Öffentliche Unternehmen anderer EU-Länder – und die Eigentumsfreiheit

Eine erwerbswirtschaftlich tätige inländische juristische Person des Privatrechts, die vollständig von einem Mitgliedstaat der Europäischen Union getragen wird, kann sich wegen der Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes in Ausnahmefällen auf die Eigentumsfreiheit berufen und Verfassungsbeschwerde erheben.

Öffentliche Unternehmen anderer EU-Länder – und die Eigentumsfreiheit

Inländische juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich nicht auf die materiellen Grundrechte berufen1. Sie können folglich auch nicht eine Verletzung materieller Grundrechte mit der Verfassungsbeschwerde rügen2.

Das Fehlen ihrer Grundrechtsfähigkeit hat das Bundesverfassungsgericht auf eine Reihe verschiedener, sich zum Teil ergänzender Gründe gestützt. So könne der nach Art. 1 Abs. 3 GG an die Grundrechte gebundene Staat nicht gleichzeitig Adressat und Berechtigter von Grundrechten sein3. Auch bei selbständigen Organisationseinheiten handele es sich; vom Menschen und Bürger als dem ursprünglichen Inhaber der Grundrechte her gesehen, jeweils nur um eine besondere Erscheinungsform der einheitlichen Staatsgewalt4. Nur wenn die Bildung und Betätigung einer juristischen Person Ausdruck der freien Entfaltung der privaten, natürlichen Personen sei, wenn insbesondere der Durchgriff auf die hinter den juristischen Personen stehenden Menschen es als sinnvoll und erforderlich erscheinen lasse, sei es gerechtfertigt, juristische Personen als Grundrechtsinhaber anzusehen und sie kraft dessen auch in den Schutzbereich bestimmter materieller Grundrechte einzubeziehen5. Die juristischen Personen öffentlichen Rechts stünden dem Staat bei Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben nicht in der gleichen grundrechtstypischen Gefährdungslage gegenüber wie der einzelne Grundrechtsträger6.

Abweichendes gilt für jene juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar einem durch bestimmte Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind oder ihm kraft ihrer Eigenart von vornherein zugehören, wie Rundfunkanstalten, Universitäten und deren Fakultäten7 oder Kirchen und sonstige öffentlich-rechtliche Weltanschauungsgemeinschaften8.

Mit im Wesentlichen gleichen Erwägungen hat das Bundesverfassungsgericht auch juristischen Personen des Privatrechts, die ganz vom Staat beherrscht werden, die Grundrechtsfähigkeit im Hinblick auf materielle Grundrechte abgesprochen, auch weil ansonsten die Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang von der jeweiligen Organisationsform abhängig wäre9. Entsprechendes gilt für sogenannte gemischtwirtschaftliche Unternehmen, sofern der Staat mehr als 50 % der Anteile an diesen juristischen Personen des Privatrechts hält10.

Die für die Verneinung der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts und juristischer Personen des Privatrechts, welche ganz oder überwiegend vom deutschen Staat gehalten werden, maßgeblichen Erwägungen gelten für inländische juristische Personen des Privatrechts, die – wie hier Vattenfall – von einem ausländischen Staat gehalten werden, nicht uneingeschränkt.

So kann das sogenannte Konfusionsargument, demzufolge der Staat nicht zugleich grundrechtsverpflichtet und grundrechtsberechtigt sein kann, der Grundrechtsfähigkeit einer von einem ausländischen Staat gehaltenen juristischen Person des Privatrechts nicht entgegengehalten werden. Denn der fremde Staat ist von vornherein nicht verpflichtet, die Grundrechte der Menschen in Deutschland zu garantieren und sie entsprechend zu schützen. Allerdings folgt aus der fehlenden Grundrechtsbindung des ausländischen Staates nicht notwendig zugleich seine Grundrechtsberechtigung. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus dem Fraport, Urteil des Bundesverfassungsgerichts11; dort hat das Gericht allein für den umgekehrten Fall aus der Grundrechtsbindung auf das Fehlen der Grundrechtsberechtigung geschlossen12.

