Teilwiderruf einer Zuwendung wegen Zweckverfehlung – und die Jahresfrist

Die Jahresfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG läuft für jeden Widerrufsgrund gesondert. Sie beginnt, wenn die Behörde aufgrund vollständiger Kenntnis von dem jeweiligen Widerrufsgrund und den für die Widerrufsentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen für den gesamten Verwaltungsakt einschätzen kann, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Widerrufsgrund die Aufhebung des Verwaltungsakts rechtfertigen kann.

Teilwiderruf einer Zuwendung wegen Zweckverfehlung – und die Jahresfrist

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall ist in der Vorinstanz das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg Vorpommern in Greifswald1 unter Verstoß gegen §§ 133, 157 BGB vom Vorliegen einer teilweisen, einen Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides grundsätzlich rechtfertigenden Zweckverfehlung im Sinne von § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG MV ausgegangen:

§ 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG MV ermächtigt zum Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, wenn die Leistung nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Danach muss der Zweck einer Zuwendung dem Bescheid selbst mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen sein. Maßgeblich sind dafür neben dem Wortlaut des Bescheides auch der Inhalt der von ihm in Bezug genommenen Richtlinien, die Grundlage der Bewilligung der Zuwendung gewesen sind2.  Gemessen hieran verstößt die Auslegung des Zuwendungsbescheides vom 29.07.2004 durch das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern gegen §§ 133, 157 BGB, weil sie eine Zweckverfehlung nicht gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG MV aus dem Zuwendungsbescheid und der von ihm in Bezug genommenen Richtlinie, sondern allein aus einer nach Auffassung der Beteiligten bestehenden Förderpraxis abgeleitet hat.

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Weder der Zuwendungsbescheid noch die von ihm in Bezug genommene Förderrichtlinie bieten Anhaltspunkte dafür, dass in der zeitweiligen Nichtteilnahme eines von seinem Betrieb nicht freigestellten Auszubildenden an der geförderten und von der Zuwendungsempfängerin angebotenen Ausbildung eine Verfehlung des Zwecks der Zuwendung liegen könnte. Vielmehr wurde die Zuwendung nach Ziffer 1, 2 und 5.2 der Richtlinie für Personal- und Sachausgaben für die Bereitstellung betrieblicher Ausbildungsplätze in einem Ausbildungsverbund gewährt. Bereitgestellt ist ein Ausbildungsplatz schon dann, wenn der Auszubildende ihn nutzen kann. Dieser Zweck wurde nicht dadurch verfehlt, dass ein Auszubildender mangels Freistellung durch seinen Betrieb an Teilen der von der Zuwendungsempfängerin bereitgestellten überbetrieblichen Ausbildung nicht teilnehmen konnte. Weder der Zuwendungsbescheid noch die Förderrichtlinie setzen für eine Wahrung des Zuwendungszwecks voraus, dass die von der Zuwendungsempfängerin bereitgestellten Ausbildungsplätze von sämtlichen geförderten Auszubildenden durchgehend wahrgenommen werden. Gegen die Förderschädlichkeit einer zeitweiligen Nichtinanspruchnahme des Ausbildungsangebotes spricht auch, dass Ziffer 6.6 der Richtlinie eine Verringerung der Zuwendung in den – hier einschlägigen – Fällen der Förderung der überbetrieblichen Ausbildung (Ziff. 2. Buchst. b der Richtlinie) um die anteiligen Ausgaben vorsieht, die nachweislich bedingt durch die vorzeitige Beendigung eines Ausbildungsverhältnisses beim durchführenden Bildungsdienstleister entfallen. Eine Kürzung der Förderhöhe um Zuschüsse für bereitgestellte, aber nicht in Anspruch genommene Ausbildungswochen bei fortbestehendem Ausbildungsverhältnis und ohne nachweisliche Reduktion der Ausgaben stünde hierzu in Widerspruch.

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Eine von dem Inhalt des Zuwendungsbescheides und der von ihm in Bezug genommenen Richtlinie abweichende tatsächliche Förderpraxis des beklagten Landes könnte die für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG MV allein maßgebliche Zwecksetzung im Zuwendungsbescheid auch dann nicht ändern, wenn sie – anders als hier – vom Tatsachengericht festgestellt wäre.

