Die nach § 12 Abs. 2 ContStifG auf Grund des Verweises auf § 13 StHG fortgeltende und auf den 31.12.1983 festgelegte Frist zur Geltendmachung von Leistungen ist keine Ausschlussfrist im Sinne von § 32 Abs. 5 VwVfG. Die Regelung des § 12 Abs. 2 ContStifG i.V.m. § 13 StHG ist keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.
Nach § 12 Abs. 1 Alt. 1 ContStifG werden an behinderte Menschen, die bei Inkrafttreten des Gesetzes über die Errichtung einer Stiftung „Hilfswerk für behinderte Kinder“ (im Folgenden: Errichtungsgesetz bzw. StHG) vom 17.12.19711 am 31.10.1972 lebten, Leistungen gewährt wegen Fehlbildungen, die mit der Einnahme thalidomidhaltiger Präparate der Grünenthal GmbH, Aachen, durch die Mutter während der Schwangerschaft in Verbindung gebracht werden können.
Nach § 12 Abs. 2 ContStifG können jedoch die Conterganrente, um die es vorliegend geht, und eine Kapitalentschädigung (erst) für die Zeit ab 1.07.2009 beantragt werden, wenn Leistungen nach § 13 StHG nicht innerhalb der dort vorgesehenen Frist geltend gemacht wurden. Nach § 13 StHG in der Fassung von Art. 1 Nr. 2 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Errichtung einer Stiftung „Hilfswerk für behinderte Kinder“ vom 22.12.19822 wurden Leistungen nach diesem Gesetz gewährt, wenn sie bis zum 31.12.1983 bei der Stiftung geltend gemacht worden sind. Im Zuge der Ablösung des Errichtungsgesetzes durch das Conterganstiftungsgesetz im Jahre 20053 griff § 12 Satz 2 ContStifG (a.F.) diese Regelung auf und bestimmte, dass Leistungen nach § 13 StHG geltend gemacht worden sein mussten. Hieran knüpft § 12 Abs. 2 ContStifG in der seit dem 30.06.2009 geltenden Fassung an und trifft für Leistungen, die nicht bis zum 31.12.1983 geltend gemacht worden waren, zwei Regelungen: Für die (hier allein streitbefangene) Zeit bis zum 30.06.2009 verbleibt es bei der durch § 13 StHG bzw. § 12 Satz 2 ContStifG a.F. angeordneten Regelung, dass Leistungen nicht mehr geltend gemacht werden können, während für die nachfolgende Zeit Conterganrente und Kapitalentschädigung beantragt werden können, so dass der Leistungsausschluss für hiervon Betroffene mit dem Monat der Antragstellung (§ 13 Abs. 4 Satz 1 ContStifG), frühestens aber zum 1.07.2009 endete.
Gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn der Betreffende ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Der Wiedereinsetzung steht nicht entgegen, dass es sich bei der festgesetzten Frist zur Geltendmachung von Leistungen um eine Ausschlussfrist im Sinne des § 32 Abs. 5 VwVfG handelte.
Die nach § 12 Abs. 2 ContStifG auf Grund des Verweises auf § 13 StHG fortgeltende und auf den 31.12.1983 festgelegte Frist zur Geltendmachung von Leistungen ist keine Ausschlussfrist im Sinne von § 32 Abs. 5 VwVfG. Danach ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Die Voraussetzungen einer Ausschlussfrist in diesem Sinne sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt4: Der Ausschluss der Wiedereinsetzung muss sich nicht ausdrücklich aus dem Gesetzeswortlaut ergeben. Es genügt, wenn nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ein verspäteter Antragsteller materiellrechtlich endgültig seine Anspruchsberechtigung verlieren soll. Das Fachrecht muss jedoch einen hinreichenden Anhalt für die Annahme bieten, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist gegenüber dem Interesse des Bürgers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumnis schlechthin den Vorrang eingeräumt und deswegen die Wiedereinsetzung generell versagt.
Wiedereinsetzung kann jedoch gleichwohl nicht gewährt werden, wenn auch die Jahresfrist des § 32 Abs. 3 VwVfG versäumt wurde und die Anspruchstellerin an deren Einhaltung nicht infolge höherer Gewalt gehindert war.