Dass die Eröffnung von Grundrechtsschutz an staatliche Unternehmen generell zu einer Schwächung und Gefährdung des Schutzes der in Wahrnehmung unabgeleiteter, ursprünglicher Freiheit handelnden Bürger13 führen könnte, steht der Gewährung des Grundrechtsschutzes in Konstellationen der vorliegenden Art ebenfalls nicht entgegen. Das staatliche Unternehmen wird nicht aus eigener Grundrechtsbindung entlassen, denn als von einem ausländischen Staat getragenes Unternehmen ist es ohnehin von vornherein nicht an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden. Es ist hier auch kein multipolares Grundrechtsverhältnis betroffen, in dem die Gewährung von Grundrechtsschutz an das staatliche Unternehmen unmittelbar die Position eines anderen, in ursprünglicher Freiheit handelnden Grundrechtsträgers beeinflussen und damit den verfassungsrechtlichen Schutz ursprünglicher Freiheit schwächen würde.

Eine von einem ausländischen Staat gehaltene juristische Person des Privatrechts, die ausschließlich als Wirtschaftssubjekt agiert, verfügt wie andere, rein private Marktteilnehmer weder unmittelbar noch mittelbar über innerstaatliche Machtbefugnisse. Einer solchen juristischen Person, wie der Beschwerdeführerin Vattenfall, droht zudem insofern eine spezifische Gefährdungssituation, als sie – falls ihr die Berufung auf die Grundrechte völlig versagt bleibt – im Gegensatz zu allen anderen Marktteilnehmern gegenüber staatlichen Eingriffen und wirtschaftslenkenden Maßnahmen, die unmittelbar durch Gesetz erfolgen, rechtsschutzlos ist. Rein privaten Marktteilnehmern steht die Verfassungsbeschwerde offen. Auch die vom Bund, einem Land oder einer Kommune gehaltenen juristischen Personen des Privatrechts sind, obwohl es ihnen wegen der fehlenden Grundrechtsfähigkeit verwehrt ist, eine Verfassungsbeschwerde zu erheben, nicht schutzlos. Die hinter ihnen stehenden Hoheitsträger können sich mittels der zur Wahrung innerstaatlicher Kompetenzen vorgesehenen Schutzmechanismen gegen vermeintlich verfassungswidrige Einschränkungen ihrer wirtschaftlichen Betätigung zur Wehr setzen. Diese Option ist den von ausländischen Staaten gehaltenen juristischen Personen des Privatrechts verschlossen. Wird ihnen die Erhebung der Verfassungsbeschwerde verwehrt, bleiben sie gegenüber unmittelbaren gesetzlichen Eingriffen ohne Rechtsschutzmöglichkeit. Denn der fachgerichtliche Verwaltungsrechtsschutz greift regelmäßig nicht unmittelbar gegen Gesetze.

Allerdings fehlt es auch in Fällen ausländischer staatlicher Rechtsträgerschaft an den hinter diesen Organisationseinheiten stehenden Menschen, die gegen hoheitliche Übergriffe zu schützen und deren Möglichkeiten einer freien Mitwirkung und Mitgestaltung im Gemeinwesen zu sichern letztlich Sinn der vom Grundgesetz verbürgten Grundrechte ist14. Eine besondere “grundrechtstypische Gefährdungslage” ergibt sich jedenfalls nicht schon aus dem Umstand, dass auch das Eigentum eines staatlichen Unternehmens privatrechtlich – also als Privateigentum – ausgestaltet ist, den betreffenden Unternehmen mithin keine weitergehenden Rechte zustehen als privaten Marktteilnehmern. Denn in der Hand eines – sei es auch ausländischen – Staates dient das Eigentum nicht der Funktion, derentwegen es durch das Grundrecht geschützt ist, nämlich dem Eigentümer “als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen” zu sein. Art. 14 GG als Grundrecht schützt nicht das Privateigentum, sondern das Eigentum Privater15.

