Indus­trie­an­la­gen und die Ver­min­de­rung von Schad­stoff­emis­sio­nen in der EU

Die Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on ver­fü­gen bei der Aus­ge­stal­tung der Pro­gram­me für die fort­schrei­ten­de Ver­min­de­rung von Schad­stoff­emis­sio­nen über einen wei­ten Hand­lungs­spiel­raum, wie jetzt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ent­schied. Die für eine Indus­trie­an­la­ge erteil­te Geneh­mi­gung ist auf der Grund­la­ge einer Gesamt­wür­di­gung unter Berück­sich­ti­gung aller in dem Staats­ge­biet ein­ge­führ­ten Poli­ti­ken und Maß­nah­men zu beur­tei­len.

Indus­trie­an­la­gen und die Ver­min­de­rung von Schad­stoff­emis­sio­nen in der EU

IVU-Richt­li­nie und NEC-Richt­li­nie

Die IVU-Richt­li­nie 1 stellt die Grund­sät­ze für die Ver­fah­ren und die Vor­aus­set­zun­gen für die Ertei­lung von Geneh­mi­gun­gen für den Bau und den Betrieb groß­in­dus­tri­el­ler Anla­gen auf. Um ein hohes Schutz­ni­veau für die Umwelt zu errei­chen, muss nach die­ser Richt­li­nie jede Geneh­mi­gung Emis­si­ons­grenz­wer­te für die Schad­stof­fe ent­hal­ten, die von den betref­fen­den Anla­gen emit­tiert wer­den kön­nen. Mit der NEC-Richt­li­nie 2 wur­de ein Sys­tem von natio­na­len Höchst­wer­ten für die Emis­sio­nen bestimm­ter Schad­stof­fe ein­ge­führt. Dabei han­delt es sich ins­be­son­de­re um Emis­sio­nen von Schwe­fel­di­oxid, Stick­stoff­oxi­den, flüch­ti­gen orga­ni­schen Ver­bin­dun­gen und Ammo­ni­ak. In die­sem Zusam­men­hang haben die Mit­glied­staa­ten durch Pro­gram­me für die fort­schrei­ten­de Ver­min­de­rung der Emis­sio­nen der genann­ten Schad­stof­fe dafür zu sor­gen, dass die­se Höchst­men­gen nach dem Jahr 2010 nicht mehr über­schrit­ten wer­den.

Der nie­der­län­di­sche Aus­gangs­fall

Im vor­lie­gen­den Fall sind beim Raad van Sta­te (Staats­rat der Nie­der­lan­de) Rechts­strei­tig­kei­ten wegen des Baus und des Betriebs drei­er Koh­len­staub- und Bio­mas­se­kraft­wer­ke anhän­gig gemacht wor­den. Im Ein­zel­nen geht es um die der RWE Power AG erteil­te Geneh­mi­gung für ein Kraft­werk in Eems­mond in der Pro­vinz Gro­nin­gen sowie um zwei Geneh­mi­gun­gen, die den Gesell­schaf­ten Elec­tra­bel Neder­land NV bzw. E.On Bene­lux NV für Kraft­wer­ke in Rot­ter­dam, Pro­vinz Zuid-Hol­land, erteilt wur­den.

Im Rah­men die­ser Kla­gen machen meh­re­re Umwelt­or­ga­ni­sa­tio­nen sowie meh­re­re betrof­fe­ne Bür­ger im Wesent­li­chen gel­tend, dass die zustän­di­gen Behör­den unter Berück­sich­ti­gung des­sen, dass die durch die NEC-Richt­li­nie für die Nie­der­lan­de fest­ge­leg­ten Emis­si­ons­höchst­men­gen Ende 2010 nicht ein­ge­hal­ten wer­den könn­ten, die Geneh­mi­gun­gen im Sin­ne der IVU-Richt­li­nie nicht hät­ten ertei­len dür­fen oder ihre Ertei­lung zumin­dest an stren­ge­re Bedin­gun­gen hät­ten knüp­fen müs­sen.

