Industrieanlagen und die Verminderung von Schadstoffemissionen in der EU

Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union verfügen bei der Ausgestaltung der Programme für die fortschreitende Verminderung von Schadstoffemissionen über einen weiten Handlungsspielraum, wie jetzt der Gerichtshof der Europäischen Union entschied. Die für eine Industrieanlage erteilte Genehmigung ist auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller in dem Staatsgebiet eingeführten Politiken und Maßnahmen zu beurteilen.

Industrieanlagen und die Verminderung von Schadstoffemissionen in der EU

IVU-Richtlinie und NEC-Richtlinie

Die IVU-Richtlinie1 stellt die Grundsätze für die Verfahren und die Voraussetzungen für die Erteilung von Genehmigungen für den Bau und den Betrieb großindustrieller Anlagen auf. Um ein hohes Schutzniveau für die Umwelt zu erreichen, muss nach dieser Richtlinie jede Genehmigung Emissionsgrenzwerte für die Schadstoffe enthalten, die von den betreffenden Anlagen emittiert werden können. Mit der NEC-Richtlinie2 wurde ein System von nationalen Höchstwerten für die Emissionen bestimmter Schadstoffe eingeführt. Dabei handelt es sich insbesondere um Emissionen von Schwefeldioxid, Stickstoffoxiden, flüchtigen organischen Verbindungen und Ammoniak. In diesem Zusammenhang haben die Mitgliedstaaten durch Programme für die fortschreitende Verminderung der Emissionen der genannten Schadstoffe dafür zu sorgen, dass diese Höchstmengen nach dem Jahr 2010 nicht mehr überschritten werden.

Der niederländische Ausgangsfall

Im vorliegenden Fall sind beim Raad van State (Staatsrat der Niederlande) Rechtsstreitigkeiten wegen des Baus und des Betriebs dreier Kohlenstaub- und Biomassekraftwerke anhängig gemacht worden. Im Einzelnen geht es um die der RWE Power AG erteilte Genehmigung für ein Kraftwerk in Eemsmond in der Provinz Groningen sowie um zwei Genehmigungen, die den Gesellschaften Electrabel Nederland NV bzw. E.On Benelux NV für Kraftwerke in Rotterdam, Provinz Zuid-Holland, erteilt wurden.

Im Rahmen dieser Klagen machen mehrere Umweltorganisationen sowie mehrere betroffene Bürger im Wesentlichen geltend, dass die zuständigen Behörden unter Berücksichtigung dessen, dass die durch die NEC-Richtlinie für die Niederlande festgelegten Emissionshöchstmengen Ende 2010 nicht eingehalten werden könnten, die Genehmigungen im Sinne der IVU-Richtlinie nicht hätten erteilen dürfen oder ihre Erteilung zumindest an strengere Bedingungen hätten knüpfen müssen.

Unter diesen Umständen hat der Raad van State beschlossen, dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen nach der Auslegung dieser beiden Richtlinien vorzulegen. Im Wege eines solchen Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Union vorlegen. Der Europäische Gerichtshof entscheidet dabei nur über die vorgelegte Rechtsfrage, nicht aber über den nationalen Rechtsstreit. Es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Gerichtshofs zu entscheiden. Diese Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union bindet in gleicher Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.

Höchstgrenzen nach der NEC-Richtlinie

Die Frage, ob die zuständigen nationalen Behörden bei der Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung für den Bau und den Betrieb einer Industrieanlage verpflichtet sind, bei den Voraussetzungen für die Erteilung dieser Genehmigung die in der NEC-Richtlinie festgelegten nationalen Emissionshöchstmengen zu berücksichtigen, verneint der Gerichtshof der Europäischen Union. Er stellt jedoch fest, dass die Mitgliedstaaten die sich aus dieser NEC-Richtlinie ergebende Verpflichtung zu beachten haben, im Rahmen nationaler Programme geeignete und schlüssige Politiken und Maßnahmen einzuführen oder zu planen, die in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Emissionen insbesondere dieser Schadstoffe zu vermindern.

Ferner möchte das vorlegende niederländische Gericht wissen, welche Verpflichtungen den Mitgliedstaaten nach der NEC-Richtlinie während des Übergangszeitraums (vom 27. November 2002, dem Ende der Umsetzungsfrist, bis 31. Dezember 2010, dem Zeitpunkt, zu dem die Staaten die Emissionshöchstmengen einzuhalten haben) obliegen und ob diese Behörden gehalten sein könnten, die Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung zu versagen oder einzuschränken oder auch bei Überschreitung oder bei drohender Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen spezielle Ausgleichsmaßnahmen zu erlassen.

