Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten

Die Richt­li­nie, mit der auch der Luft­ver­kehr in das Sys­tem für den Han­del mit CO2-Emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten in der Gemein­schaft ein­be­zo­gen wur­de ver­stößt nach einem Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on weder gegen die Grund­sät­ze des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts noch gegen das „Open-Skies“-Abkommen, mit dem eine Dis­kri­mi­nie­rung von ame­ri­ka­ni­schen und euro­päi­schen Wirt­schafts­teil­neh­mern ver­bo­ten wer­den soll. Dies gilt aus­drück­lich auch für die Ein­be­zie­hung aus­län­di­scher Flug­ge­sell­schaf­ten, soweit die­se Flug­ver­kehr in die Euro­päi­schen Uni­on anbie­ten.

Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten

Die Euro­päi­sche Uni­on beschloss 2003, ein Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten zu schaf­fen – als Kern­stück der euro­päi­schen Poli­tik im Bereich der Bekämp­fung des Kli­ma­wan­dels 1. Ursprüng­lich waren Treib­haus­gas­emis­sio­nen aus dem Luft­ver­kehr nicht in das Sys­tem für den Han­del mit Emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten der Uni­on ein­be­zo­gen. Die Richt­li­nie 2008/​101 sieht vor, dass Luft­ver­kehr­s­tä­tig­kei­ten ab dem 1. Janu­ar 2012 ein­be­zo­gen sind 2. Ab die­sem Zeit­punkt müs­sen alle Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men – auch von Dritt­län­dern – für ihre Flü­ge mit Abflug von oder Ankunft auf euro­päi­schen Flug­hä­fen somit Emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­te erwer­ben und abge­ben.

Eine Rei­he von Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men und Ver­bän­den ame­ri­ka­ni­scher und kana­di­scher Luft­ver­kehrs­un­ter­neh­men foch­ten im Ver­ei­nig­ten König­reich die Maß­nah­men zur Umset­zung der Richt­li­nie an. Sie machen gel­tend, die Euro­päi­sche Uni­on habe durch den Erlass der Richt­li­nie gegen bestimm­te Grund­sät­ze des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts und ver­schie­de­ne inter­na­tio­na­le Über­ein­künf­te ver­sto­ßen. Die Richt­li­nie ver­sto­ße zum einen gegen das Chi­ca­go­er Abkom­men 3, das Kyo­to-Pro­to­koll 4 und das sog. „Open-Skies“-Abkommen 5, ins­be­son­de­re indem sie eine Art Gebühr auf den Treib­stoff­ver­brauch vor­schrei­be; zum ande­ren ver­sto­ße die Richt­li­nie dadurch gegen bestimm­te Grund­sät­ze des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts, dass das Emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­te­sys­tem außer­halb des Hoheits­ge­biets der Uni­on zur Anwen­dung kom­men sol­le.

Der High Court of Jus­ti­ce of Eng­land and Wales möch­te nun vom Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on im Rah­men eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens wis­sen, ob die Richt­li­nie gemes­sen an die­sen Bestim­mun­gen des Völ­ker­rechts gül­tig ist.

In sei­nem jetzt ver­kün­de­ten Urteil bestä­tigt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on die Gül­tig­keit der Richt­li­nie, mit der die Luft­ver­kehr­s­tä­tig­kei­ten in das Sys­tem für den Han­del mit Emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten ein­be­zo­gen wer­den. Zunächst stellt der Gerichts­hof fest, dass im Hin­blick auf die Prü­fung der Gül­tig­keit der Richt­li­nie nur bestimm­te Bestim­mun­gen des „Open-Skies“-Abkommens und drei Grund­sät­ze des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts (näm­lich die Hoheit der Staa­ten über ihren Luft­raum, die Rechts­wid­rig­keit der Bean­spru­chung der Hoheit über die hohe See und die Frei­heit von Flü­gen über hoher See) gel­tend gemacht wer­den kön­nen. Nur bei die­sen Grund­sät­zen und Bestim­mun­gen der vom High Court ange­führ­ten sind näm­lich die in der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs auf­ge­stell­ten Kri­te­ri­en erfüllt.

