaftliche Vollerwerbsbetriebe berücksichtigt². Diese Verengung des Begriffs „Betrieb“ in § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO jedoch, so das Bundesverwaltungsgericht unzutreffend:

Der Wortlaut des § 5 Abs. 1 Satz 1 BauNVO ist für alle Arten betrieblicher Organisationsformen offen, eine Unterscheidung nach der Größe ist darin nicht angelegt. Insoweit gilt nichts anderes als im Rahmen des Privilegierungstatbestands des § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB; dort werden Vollerwerbs- und Nebenerwerbsbetriebe – ungeachtet der bei der Feststellung der Voraussetzungen eines Nebenerwerbsbetriebs oftmals schwierigen Abgrenzung zur bloßen Liebhaberei – gleichbehandelt. Der Betrieb zeichnet sich durch eine spezifisch betriebliche Organisation und die Nachhaltigkeit der Bewirtschaftung aus, die ein auf Dauer lebensfähiges Unternehmen kennzeichnen. Der Gewinnerzielungsabsicht kommt dabei indizielle Bedeutung zu. Auf die Größe des Betriebs als solche kommt es folglich nicht entscheidend, sondern nur als ein Indiz an³. Dieser Begriff des landwirtschaftlichen Betriebs wird verbreitet auch für § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO als maßgeblich erachtet⁴.

Teleologische Erwägungen führen nicht dazu, Nebenerwerbsbetriebe von den in § 5 Abs. 1 Satz 1 BauNVO als für das Dorfgebiet wesensbestimmenden landwirtschaftlichen Betrieben nicht umfasst anzusehen. Ob eine wesensbestimmende Prägung des Dorfgebiets als „ländliches Mischgebiet“⁵ allein durch Nebenerwerbsbetriebe erreicht werden kann, bedarf hier keiner Klärung; denn nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist es möglich, Haupterwerbsbetriebe auf den betreffenden Flächen unterzubringen. Zur erforderlichen Prägung können die Nebenerwerbsbetriebe jedenfalls beitragen. Dies gilt insbesondere wegen ihres spezifischen Störpotenzials, das sich aufgrund der geringeren Größe der Wirtschaftsstelle nur graduell von dem des Vollerwerbsbetriebs unterscheidet. Aufgrund des Strukturwandels der Landwirtschaft mit einer wachsenden Anzahl auch ausgesiedelter Großbetriebe und einem Anteil von Nebenerwerbsbetrieben in Höhe von über 50 %⁶ kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass das Dorfgebiet – ungeachtet der gleichermaßen wesensbestimmenden Wohn- und gewerblichen Nutzung – dem Grunde nach den Vollerwerbsbetrieben vorbehalten bleiben soll. Die in § 5 Abs. 1 Satz 2 BauNVO normierte Pflicht zur vorrangigen Rücksichtnahme begünstigt jeglichen landwirtschaftlichen Betrieb.

Einer Orientierung am weiten Verständnis des Begriffs des landwirtschaftlichen Betriebs in § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB steht nicht entgegen, dass bei der Vorhabenzulassung im Rahmen der Prüfung der für die Betriebseigenschaft erforderlichen Dauerhaftigkeit und Lebensfähigkeit des Betriebs nicht zuletzt die Eigenschaften und Fähigkeiten des Betriebsführers als Indiz herangezogen werden. Bei der generalisierenden und von einer konkreten Inhaberschaft abstrahierenden planbezogenen Bewertung reicht es, im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise nach Maßgabe der örtlichen Verhältnisse auf eine Mindestgröße für einen Nebenbetrieb und somit auf ein objektivierbares Merkmal abzustellen⁷.

Die der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Erwägungen sind nicht tragfähig.

Die Erwähnung von landwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO könnte bei einer auf die Gesetzessystematik abstellenden Argumentation nur dann Rückschlüsse auf das Verständnis von § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO zulassen, wenn damit eine Sonderregelung für grundsätzlich bereits von den letztgenannten Vorschriften erfasste bauliche Nutzungen getroffen würde. Dem ist aber nicht so. Vielmehr stehen die Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher Nebenerwerbsbetriebe und die Nebenerwerbsstellen ohne sachliche Überschneidung nebeneinander.