Das Oberverwaltungsgericht hat § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG MV sowie § 28 Abs. 1 VwVfG MV, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmen (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), unzutreffend angewendet. Es hat sich bei seiner Entscheidung von einem fehlerhaften Maßstab für den Beginn der Jahresfrist leiten lassen (aa). Das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern ist zudem unzutreffend davon ausgegangen, die Jahresfrist habe durch eine ordnungsgemäße Anhörung der Zuwendungsempfängerin zu dem beabsichtigten Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides zu laufen begonnen (bb).

Die Jahresfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG MV läuft für jeden Widerrufsgrund – also für jeden Gesichtspunkt, der für sich genommen den Widerruf zumindest eines Teils des Bescheides, so wie die Behörde ihn erlassen hat, rechtfertigen kann – gesondert3. Sie beginnt jeweils, wenn die Behörde vollständige Kenntnis von dem jeweiligen Widerrufsgrund und den für die Widerrufsentscheidung außerdem erheblichen Tatsachen hat4. Die erforderliche Kenntnis ist gegeben, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme oder den Widerruf zu entscheiden5. Die für die Ausübung des Rücknahme- oder Widerrufsermessens maßgebliche Kenntnis erlangt die Behörde regelmäßig nur infolge einer – mit einer angemessenen Frist zur Stellungnahme verbundenen – Anhörung des Betroffenen6. Unterlässt die Behörde die Anhörung, so läuft die Frist nicht7; verzögert sie sie, so läuft die Frist gleichwohl nicht früher8. Die Anhörung selbst setzt die Frist noch nicht in Lauf. Erst mit der Stellungnahme des Betroffenen erhält die Behörde Kenntnis von den Umständen, die gegebenenfalls bei ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen sind, jedenfalls aber die Gewissheit, dass ihre bisherige Kenntnis vollständig ist9; dann läuft die Frist. Entsprechendes gilt, wenn der Betroffene die gesetzte Frist verstreichen lässt, ohne Stellung zu nehmen. Veranlasst die Stellungnahme des Betroffenen die Behörde zu weiterer Sachaufklärung, so läuft die Frist erst mit deren Abschluss und gegebenenfalls einer erneuten Anhörung; zweckmäßigerweise weist die Behörde den Betroffenen hierauf hin10.

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Diesem Maßstab wird die Berechnung der Jahresfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG MV durch das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern nicht in jeder Hinsicht gerecht. Es nimmt unzutreffend an, dass die Jahresfrist bei teilbaren Bescheiden hinsichtlich ein- und denselben Widerrufsgrundes für jeden rechtlich selbständig beurteilbaren Teil des Bescheides gesondert läuft. Nach § 49 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG MV bezieht sich die für den Beginn der Jahresfrist erforderliche Kenntnis der Behörde von Tatsachen, die den Widerruf eines Verwaltungsakts rechtfertigen, auf den gesamten von der Behörde erlassenen Bescheid. Erlaubt die bisherige Tatsachenkenntnis der Behörde ihr erst hinsichtlich eines Teils des Bescheides eine Prüfung, ob der jeweilige Widerrufsgrund vorliegt, beginnt die Jahresfrist hinsichtlich dieses Widerrufsgrundes noch nicht zu laufen. Der Fristbeginn setzt vielmehr voraus, dass die Behörde Kenntnis aller erforderlichen Tatsachen hat, um das Vorliegen des betreffenden Widerrufsgrundes für den gesamten Bescheid zu prüfen.