Zum Chi­ca­go­er Abkom­men stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass die Uni­on dar­an nicht gebun­den ist; die Uni­on ist näm­lich nicht Ver­trags­par­tei die­ses Abkom­mens, und der­zeit sind auch nicht alle Befug­nis­se bezüg­lich die­ses Abkom­mens auf sie über­ge­gan­gen. Zum Kyo­to-Pro­to­koll stellt der Gerichts­hof fest, dass des­sen Ver­trags­par­tei­en ihren Ver­pflich­tun­gen nach den Moda­li­tä­ten und der Geschwin­dig­keit erfül­len kön­nen, auf die sie sich geei­nigt haben; ins­be­son­de­re ist die Ver­pflich­tung, die Bemü­hun­gen um eine Begren­zung oder Reduk­ti­on der Emis­sio­nen von bestimm­ten Treib­haus­ga­sen aus dem Luft­ver­kehr im Rah­men der Inter­na­tio­na­len Zivil­luft­fahrt-Orga­ni­sa­ti­on (ICAO) fort­zu­set­zen, nicht unbe­dingt und hin­rei­chend genau, um gel­tend gemacht wer­den zu kön­nen.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on erach­tet es für zuläs­sig, die Gül­tig­keit der Richt­li­nie anhand drei der gel­tend gemach­ten Grund­sät­ze des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts zu prü­fen, wobei die Kon­trol­le auf einen offen­sicht­li­chen Beur­tei­lungs­feh­ler beschränkt ist; beim vier­ten ist jedoch nicht hin­rei­chend bewie­sen, dass der Grund­satz, wonach ein Schiff auf hoher See aus­schließ­lich dem Recht sei­nes Flag­gen­staats unter­liegt, ent­spre­chend für Flug­zeu­ge gilt. Sodann prüft der Gerichts­hof die Ver­ein­bar­keit der Richt­li­nie mit den Grund­sät­zen des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts und dem „Open-Skies“-Abkommen.

Er stellt fest, dass die Richt­li­nie auf Flug­zeu­ge, die die hohe See oder das Hoheits­ge­biet von Mit­glied­staa­ten der Uni­on oder von Dritt­län­dern über­flie­gen, als sol­che kei­ne Anwen­dung fin­det. Die Betrei­ber sol­cher Luft­fahr­zeu­ge unter­lie­gen nur dann dem Sys­tem des Han­dels mit Zer­ti­fi­ka­ten, wenn sie sich dafür ent­schei­den, den kom­mer­zi­el­len Flug­be­trieb auf einer Flug­stre­cke mit Abflug von oder Ankunft auf einem Flug­ha­fen in der Uni­on auf­zu­neh­men. Inso­weit ver­stößt die Anwen­dung des Sys­tems des Han­dels mit Zer­ti­fi­ka­ten auf die Luft­fahr­zeug­be­trei­ber weder gegen den Grund­satz der Ter­ri­to­ria­li­tät noch gegen den Grund­satz der Sou­ve­rä­ni­tät der Dritt­staa­ten; die­ses Sys­tem fin­det auf die­se näm­lich nur Anwen­dung, wenn sich ihre Luft­fahr­zeu­ge phy­sisch im Hoheits­ge­biet eines Mit­glied­staats der Uni­on befin­den und somit der unein­ge­schränk­ten Hoheits­ge­walt der Uni­on unter­lie­gen. Eine sol­che Anwen­dung des Uni­ons­rechts kann auch nicht den Grund­satz des frei­en Flugs über die hohe See in Fra­ge stel­len, da ein Luft­fahr­zeug, das die hohe See über­fliegt, in die­ser Bezie­hung nicht dem Sys­tem des Han­dels mit Zer­ti­fi­ka­ten unter­liegt. Was die Tat­sa­che angeht, dass der Luft­fahr­zeug­be­trei­ber ver­pflich­tet ist, Emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­te abzu­ge­ben, die unter Berück­sich­ti­gung des gan­zen Flugs errech­net wer­den, weist der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on dar­auf hin, dass die Poli­tik der Uni­on im Umwelt­be­reich auf ein hohes Schutz­ni­veau abzielt. Der Uni­ons­ge­setz­ge­ber kann sich daher grund­sätz­lich dafür ent­schei­den, die Aus­übung einer wirt­schaft­li­chen Tätig­keit in sei­nem Hoheits­ge­biet, im vor­lie­gen­den Fall den Flug­ver­kehr, nur unter der Vor­aus­set­zung zuzu­las­sen, dass die Wirt­schafts­teil­neh­mer die von der Uni­on fest­ge­leg­ten Kri­te­ri­en beach­ten. Im Übri­gen ist die Tat­sa­che, dass bestimm­te Fak­to­ren, die zur Ver­schmut­zung der Luft, des Mee­res oder der Land­ge­bie­te der Mit­glied­staa­ten bei­tra­gen, auf ein Gesche­hen zurück­zu­füh­ren sind, das sich teil­wei­se außer­halb die­ses Gebiets ereig­net, im Hin­blick auf die Grund­sät­ze des Völ­ker­ge­wohn­heits­rechts, die gel­tend gemacht wer­den kön­nen, nicht geeig­net, die unein­ge­schränk­te Anwend­bar­keit des Uni­ons­rechts in die­sem Gebiet in Fra­ge zu stel­len.