Die in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO genannten Nebenerwerbsstellen finden sich mit derselben Bedeutung in § 2 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauNVO. Die Nebenerwerbsstelle hat eine inhaltliche Nähe zur Kleinsiedlung und steht zwischen dieser und dem Nebenerwerbsbetrieb. Sie ist in Anlehnung an eine frühere förderrechtliche Bestimmung (§ 143 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung i. d. F. vom 03.04.1957⁸) – bei fließendem Übergang zur Kleinsiedlung – eine Siedlerstelle mit einem Wohngebäude, einem Wirtschaftsteil und einer Landzulage, die aufgrund ihrer Größe und Bodenbeschaffenheit geeignet und bestimmt ist, dem Siedler durch weitgehende Selbstversorgung aus den Erträgnissen des Bodens und der Tierhaltung sowie gegebenenfalls durch Einkünfte aus einer bescheidenen Marktleistung eine spürbare Ergänzung des Einkommens zu ermöglichen; ihr fehlt die Betriebseigenschaft⁹.

Keinen Anlass für ein abweichendes Verständnis der Regelung gibt die Verwendung des Begriffs der Nebenerwerbsstelle in der Rechtsprechung des erkennendas Bundesverwaltungsgerichts zu § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Das Bundesverwaltungsgericht spricht in Entscheidungen zum landwirtschaftlichen (Nebenerwerbs-)Betrieb im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zwar ebenfalls von Nebenerwerbsstellen¹⁰. Damit ist aber ersichtlich nicht der in der Baunutzungsverordnung verwendete eigenständige städtebauliche Begriff gemeint. Die genannten Entscheidungen umschreiben mit der Nebenerwerbsstelle vielmehr – soweit ersichtlich – die sächlichen Grundlagen einer landwirtschaftlichen Produktion, die bei entsprechender Organisation und Nachhaltigkeit und einer beständigen Teilnahme am Marktgeschehen als „betrieblich“ eingestuft werden kann.

Auch die mit dem Gesetz zur Mobilisierung von Bauland – Baulandmobilisierungsgesetz – vom 14.06.2021¹¹ neu eingefügte Bestimmung des § 5a BauNVO über die Baugebietskategorie des Dörflichen Wohngebiets erlaubt nicht den Schluss, dass dem § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 2 BauNVO jedenfalls in dem für die Überprüfung des Bebauungsplans maßgeblichen Zeitpunkt seiner Feststellung¹² und angesichts der in seiner Begründung  enthaltenen Bezugnahme auf die Baunutzungsverordnung i. d. F. vom 21.11.2017¹³ das vom Oberverwaltungsgericht vertretene Begriffsverständnis zugrunde liegt.

Nach § 5a Abs. 1 Satz 1 BauNVO dienen Dörfliche Wohngebiete dem Wohnen sowie der Unterbringung von land- und forstwirtschaftlichen Nebenerwerbsstellen und nicht wesentlich störenden Gewerbegebieten. Zulässig sind u. a. nach § 5a Abs. 2 Nr. 2 BauNVO Wirtschaftsstellen land- und forstwirtschaftlicher Nebenerwerbsbetriebe und die dazugehörigen Wohnungen und Wohngebäude sowie nach § 5a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO Kleinsiedlungen einschließlich Wohngebäuden mit entsprechenden Nutzgärten. Aus dieser „auffälligen“ und inkongruenten Terminologie¹⁴, bei der sich nicht alle für die Zweckbestimmung prägenden Nutzungen in der Aufzählung der allgemein zulässigen Nutzungsarten wiederfinden, folgt, dass im gegebenen Regelungszusammenhang der im Rahmen der Zweckbestimmung erwähnte Begriff der Nebenerwerbsstelle wegen des Bezugs zu und der Ausfüllung in § 5a Abs. 2 Nr. 2 BauNVO gerade auf die Betriebseigenschaft nicht verzichten kann und somit weiter und anders zu verstehen ist als in § 2 Abs. 2 Nr. 1, § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO, nämlich im Sinne des Nebenerwerbsbetriebs. Des Weiteren ist festzustellen, dass die Nebenerwerbsstelle auch in § 5a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO keine ausdrückliche Erwähnung findet und somit – mangels eines nachvollziehbaren Grundes für ihren Ausschluss – entweder mittels eines Erst-Recht-Schlusses von § 5a Abs. 2 Nr. 2 BauNVO miterfasst anzusehen oder aufgrund einer entsprechenden Anwendung des § 5a Abs. 2 Nr. 3 BauNVO als allgemein zulässig einzustufen ist¹⁵.