Gemäß § 32 Abs. 3 VwVfG kann nach einem Jahr seit dem Ende der versäumten Frist die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt oder die versäumte Handlung nicht mehr nachgeholt werden, außer wenn dies infolge höherer Gewalt unmöglich war. Die Jahresfrist hat die Klägerin versäumt, weil sie nicht bis zum 31.12.1984 Wiedereinsetzung beantragt oder die versäumte Rechtshandlung nachgeholt hat.
Der Begriff der „höheren Gewalt“ ist enger zu verstehen als der in den Wiedereinsetzungsvorschriften gebrauchte Begriff „ohne Verschulden“. Er entspricht inhaltlich „Naturereignissen oder anderen unabwendbaren Zufällen“ im Sinne des § 233 Abs. 1 ZPO a.F. Unter „höherer Gewalt“ wird ein Ereignis verstanden, das nicht notwendig menschlicher Steuerung völlig entzogen ist, aber unter den gegebenen Umständen auch durch die größte nach den Umständen des konkreten Falles vernünftigerweise von dem Betroffenen unter Anlegung subjektiver Maßstäbe – namentlich unter Berücksichtigung seiner Lage, Bildung und Erfahrung – zu erwartende und zumutbare Sorgfalt nicht abgewendet werden konnte5. Mit diesem Verständnis hat das Oberverwaltungsgericht den Begriff der höheren Gewalt seiner Entscheidung zugrunde gelegt. Dies belegen sowohl seine Formulierung „unvermeidbare Unwissenheit“ als auch die in Bezug genommene Kommentierung, die die vorstehend genannten Merkmale wiedergibt.
Die Regelung des § 12 Abs. 2 ContStifG i.V.m. § 13 StHG ist auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt.
Der Gesetzgeber war von Verfassungs wegen nicht gehindert, in § 12 Abs. 2 ContStifG unter Bezugnahme auf § 13 StHG eine auf den 31.12.1983 bemessene Frist zur Geltendmachung von Leistungen nach dem Conterganstiftungsrecht vorzusehen. § 12 Abs. 2 ContStifG trifft eine differenzierte Regelung für den Zeitraum bis zum 30.06.2009 einerseits und die nachfolgende Zeit andererseits. Wer die am 31.12.1983 ausgelaufene Frist zur Geltendmachung von Leistungen versäumt hat, erhält für den Zeitraum bis zum 30.06.2009 keine Leistungen, sondern kann diese erst für die Zeit ab dem 1.07.2009 beantragen. Dieser zeitabschnittsweise unterschiedlichen Rechtslage hat die verfassungsrechtliche Bewertung durch eine ebenfalls an den fraglichen Zeitabschnitten orientierte Betrachtung Rechnung zu tragen. Zwar stellt die Möglichkeit von Neuanträgen nach § 12 Abs. 2 ContStifG eine Verbesserung der Rechtslage dar6. Dies gilt aber nur für die Zeit ab dem 1.07.2009, nicht hingegen für den hier allein streitbefangenen Zeitraum bis zum 30.06.2009. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen diese Regelung bestehen weder mit Blick auf die Eigentumsgarantie noch auf das Sozialstaatsprinzip und den allgemeinen Gleichheitssatz.
Die bis zum 31.12.1983 bemessene Frist zur Geltendmachung von Leistungen verstößt nicht gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Allerdings ist – was das Oberverwaltungsgericht noch offengelassen hat – der Schutzbereich dieses Grundrechts berührt. Eingriffe in Ansprüche nach dem Conterganstiftungsgesetz sind am Maßstab des Art. 14 Abs. 1 GG zu prüfen7, weil die ursprünglichen, durch das Errichtungsgesetz umgestalteten zivilrechtlichen Ansprüche der Berechtigten unter den Eigentumsschutz des Grundgesetzes fielen. Letzteres gilt zum einen für die Ansprüche der Berechtigten aus dem 1970 zwischen einer Vielzahl von Geschädigten und der Grünenthal GmbH geschlossenen Vergleichsvertrag8. Zum anderen erfasst die Eigentumsgarantie – unabhängig von dem Vergleichsvertrag und der Beteiligung hieran – auch die den Geschädigten ursprünglich zustehenden deliktischen Ansprüche. Denn der Eigentumsschutz umfasst auch schuldrechtliche Ansprüche, und zwar in besonderem Maße solche, die den Charakter eines Äquivalents für Einbußen an Lebenstüchtigkeit besitzen9, was auf die in Rede stehenden schuldrechtlichen Ansprüche auf deliktsrechtlicher Grundlage offensichtlich zutrifft. Auch diese Forderungen sind nach § 23 Abs. 1 Satz 1 StHG erloschen und in Leistungsansprüche gegen die Stiftung umgewandelt worden.
