Flug­rou­ten­fest­le­gung – und die Lärm­be­läs­ti­gung

§ 29b Abs. 2 LuftVG ent­hält für die vom Bun­des­auf­sichts­amt für Flug­si­che­rung bei der Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren zu tref­fen­de Abwä­gungs­ent­schei­dung kei­ne Direk­ti­ven, wenn sämt­li­che in Betracht kom­men­den Rou­ten mit unzu­mut­ba­rem Flug­lärm ver­bun­den sind 1.

Flug­rou­ten­fest­le­gung – und die Lärm­be­läs­ti­gung

Für die gericht­li­che Kon­trol­le kommt es allein auf die Recht­mä­ßig­keit des Ergeb­nis­ses des Recht­set­zungs­ver­fah­rens an und nicht auf mög­li­che Män­gel im Abwä­gungs­vor­gang 2.

Unzu­mut­bar sind Lärm­wir­kun­gen, die durch das Qua­li­fi­ka­ti­ons­merk­mal der Erheb­lich­keit die Schäd­lich­keits­gren­ze über­schrei­ten 3. Da die ein­fach­ge­setz­li­che Grenz­li­nie der Unzu­mut­bar­keit bei der Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren nicht anders zu zie­hen ist als im luft­recht­li­chen Pla­nungs­recht, gel­ten die nach § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG in der Plan­fest­stel­lung für Flug­hä­fen zu beach­ten­den Wer­te des § 2 Abs. 2 Flug­lärmG auch hier 4. In Über­ein­stim­mung damit hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt mit der Beklag­ten die Gren­ze, bei der der Lärm die Zumut­bar­keits­schwel­le über­schrei­tet, bei einem Dau­er­schall­pe­gel von 55 dB(A) gezo­gen. Als Fol­ge der fest­ge­leg­ten Flug­rou­ten wer­den in der Orts­mit­te der Klä­ge­rin Betrof­fen­hei­ten hin­sicht­lich des Gesamt­flug­lärms bis in das Pegel­band zwi­schen 60 und 65 dB(A) erwar­tet.

Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luft­fahrt­be­hör­den und die Flug­si­che­rungs­or­ga­ni­sa­ti­on auf den Schutz der Bevöl­ke­rung vor unzu­mut­ba­rem Lärm hin­zu­wir­ken. Die Vor­schrift ver­bie­tet nicht, die Bevöl­ke­rung mit unzu­mut­ba­rem Lärm zu belas­ten, nor­miert aber eine Regel­ver­pflich­tung, die Aus­nah­men nur zulässt, wenn sich hier­für über­wie­gen­de Grün­de der geord­ne­ten, siche­ren und flüs­si­gen Abwick­lung des Luft­ver­kehrs ins Feld füh­ren las­sen 5.

Die Abwä­gungs­di­rek­ti­ve des § 29b Abs. 2 LuftVG zu Guns­ten des Schut­zes der Bevöl­ke­rung vor unzu­mut­ba­rem Lärm ist aller­dings auf die Situa­ti­on zuge­schnit­ten, in der neben Flug­ver­fah­ren mit Lärm­wir­kun­gen ober­halb der Zumut­bar­keits­schwel­le auch Flug­ver­fah­ren zur Ver­fü­gung ste­hen, mit der sich unzu­mut­ba­re Lärm­be­las­tun­gen ver­mei­den las­sen. Um einen sol­chen Fall han­delt es sich hier nicht, weil die vom BAF unter­such­ten Alter­na­tiv-Rou­ten, mit deren Fest­le­gung sich die Dop­pel­be­las­tung der Orts­mit­te der Klä­ge­rin umge­hen lie­ße, ander­wei­tig zu unzu­mut­ba­ren Belas­tun­gen füh­ren wür­den. Die von der Klä­ge­rin gefor­der­te NOOST-Alter­na­ti­ve 5 zur Nord­um­kur­vung, die nach den Fest­stel­lun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts mit einer Redu­zie­rung der Zahl der von An- und Abflug­lärm Betrof­fe­nen in den hohen Pegeln zwi­schen 60 und 65 dB(A) um 1 680 ein­her­gin­ge, rie­fe 3 488 zusätz­lich Betrof­fe­ne in den Pegeln 55 bis 60 dB(A) im besie­del­ten nörd­li­chen Teil des Gemein­de­ge­biets her­vor. Bei der NOOST-Alter­na­ti­ve 6 käme es ins­ge­samt zu einer Zunah­me der Anzahl von durch unzu­mut­ba­rem Lärm Betrof­fe­nen. Da die NOOST-Alter­na­ti­ve 6 in ihrem Anfangs­teil den­sel­ben Ver­lauf neh­me wie die NOOST-Alter­na­ti­ve 5, sei­en die für die­sen Stre­cken­ab­schnitt ange­stell­ten Berech­nun­gen inso­weit über­trag­bar.