Der so zu verstehenden Neuregelung liegt ersichtlich kein reflektierter Umgang mit dem bislang in der Baunutzungsverordnung verwendeten Begriff der Nebenerwerbsstelle zugrunde. Dies erklärt sich wohl daraus, dass die Neuregelung offensichtlich an die vom Bundesverwaltungsgericht zu § 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verwendete Terminologie anknüpft. Dies wird auch bestätigt durch die knappen Erläuterungen in der Begründung zum Gesetzentwurf. Dort wird auf die Empfehlungen der Baulandkommission verwiesen, die beim Dörflichen Wohngebiet nur von landwirtschaftlichen Betrieben (im Neben- und Haupterwerb) spricht, die Nebenerwerbsstelle in ihrer spezifischen Bedeutung in der Begrifflichkeit der Baunutzungsverordnung aber nicht erwähnt¹⁶.

Das angegriffene Urteil beruht auf der bundesrechtswidrigen Beschränkung des § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 BauNVO auf Vollerwerbsbetriebe.

Die nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts gebotene Orientierung an den im Plangebiet vorhandenen landwirtschaftlichen (Vollerwerbs-)Betrieben bildet nur eine Regel, so dass die nachfolgende normative Abstützung für die Entscheidung tragend ist.

Soweit das Oberverwaltungsgericht am Ende der Prüfung, ob über die festgestellten drei Grundstücke hinaus noch weitere zur Ansiedlung von Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher (Vollerwerbs-)Betriebe zur Verfügung stehen, auf den Wertschöpfungsdruck durch eine gegebene Wohnnutzung und den Denkmalschutz verweist, die einer Umnutzung als landwirtschaftliche Wirtschaftsstelle entgegenstünden, kann angesichts der unbestimmten Angaben nicht davon ausgegangen werden, dass diese Hinderungsgründe alle in Betracht zu ziehenden Grundstücke betreffen.

Die Prüfung, ob auf den Grundstücken in den Festsetzungen als Dorfgebiet Wirtschaftsstellen landwirtschaftlicher Nebenbetriebe untergebracht werden können, ist dem Oberverwaltungsgericht vorbehalten. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass das Revisionsgericht im Interesse einer abschließenden Entscheidung auf den Akteninhalt des vorinstanzlichen Verfahrens zugreift und diesen verwertet¹⁷. Die Stadt hat eine detaillierte Übersicht zu den einzelnen Flächen mit der Festsetzung zu den Akten gereicht. Diese bedarf aber der tatrichterlichen Würdigung, die dem Oberverwaltungsgericht vorbehalten ist.