Hierzu stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass die Mitgliedstaaten während des in der NEC-Richtlinie vorgesehenen Übergangszeitraums keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich zu gefährden. Es ist Sache des nationalen Gerichts, die Einhaltung dieser Verpflichtung zu prüfen. Er weist jedoch darauf hin, dass in Anbetracht des mit der NEC-Richtlinie eingeführten Systems eine solche Beurteilung zwangsläufig auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung aller in dem betreffenden Staatsgebiet eingeführten Politiken und Maßnahmen durchzuführen ist.

Demnach erscheint eine einfache spezifische, eine einzige Schadstoffquelle betreffende Maßnahme, die in der Entscheidung über die Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung für den Bau und den Betrieb einer Industrieanlage bestünde, als solche nicht geeignet, das in der NEC-Richtlinie vorgeschriebene Ziel, nämlich bis spätestens 2010 die darin festgelegten nationalen Emissionshöchstmengen nicht zu überschreiten, ernstlich in Frage zu stellen. Diese Schlussfolgerung gilt erst recht, wenn unter Umständen wie in den vorliegenden Fällen die fragliche Anlage frühestens erst im Laufe des Jahres 2012 in Betrieb genommen werden soll.

Verpflichtungen im Übergangszeitraum

Zu den positiven Verpflichtungen, die den Mitgliedstaaten während des Übergangszeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 auferlegt sind, führt der Gerichtshof der Europäischen Union aus, dass nach der NEC-Richtlinie die Mitgliedstaaten Programme für die fortschreitende Verminderung der Emissionen erstellen müssen, die sie der Öffentlichkeit und den betroffenen Organisationen mittels klarer, verständlicher und leicht zugänglicher Informationen zur Verfügung zu stellen und über die sie die Kommission fristgerecht zu unterrichten haben.

Anforderungen an die nationalen Programme

Zum konkreten Inhalt dieser nationalen Programme stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass der den Mitgliedstaaten durch die NEC-Richtlinie eingeräumte weite Handlungsspielraum dem entgegensteht, dass ihnen bei der Ausgestaltung dieser Programme Grenzen gesetzt und sie somit verpflichtet werden, Maßnahmen oder spezifische Initiativen aus Gründen zu ergreifen oder von ihnen abzusehen, die nichts mit Bewertungen strategischer Natur zu tun haben, die den tatsächlichen Umständen und unterschiedlichen öffentlichen und privaten beteiligten Interessen in übergeordneter Weise Rechnung tragen. Etwaige entsprechende Vorschriften liefen dem Willen des Unionsgesetzgebers zuwider, es den Mitgliedstaaten insbesondere zu ermöglichen, eine gewisse Ausgewogenheit zwischen den verschiedenen beteiligten Interessen zu gewährleisten. Außerdem würden solche Vorschriften zur Schaffung übermäßiger Zwänge für die Staaten führen, was daher gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstieße.

Demnach sind die Mitgliedstaaten während des Übergangszeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 weder dazu verpflichtet, die Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung wie die in Rede stehende zu versagen oder zu beschränken, noch – selbst bei Überschreitung oder bei drohender Überschreitung der nationalen Emissionshöchstmengen für die betreffenden Schadstoffe – dazu, spezifische Ausgleichsmaßnahmen für jede erteilte derartige Genehmigung zu erlassen.

Unmittelbares Berufen auf die NEC-Richtlinie

Schließlich, so der EuGH in seinem Urteil, kann sich ein Einzelner vor einem nationalen Gericht nicht unmittelbar auf die NEC-Richtlinie berufen, um vor dem 31. Dezember 2010 zu verlangen, dass die zuständigen Behörden den Erlass einer Entscheidung über die Erteilung einer umweltrechtlichen Genehmigung versagen oder beschränken oder auch im Anschluss an die Erteilung einer solchen Genehmigung spezifische Ausgleichsmaßnahmen erlassen.

Demgegenüber können sich unmittelbar betroffene Einzelne vor nationalen Gerichten auf die NEC-Richtlinie berufen, um zu verlangen, dass die Mitgliedstaaten während des Übergangszeitraums vom 27. November 2002 bis 31. Dezember 2010 im Rahmen nationaler Programme angemessene und schlüssige Politiken und Maßnahmen einführen oder planen, die in ihrer Gesamtheit geeignet sind, die Emissionen dieser Schadstoffe derart zu vermindern, dass die mit dieser Richtlinie festgelegten nationalen Höchstmengen spätestens Ende 2010 eingehalten werden, und die für diese Zwecke erstellten Programme der Öffentlichkeit und den betroffenen Organisationen mittels klarer, verständlicher und leicht zugänglicher Informationen zur Verfügung stellen.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 26. Mai 2011 – C-165/09 bis C-167/09
[Stichting Natuur en Milieu u. a. / College van Gedeputeerde Staten van Groningen en College van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland]

  1. Richtlinie 2008/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. L 24, S. 8 []
  2. Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe, ABl. L 309, S. 22 []