Das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat schließlich unter unzutreffender Anwendung des § 28 Abs. 1 VwVfG MV angenommen, die Jahresfrist für den teilweisen Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 29.07.2004 habe bereits im Jahr 2007 zu laufen begonnen. Nicht zu beanstanden ist insoweit sein rechtlicher Ausgangspunkt, wonach der Beginn des Laufs der Jahresfrist vorliegend eine ordnungsgemäße Anhörung voraussetzte, weil das dem beklagten Land Mecklenburg-Vorpommern eingeräumte Widerrufsermessen weder auf eine Entscheidung reduziert noch hinsichtlich einer bestimmten Entscheidung intendiert war. Eine Ermessensbeschränkung folgte weder aus der geringen Höhe des Rückforderungsbetrages noch aus der zeitweiligen Rückzahlungsbereitschaft der Zuwendungsempfängerin oder daraus, dass die Zuwendungsempfängerin lange Zeit ersichtlich rückzahlungsbereit war und dass in der 2013 durchgeführten Anhörung kein Umstand vorgebracht wurde, der dem beklagten Land Mecklenburg-Vorpommern nicht bereits im Sommer 2007 bekannt war.

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Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern, der Beklagte habe die Zuwendungsempfängerin zu dem beabsichtigten Teilwiderruf des Zuwendungsbescheides vom 29.07.2004 ordnungsgemäß angehört, wird den Anforderungen des § 28 Abs. 1 VwVfG MV jedoch nicht gerecht. Eine die Jahresfrist in Lauf setzende Anhörung setzt voraus, dass der von der beabsichtigten Maßnahme Betroffene von der Absicht zum Erlass eines vorläufig konkretisierten, bestimmten Verwaltungsakts in Kenntnis gesetzt und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird. Die Anhörung muss so konkret sein, dass der Angehörte erkennen kann, weshalb und wozu er sich äußern soll, mit welcher Entscheidung er zu rechnen hat und dass er Gelegenheit zur Stellungnahme hat11. Die von dem Oberverwaltungsgericht festgestellte Übermittlung des Prüfvermerks aus dem Jahr 2007 an die Zuwendungsempfängerin, die das Bundesverwaltungsgericht seiner Entscheidung mangels durchgreifender Verfahrensrügen nach § 137 Abs. 2 VwGO zugrundezulegen hat, genügte diesen Anforderungen nicht, weil ihm allenfalls entnommen werden konnte, dass der verfahrensgegenständliche Teilwiderruf erfolgen sollte. Gelegenheit zur Stellungnahme räumte er nicht ein.

Das angefochtene Urteil stellte sich indessen aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG MV ist nicht gegeben, weil der im Verwaltungsakt bestimmte Zuwendungszweck durch die zeitweilige Nichtteilnahme eines Auszubildenden nicht verfehlt wurde.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. Mai 2022 – 8 C 11.21

  1. OVG M-V, Urteil vom 30.06.2021 – 2 L 392/15[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1983 – 7 C 70.80, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 72 S. 18 f.[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.01.2019 – 10 C 5.17, BVerwGE 164, 237 Rn. 42[]
  4. stRspr, BVerwG, Urteile vom 22.10.1987 – 3 C 27.86, Buchholz 451.511 § 6 MOG Nr. 2 S. 4 f.; vom 24.01.2001 – 8 C 8.00, BVerwGE 112, 360 <362 f.> und vom 23.01.2019 – 10 C 5.17, BVerwGE 164, 237 Rn. 30; Beschluss vom 19.12.1984 – GrSen 1.84 und 2.84, BVerwGE 70, 356 <362>[]
  5. BVerwG, Urteil vom 28.06.2012 – 2 C 13.11, BVerwGE 143, 230 Rn. 29 und Beschluss vom 19.12.1984 – GrSen 1.84 und 2.84, BVerwGE 70, 356 <362 f.>[]
  6. BVerwG, Urteile vom 24.01.2001 – 8 C 8.00, BVerwGE 112, 360 <364> und vom 08.05.2003 – 1 C 15.02, BVerwGE 118, 174 <179>[]
  7. BVerwG, Beschluss vom 04.12.2008 – 2 B 60.08 7[]
  8. BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 – 7 C 6.01, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 103 S. 23[]
  9. BVerwG, Urteil vom 20.09.2001 – 7 C 6.01 – a. a. O.[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.01.2019 – 10 C 5.17, BVerwGE 164, 237 Rn. 32[]
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2020 – 3 C 16.18, BVerwGE 168, 63 Rn. 9[]
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