Schließ­lich geht der Gerichts­hof auf das Vor­brin­gen ein, das Sys­tem für den Han­del mit Zer­ti­fi­ka­ten stel­le – unter Ver­let­zung des „Open-Skies“-Abkommens – eine Gebühr oder Abga­be auf Treib­stoff dar. Er stellt hier­zu fest, dass die Richt­li­nie nicht gegen die Ver­pflich­tung ver­stößt, Treib­stoff von Zöl­len, Gebüh­ren und Abga­ben zu befrei­en. Anders als es für obli­ga­to­ri­sche Abga­ben auf den Ver­brauch von Treib­stoff kenn­zeich­nend ist, besteht bei dem in Rede ste­hen­den Sys­tem näm­lich kein unmit­tel­ba­rer und unauf­lös­li­cher Zusam­men­hang zwi­schen der Men­ge des von einem Luft­fahr­zeug getank­ten oder ver­brauch­ten Treib­stoffs und der finan­zi­el­len Belas­tung des Betrei­bers eines sol­chen Luft­fahr­zeugs im Rah­men des Funk­tio­nie­rens des Sys­tems für den Han­del mit Zer­ti­fi­ka­ten. Die Kos­ten, die der Betrei­ber kon­kret zu tra­gen hat, hän­gen bei einer markt­ge­stütz­ten Maß­nah­me nicht unmit­tel­bar von der Zahl der abzu­ge­ben­den Zer­ti­fi­ka­te ab, son­dern von der Zahl der die­sem Betrei­ber ursprüng­lich zuge­teil­ten Zer­ti­fi­ka­te und deren Markt­preis, wenn sich her­aus­stellt, dass zur Abde­ckung der Emis­sio­nen der Erwerb wei­te­rer Zer­ti­fi­ka­te erfor­der­lich ist. Im Übri­gen ist durch­aus denk­bar, dass ein Luft­fahr­zeug­be­trei­ber, obwohl er Treib­stoff in Besitz gehabt oder ver­braucht hat, auf­grund sei­ner Teil­nah­me an die­sem Sys­tem finan­zi­ell über­haupt nicht belas­tet wird, ja durch die ent­gelt­li­che Über­tra­gung sei­ner über­zäh­li­gen Zer­ti­fi­ka­te gar einen Gewinn erzielt.

Schließ­lich stellt der Gerichts­hof fest, dass die ein­heit­li­che Anwen­dung des Sys­tems auf alle Flü­ge mit Abflug von oder Ankunft auf einem euro­päi­schen Flug­ha­fen mit den Bestim­mun­gen des „Open-Skies“-Abkommens in Ein­klang steht, mit dem eine Dis­kri­mi­nie­rung von ame­ri­ka­ni­schen und euro­päi­schen Wirt­schafts­teil­neh­mern ver­bo­ten wer­den soll.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 21. Dezem­ber 2011 – C‑366/​10, Air Trans­port Asso­cia­ti­on of Ame­ri­ca u. a. /​Secreta­ry of Sta­te for Ener­gy and Cli­ma­te Chan­ge

  1. Richt­li­nie 2003/​87/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.10.2003 über ein Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten in der Gemein­schaft und zur Ände­rung der Richt­li­nie 96/​61/​EG des Rates, ABl. L 275, S. 32[]
  2. Richt­li­nie 2008/​10/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 19.11.2008 zur Ände­rung der Richt­li­nie 2003/​87/​EG zwecks Ein­be­zie­hung des Luft­ver­kehrs in das Sys­tem für den Han­del mit Treib­haus­gas­emis­si­ons­zer­ti­fi­ka­ten in der Gemein­schaft, ABl. L 8, S. 3[]
  3. Abkom­men über die Inter­na­tio­na­le Zivil­luft­fahrt vom 07.12.1944[]
  4. Pro­to­koll von Kyo­to zum Rah­men­über­ein­kom­men der Ver­ein­ten Natio­nen über Kli­ma­än­de­run­gen vom 11.12.1997, ABl. 2002, L 130, S. 4[]
  5. Luft­ver­kehrs­ab­kom­men zwi­schen der Euro­päi­schen Gemein­schaft und ihren Mit­glied­staa­ten einer­seits und den Ver­ei­nig­ten Staa­ten von Ame­ri­ka ande­rer­seits vom 25. und 30.04.2007, ABl. L 134, S. 4[]