Die Frist zur Geltendmachung von Leistungen nach dem Conterganstiftungsrecht stellt eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, die auch im Übrigen verhältnismäßig ist.
Selbst eine gesetzliche Frist zur Geltendmachung eines Rechts, bei deren Versäumung sogar ein materieller Rechtsverlust eintritt, stellt jedenfalls dann keine Enteignung (Art. 14 Abs. 3 GG), sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) dar, wenn das betreffende Recht infolge des ihm zugrunde liegenden Sachverhalts ohnehin besonders geltend gemacht werden muss und sein Erlöschen vom Berechtigten binnen angemessener Frist und in einfacher, leicht zu erfüllender Form verhindert werden kann10. Hier führte der fruchtlose Ablauf der Frist des § 13 StHG am 31.12.1983 materiellrechtlich nicht zum Erlöschen der gesetzlichen Ansprüche. Diese konnten lediglich nicht mehr geltend gemacht und damit realisiert werden, und zwar für den gesamten Zeitraum bis einschließlich zum 30.06.2009. Selbst wenn dies für den fraglichen Zeitraum in den Auswirkungen einem Erlöschen der Ansprüche gleichzusetzen wäre, käme dem in der Frist des § 12 Abs. 2 ContStifG i.V.m § 13 StHG liegenden Eingriff nur der Charakter einer Inhalts- und Schrankenbestimmung zu. Denn die Leistungen nach dem Conterganstiftungsrecht wurden nur bei Geltendmachung durch den Betreffenden gewährt, und dieser konnte durch bloße Geltendmachung den Fristablauf in einfacher, leicht zu erfüllender Weise verhindern.
Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit10, den der Gesetzgeber auch bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) zu beachten hat, ist nicht verletzt. Er besagt, dass eine Maßnahme zur Erreichung des angestrebten legitimen Regelungszwecks geeignet und erforderlich sein muss. Sie ist geeignet, wenn der gewünschte Erfolg mit ihrer Hilfe gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber kein anderes, das betreffende Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Ferner darf der mit der Maßnahme verbundene Eingriff nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen.
Die Einführung einer Frist zur Geltendmachung von Leistungen verfolgte nach den bereits zuvor zitierten Gesetzesmaterialien ein legitimes und im öffentlichen Interesse liegendes Regelungsziel, nämlich der Beklagten einen Überblick zu verschaffen über die Anzahl der bis dahin noch unbekannten oder ihr nicht förmlich gemeldeten Fälle und damit auch über den voraussichtlichen finanziellen Bedarf. Sie war auch geeignet, diesen Zweck zu erreichen. Letzteres kann die Klägerin nicht mit dem Argument in Zweifel ziehen, der Finanzbedarf sei deshalb nicht absehbar gewesen, weil für sogenannte Altfälle im Laufe der Zeit höhere Schädigungsgrade oder auch neue Bedarfe anerkannt worden seien. Denn es kommt auf die Sachlage bei Einführung der Geltendmachungsfrist Ende 1982 an. Zudem darf der Gesetzgeber bei der Abschätzung des künftigen Finanzbedarfs mit prognostischen Durchschnittswerten je Fall operieren.
Zur Erreichung des genannten Zwecks war die Einführung einer Frist zur Geltendmachung der Leistungen auch erforderlich, ein das Eigentumsgrundrecht weniger einschränkendes Mittel ist nicht ersichtlich.