Angesichts dieser besonderen Umstände des Falles ist die insoweit offene Auslegung des Art.19 Abs. 3 GG auch mit Blick auf die unionsrechtlich geschützte Niederlassungsfreiheit vorzunehmen. Auf diese Weise können auch Brüche zwischen der deutschen und der europäischen Rechtsordnung vermieden werden. Der Beschwerdeführerin Vattenfall kann hier mit Blick auf die Niederlassungsfreiheit ausnahmsweise die Erhebung der Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf Art. 14 GG eröffnet werden16.

Die Niederlassungsfreiheit ist betroffen. Zwar ist die Beschwerdeführerin Vattenfall eine nach deutschem Gesellschaftsrecht errichtete Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Dahinter steht jedoch mit der Vattenfall AB ein schwedisches Mutterunternehmen. Die Vattenfall AB hat bei der Gründung ihrer deutschen Tochterunternehmen von ihrer Niederlassungsfreiheit Gebrauch gemacht (Art. 54 Abs. 1 i.V.m. Art. 49 Abs. 1 Satz 2 AEUV). Die Beschwerdeführerin Vattenfall als Tochtergesellschaft im Sinne des Art. 49 Abs. 1 Satz 2 AEUV kann sich auf den ihrer Muttergesellschaft durch die Niederlassungsfreiheit gewährten Schutz berufen17. Der Anwendbarkeit der Niederlassungsfreiheit steht nicht entgegen, dass das Unternehmen vollständig in der Hand des schwedischen Staates liegt. Die Grundfreiheiten des Unionsrechts differenzieren insofern nicht. Art. 54 Abs. 2 AEUV bezieht öffentlich-rechtlich organisierte Unternehmen, sofern sie einen Erwerbszweck verfolgen, ausdrücklich in den Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit ein.

AEUV steht nationalen Regelungen oder Maßnahmen entgegen, die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar sind, die aber geeignet sind, die Ausübung der durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union garantierten grundlegenden Freiheiten durch die Unionsangehörigen zu behindern oder weniger attraktiv zu machen18.

Zwar dürfte nicht schon allein darin eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit liegen, dass einem Unternehmen die Berufung auf Grundrechte und damit nach nationalem Verfassungsprozessrecht auch die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde versagt bliebe.

Angesichts der besonderen Umstände des vorliegenden Falls bedürfte die Verwehrung der Verfassungsbeschwerde hier jedoch der Rechtfertigung vor der Niederlassungsfreiheit. Zum einen wäre der Beschwerdeführerin Vattenfall nach geltendem deutschen Prozessrecht ohne die Möglichkeit der Gesetzesverfassungsbeschwerde keinerlei Rechtsschutzmöglichkeit gegen die mit der 13. AtG-Novelle verbundenen Beeinträchtigungen eröffnet. Zum anderen wiegen die mit der 13. AtG-Novelle verbundenen Beeinträchtigungen besonders schwer, weil die Novelle die Beschwerdeführerin Vattenfall dazu zwingt, das anteilig auch von ihr gehaltene und über die Beschwerdeführerin Krümmel betriebene Kernkraftwerk frühzeitig abzuschalten, womit insoweit die weitere Ausübung der Niederlassungsfreiheit ausgeschlossen wird. Schließlich müsste die Beschwerdeführerin Vattenfall einen spürbaren Wettbewerbsnachteil hinnehmen. Anders als ihr steht ihren privaten Wettbewerbern in Gestalt der Gesetzesverfassungsbeschwerde eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die mit der 13. AtG-Novelle verbundenen Beeinträchtigungen offen. Selbst einem vom deutschen Staat gehaltenen Wettbewerber stehen wenigstens innerhalb der Staatsorganisation Möglichkeiten der Interessenwahrnehmung zur Verfügung.

Es fehlte an den Voraussetzungen für die Rechtfertigung einer bloßen Beschränkung der Niederlassungsfreiheit. Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit, die ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gelten, können nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, sofern sie geeignet sind, die Erreichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist19. Solche zwingenden Gründe des Allgemeininteresses sind nicht ersichtlich. Dass die Beschwerdeführerin ein staatliches Unternehmen ist, begründet für sich genommen keinen zwingenden Grund des Allgemeininteresses, weil die Grundfreiheiten hinsichtlich ihres personellen Schutzbereichs gerade nicht zwischen staatlichen und nicht staatlichen Unternehmen differenzieren20.

Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte legen ebenfalls nahe, der Beschwerdeführerin Vattenfall eine effektive Rechtsschutzmöglichkeit gegen die 13. AtG-Novelle zu eröffnen. Sie sind als Auslegungshilfe bei der Auslegung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes heranzuziehen, verlangen allerdings keine schematische Parallelisierung21. Wie die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zur Menschenrechtsfähigkeit staatlich beherrschter Unternehmen22 in die deutsche Rechtsordnung eingefügt werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Die Beschwerdeführerin Vattenfall kann jedenfalls vertretbar behaupten, in ihrem konventionsrechtlichen Eigentumsrecht aus Art. 1 Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention verletzt zu sein, wogegen Art. 13 EMRK ein Beschwerderecht bei einer innerstaatlichen Instanz verlangt23. Das zwingt nicht zu einem Rechtsbehelf gegen ein Gesetz24, aber doch zur Eröffnung einer Beschwerdemöglichkeit25.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/111 BvR 1456/121 BvR 321/12

  1. vgl. BVerfGE 4, 27, 30; 15, 256, 262; 21, 362, 368 ff.; 35, 263, 271; 45, 63, 78; 61, 82, 100 f. []
  2. vgl. BVerfGE 45, 63, 78; 68, 193, 206 m.w.N. []
  3. vgl. BVerfGE 15, 256, 262; 21, 362, 369 f. []
  4. vgl. BVerfGE 4, 27, 30; 21, 362, 370 []
  5. vgl. BVerfGE 21, 362, 369; 61, 82, 101; 68, 193, 206 []
  6. vgl. BVerfGE 45, 63, 79; 61, 82, 102 []
  7. vgl. BVerfGE 31, 314, 321 f.; 74, 297, 317 f.; 93, 85, 93; 107, 299, 309 f. []
  8. vgl. BVerfGE 19, 129, 132; 30, 112, 119 f.; 42, 312, 321 f.; 70, 138, 160 f. []
  9. vgl. BVerfGE 45, 63, 79 f.; 68, 193, 212 f. []
  10. vgl. entsprechend zur Frage der Grundrechtsbindung BVerfGE 128, 226, 244, 246 f. []
  11. BVerfGE 128, 226 []
  12. a.a.O., S. 244, 246 f. []
  13. vgl. BVerfGE 75, 192, 196; 128, 226, 244 f. []
  14. vgl. BVerfGE 61, 82, 100 f. []
  15. BVerfGE 61, 82, 108 f. []
  16. zur Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes vgl. BVerfGE 123, 267, 354; 126, 286, 303, 327; 136, 69, 91 Rn. 43 []
  17. vgl. EuGH, Urteil vom 26.06.2008, Burda, – C-284/06, EU:C:2008:365 []
  18. vgl. grundlegend EuGH, Urteil vom 31.03.1993, Kraus, ?- C-19/92, EU:C:1993:125, Rn.?32; stRspr []
  19. vgl. EuGH, Urteil vom 24.03.2011, Kommission/Spanien, – C-400/08, EU:C:2011:172, Rn. 73; stRspr []
  20. zur Niederlassungsfreiheit Art. 54 Abs. 2 AEUV []
  21. vgl. BVerfGE 131, 268, 295 f. unter Verweis auf BVerfGE 111, 307, 315 ff. und 128, 326, 366 ff. []
  22. vgl. EGMR, Islamic Republic of Iran Shipping Lines v. Turkey, Urteil vom 13.12 2007, Nr. 40998/98, § 79 ff. []
  23. vgl. EGMR, Lithgow and others v. United Kingdom, Urteil vom 08.07.1986, Nr. 9006/80, § 205; EGMR, Leander v. Sweden, Urteil vom 26.03.1987, Nr. 9248/81, § 77 []
  24. vgl. EGMR, Lithgow and others v. United Kingdom, Urteil vom 08.07.1986, Nr. 9006/80, § 206 []
  25. vgl. EGMR, Leander v. Sweden, Urteil vom 26.03.1987, Nr. 9248/81, § 77 []