Brin­gen alle in Betracht kom­men­den Flug­ver­fah­ren unzu­mut­ba­ren Lärm mit sich, ist § 29b Abs. 2 LuftVG für die Abwä­gungs­ent­schei­dung uner­gie­big. Die Vor­schrift ver­langt weder eine Bün­de­lung der Flug­ver­fah­ren mit einer damit ein­her­ge­hen­den star­ken Belas­tung einer gerin­ge­ren Anzahl Betrof­fe­ner noch eine Auf­fä­che­rung der Flug­ver­fah­ren mit einer gerin­ge­ren, aber immer noch unzu­mut­ba­ren Belas­tung einer höhe­ren Anzahl Betrof­fe­ner. Sie regelt auch nicht, wie "schwach unzu­mut­ba­rer" Flug­lärm zu "stark unzu­mut­ba­rem" Flug­lärm und die Zahl der jeweils Betrof­fe­nen rech­ne­risch ins Ver­hält­nis gesetzt wer­den könn­ten. Nament­lich gibt sie kei­ne Ant­wort auf die Fra­ge, ob etwa der Hal­bie­rung der Zahl stark unzu­mut­bar Betrof­fe­ner vor der gleich­zei­ti­gen Ver­dop­pe­lung der Zahl schwach unzu­mut­bar Betrof­fe­ner der Vor­zug gebührt. Das BVerwG, Beschluss vom 18.10.2005 – 4 B 43.05 – (juris), auf den sich die Klä­ge­rin beruft, hilft ihr nicht wei­ter. Der auf die Ermitt­lungs­pflicht der Behör­de bezo­ge­ne Rechts­satz des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, das Luft­fahrt-Bun­des­amt habe umso ein­ge­hen­der zu prü­fen, ob sich Stre­cken­al­ter­na­ti­ven anbie­ten, die Abhil­fe ver­spre­chen, je deut­li­cher die Zumut­bar­keits­schwel­le vor­aus­sicht­lich über­schrit­ten wird, gibt für eine Bin­nen­dif­fe­ren­zie­rung nach ver­schie­de­nen Inten­si­tä­ten unzu­mut­ba­ren Lärms bei der Abwä­gungs­ent­schei­dung nichts her.

Dem BAF obliegt die Ent­schei­dung, ob bei der Bewer­tung der Belas­tungs­stär­ke auf den Umfang der räum­li­chen Betrof­fen­heit oder die Zahl der betrof­fe­nen Bewoh­ner abge­stellt und wel­ches Gewicht dabei der Stär­ke der Lär­mer­eig­nis­se zuer­kannt wer­den soll. Es kann nach Maß­ga­be der Flug­si­cher­heits­er­for­der­nis­se Flug­be­we­gun­gen bün­deln oder streu­en und die Lärm­be­las­tung nach Art eines groß­räu­mi­gen Las­ten­aus­gleichs auf­tei­len oder bestimm­te Gebie­te mög­lichst ver­scho­nen 6. Einen Rechts­ver­stoß begeht das BAF nur dann, wenn es die Augen vor Alter­na­ti­ven ver­schließt, die sich unter Lärm­schutz­ge­sichts­punk­ten als ein­deu­tig vor­zugs­wür­dig auf­drän­gen, ohne zur Wah­rung der für den Flug­ver­kehr unab­ding­ba­ren Sicher­heits­er­for­der­nis­se weni­ger geeig­net zu sein 7. Einen sol­chen Rechts­ver­stoß ver­neint das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt. Der Nach­teil der Dop­pel­be­las­tung durch die Kon­zen­tra­ti­on des Flug­lärms auf einen Kor­ri­dor über dem Orts­zen­trum der Klä­ge­rin steht nicht in einem ekla­tan­ten Miss­ver­hält­nis zu dem Vor­teil, dass im Ver­gleich mit den NOOST-Alter­na­ti­ven 5 oder 6 die Anzahl der von unzu­mut­ba­rem Flug­lärm Betrof­fe­nen deut­lich klei­ner ist.

Auch wenn der Plan­fest­stel­lungs­be­schluss die Anord­nung von Flug­ver­fah­ren, die einen unab­hän­gi­gen Par­al­lel­bahn­be­trieb aus­schlie­ßen, für ver­kehrs­ar­me Tages­zei­ten zulas­sen soll­te, durf­te sich das BAF auf die Betrach­tung der in den Blick genom­me­nen Alter­na­tiv­rou­ten beschrän­ken. Das BAF ist nach den Vor­ga­ben des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses gehal­ten, Flug­ver­fah­ren fest­zu­le­gen, die wäh­rend der gan­zen Betriebs­zeit einen unab­hän­gi­gen Par­al­lel­bahn­be­trieb des Flug­ha­fens Ber­lin Bran­den­burg ermög­li­chen. Neben den gewähl­ten, den Vor­ga­ben gerecht wer­den­den Flug­ver­fah­ren muss­te es des­halb Alter­na­ti­ven unter­su­chen, die das Glei­che zu leis­ten imstan­de sind. Nicht zum Auf­trag des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses gehört die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren für einen abhän­gi­gen Par­al­lel­bahn­be­trieb. Sol­che Ver­fah­ren muss­te das BAF daher nicht in die Alter­na­ti­ven­be­trach­tung ein­be­zie­hen. Ob das BAF für Zeit­räu­me, in denen ein unab­hän­gi­ger Par­al­lel­bahn­be­trieb man­gels ent­spre­chen­den Ver­kehrs­auf­kom­mens nicht not­wen­dig ist, Flug­ver­fah­ren zur Süd­um­kur­vung des Orts­zen­trums der Klä­ge­rin hät­te fest­le­gen dür­fen, bedarf kei­ner Ent­schei­dung.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 12. Novem­ber 2014 – 4 C 37.2013 -

  1. Abgren­zung zu BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 11.03, BVerw­GE 121, 152[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2014 – 4 C 3.13LKV 2014, 460 Rn. 25[]
  3. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 11.03, BVerw­GE 121, 152, 161[]
  4. vgl. Wöckel, Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren, 2013, S. 172[]
  5. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 a.a.O. S. 162[]
  6. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 15.03 40[]
  7. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 – 4 C 11.03 – a.a.O. S. 164[]