Es spricht viel dafür, dass das Oberverwaltungsgericht seiner Prüfung und den rechtlichen Folgerungen ungeachtet der räumlichen Trennung der Flächen die Festsetzung eines einheitlichen Dorfgebiets zugrunde zu legen hat. Angesichts des in der Begründung zum Bebauungsplan betonten Planungsziels, den ursprünglichen Dorfkern von Sülldorf in seiner Struktur mit dem Sülldorfer Kirchenweg als „Dorfstraße“ zu erhalten, erscheint nicht zuletzt wegen des Siedlungscharakters eines Straßendorfs eine zusammenfassende Betrachtung aller Flächen angezeigt, auch wenn in der Begründung zum Bebauungsplan nachfolgend von festgesetzten Dorfgebieten die Rede ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20. Juni 2023 – 4 CN 7.21

1. BVerwG, Urteil vom 23.04.2009 – 4 CN 5.07, BVerwGE 133, 377 Rn. 8 ff.[↩]
2. OVG Hamburg, Urteil vom 15.10.2020 – 2 E 7/18.N[↩]
3. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 11.10.2012 – 4 C 9.11, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 387 Rn. 7 ff.; so schon Urteile vom 27.01.1965 – 4 C 41.65, BVerwGE 26, 121 <124> und vom 24.08.1979 – 4 C 3.77, Buchholz 406 § 35 BBauG Nr. 158 S. 103; siehe dazu Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 35 Rn. 46 ff. und Dürr, in: Brügelmann, BauGB, Stand Januar 2023, § 35 Rn. 28 f.[↩]
4. so etwa VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.01.2002 – 5 S 1973/01 2 ff.; Hess. VGH, Urteil vom 15.02.2005 – 3 N 1095/03 29 ff.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 5 BauNVO Rn. 27; Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 5a BauNVO Rn. 43; Roeser, in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 5. Aufl.2022, § 5 Rn. 17; Arnold, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Aufl.2018, § 5 Rn. 46; Schimpfermann/Stühler, in: Fickert/Fieseler, BauNVO, 13. Aufl.2018 § 5 Rn.01.43[↩]
5. BVerwG, Beschluss vom 04.12.1995 – 4 B 258.95, Buchholz 406.12 § 5 BauNVO Nr. 3 S. 5; Urteile vom 23.04.2006 – 4 CN 5.07, BVerwGE 133, 377 Rn. 10; und vom 06.06.2019 – 4 C 10.18, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 224 Rn. 21[↩]
6. siehe Hörnicke, DVBl 2021, 694 <695> Schmidt-Eichstaedt, ZfBR 2011, 323 <324 f.>[↩]
7. a. A. Otto, ZfBR 2021, 626 <627>[↩]
8. BGBl. I S. 322[↩]
9. OVG NRW, Urteil vom 25.01.2013 – 10 A 2269/10 82 ff. und Beschluss vom 10.05.2017 – 8 B 1081/16 24 f.; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 2 BauNVO Rn. 50, 57; Vietmeier, in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 2. Aufl.2018, § 2 Rn. 23 ff.; Karber, in: BeckOK BauNVO, Stand April 2023, § 2 Rn. 43 f.[↩]
10. siehe BVerwG, Urteil vom 27.01.1967 – 4 C 41.65, BVerwGE 26, 121 Ls. 1 und nachfolgend Urteile vom 24.10.1980 – 4 C 35.78 – 10; vom 11.04.1986 – 4 C 67.82, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 234 S. 154; vom 16.12.2004 – 4 C 7.04, BVerwGE 122, 308 S. 311 f. und zuletzt vom 11.10.2012 – 4 C 9.11, Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 387 Rn. 7; diese Begrifflichkeit übernehmend Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 15. Aufl.2022, § 35 Rn. 17[↩]
11. BGBl. I S. 1802[↩]
12. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.10.2017 – 4 C 5.16, BVerwGE 160, 104 Rn. 10 ff.[↩]
13. BGBl. I S. 3786[↩]
14. so Finger, in: Brügelmann, BauGB, Stand Januar 2023, § 5a BauNVO Rn. 24[↩]
15. vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2023, § 5a BauNVO Rn. 44 f.[↩]
16. vgl. BT-Drs.19/24838 S. 34 [↩]
17. siehe etwa BVerwG, Urteil vom 11.07.2017 – 7 C 35.15, Buchholz 451.224 § 3 KrWG Nr. 2 Rn. 32; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl.2022, § 137 Rn. 60 ff.[↩]