Darüber hinaus war die gesetzgeberische Maßnahme verhältnismäßig im engeren Sinn. Sie führt zu einem angemessenen Interessenausgleich, der auch den Belangen der Leistungsberechtigten in hinreichender Weise Rechnung trägt. Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Berechtigten im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Frist zur Geltendmachung von Leistungen ihre Ansprüche gegen die Beklagte bereits seit etwa zehn Jahren, nämlich seit Inkrafttreten des Errichtungsgesetzes Ende Oktober 1972 geltend machen konnten und ihnen ein weiteres Jahr bis Ende 1983 verblieb, um noch entsprechend tätig zu werden. Hinzu kommt bei unverschuldeter Fristversäumnis die Möglichkeit der Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach Maßgabe des § 32 VwVfG. Besteht eine solche Möglichkeit zur Wiedereinsetzung in Härtefällen, ist dies für die Beurteilung der Angemessenheit einer Inhalts- und Schrankenbestimmung durch eine Geltendmachungsfrist von erheblicher Bedeutung11. Zudem ist die vom Gesetzgeber gewählte Frist und die insgesamt für die Geltendmachung von Ansprüchen zur Verfügung stehende Zeit nicht nur ins Verhältnis zu setzen zu der seinerzeit geltenden dreißigjährigen Verjährungsfrist nach § 195 oder § 852 Abs. 1 Halbs. 2 BGB a.F., sondern auch zu der lediglich dreijährigen Verjährungsfrist nach § 852 Abs. 1 Halbs. 1 BGB a.F. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass zur Fristwahrung nichts weiter erforderlich war, als etwaige Ansprüche gegenüber der Beklagten geltend zu machen, wozu weder substantiierte Angaben notwendig noch medizinische Unterlagen, die die Art der Schädigung oder gar einen Kausalzusammenhang zur Einnahme von Contergan während der Schwangerschaft thematisieren, vorzulegen waren.
Schließlich ist die in § 12 Abs. 2 ContStifG i.V.m. § 13 StHG für den Zeitraum bis zum 30.06.2009 getroffene Regelung im Hinblick sowohl auf das Sozialstaatsprinzip als auch den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich unbedenklich. Insoweit nimmt das Bundesverwaltungsgericht Bezug auf die entsprechenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, die auch ohne die hiervon ausgenommene Einbeziehung der Ausführungen zur Rechtslage ab dem 1.07.2009 Bestand haben. Die Klägerin hat keine Gesichtspunkte vorgebracht, die ergänzende Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts erfordern. Solche Gesichtspunkte sind auch sonst nicht ersichtlich.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Juni 2020 – 5 C 1.20
- BGBl. I S.2018[↩]
- BGBl. I S.2006[↩]
- BGBl. I S. 2967[↩]
- BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 – 8 C 38.95, Buchholz 454.71 § 27 2. WoGG Nr. 2 S. 6[↩]
- BVerfG, Kammerbeschluss vom 16.10.2007 – 2 BvR 51/05 – BVerfGK 12, 303 <306 f.> BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 – 8 C 25.12, Buchholz 451.178 EEG Nr. 2 Rn. 30[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.02.2010 – 1 BvR 1541/09, 1 BvR 2685/09 – NJW 2010, 1943 Rn. 39[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.02.2010 – 1 BvR 1541/09, 1 BvR 2685/09 – NJW 2010, 1943 Rn. 28, 31; BVerwG, Urteil vom 19.06.2014 – 10 C 1.14, BVerwGE 150, 44 Rn. 55[↩]
- vgl. BVerfG, Urteil vom 08.07.1976 – 1 BvL 19/75, 1 BvL 20/75, 1 BvR 148/75, BVerfGE 42, 263 <294, 303> und Beschluss vom 26.02.2010 – 1 BvR 1541/09, 1 BvR 2685/09 – NJW 2010, 1943 Rn. 28[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.12.2004 – 1 BvR 1804/03, BVerfGE 112, 93 <107>[↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.10.1985 – 1 BvL 17/83, 1 BvL 19/83, BVerfGE 70, 278 <286>[↩][↩]
- vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.10.1985 – 1 BvL 17/83, 1 BvL 19/83, BVerfGE 70, 278 <287>[↩]
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