Unter die­sen Umstän­den hat der Raad van Sta­te beschlos­sen, dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung die­ser bei­den Richt­li­ni­en vor­zu­le­gen. Im Wege eines sol­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens kön­nen die Gerich­te der Mit­glied­staa­ten in einem bei ihnen anhän­gi­gen Rechts­streit dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on Fra­gen nach der Aus­le­gung des Uni­ons­rechts oder nach der Gül­tig­keit einer Hand­lung der Uni­on vor­le­gen. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof ent­schei­det dabei nur über die vor­ge­leg­te Rechts­fra­ge, nicht aber über den natio­na­len Rechts­streit. Es ist Sache des natio­na­len Gerichts, über die Rechts­sa­che im Ein­klang mit der Ent­schei­dung des Gerichts­hofs zu ent­schei­den. Die­se Ent­schei­dung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on bin­det in glei­cher Wei­se ande­re natio­na­le Gerich­te, die mit einem ähn­li­chen Pro­blem befasst wer­den.

Höchst­gren­zen nach der NEC-Richt­li­nie

Die Fra­ge, ob die zustän­di­gen natio­na­len Behör­den bei der Ertei­lung einer umwelt­recht­li­chen Geneh­mi­gung für den Bau und den Betrieb einer Indus­trie­an­la­ge ver­pflich­tet sind, bei den Vor­aus­set­zun­gen für die Ertei­lung die­ser Geneh­mi­gung die in der NEC-Richt­li­nie fest­ge­leg­ten natio­na­len Emis­si­ons­höchst­men­gen zu berück­sich­ti­gen, ver­neint der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on. Er stellt jedoch fest, dass die Mit­glied­staa­ten die sich aus die­ser NEC-Richt­li­nie erge­ben­de Ver­pflich­tung zu beach­ten haben, im Rah­men natio­na­ler Pro­gram­me geeig­ne­te und schlüs­si­ge Poli­ti­ken und Maß­nah­men ein­zu­füh­ren oder zu pla­nen, die in ihrer Gesamt­heit geeig­net sind, die Emis­sio­nen ins­be­son­de­re die­ser Schad­stof­fe zu ver­min­dern.

Fer­ner möch­te das vor­le­gen­de nie­der­län­di­sche Gericht wis­sen, wel­che Ver­pflich­tun­gen den Mit­glied­staa­ten nach der NEC-Richt­li­nie wäh­rend des Über­gangs­zeit­raums (vom 27. Novem­ber 2002, dem Ende der Umset­zungs­frist, bis 31. Dezem­ber 2010, dem Zeit­punkt, zu dem die Staa­ten die Emis­si­ons­höchst­men­gen ein­zu­hal­ten haben) oblie­gen und ob die­se Behör­den gehal­ten sein könn­ten, die Ertei­lung einer umwelt­recht­li­chen Geneh­mi­gung zu ver­sa­gen oder ein­zu­schrän­ken oder auch bei Über­schrei­tung oder bei dro­hen­der Über­schrei­tung der natio­na­len Emis­si­ons­höchst­men­gen spe­zi­el­le Aus­gleichs­maß­nah­men zu erlas­sen.

Hier­zu stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass die Mit­glied­staa­ten wäh­rend des in der NEC-Richt­li­nie vor­ge­se­he­nen Über­gangs­zeit­raums kei­ne Vor­schrif­ten erlas­sen dür­fen, die geeig­net sind, die Errei­chung des in der Richt­li­nie vor­ge­schrie­be­nen Ziels ernst­lich zu gefähr­den. Es ist Sache des natio­na­len Gerichts, die Ein­hal­tung die­ser Ver­pflich­tung zu prü­fen. Er weist jedoch dar­auf hin, dass in Anbe­tracht des mit der NEC-Richt­li­nie ein­ge­führ­ten Sys­tems eine sol­che Beur­tei­lung zwangs­läu­fig auf der Grund­la­ge einer Gesamt­wür­di­gung unter Berück­sich­ti­gung aller in dem betref­fen­den Staats­ge­biet ein­ge­führ­ten Poli­ti­ken und Maß­nah­men durch­zu­füh­ren ist.

Dem­nach erscheint eine ein­fa­che spe­zi­fi­sche, eine ein­zi­ge Schad­stoff­quel­le betref­fen­de Maß­nah­me, die in der Ent­schei­dung über die Ertei­lung einer umwelt­recht­li­chen Geneh­mi­gung für den Bau und den Betrieb einer Indus­trie­an­la­ge bestün­de, als sol­che nicht geeig­net, das in der NEC-Richt­li­nie vor­ge­schrie­be­ne Ziel, näm­lich bis spä­tes­tens 2010 die dar­in fest­ge­leg­ten natio­na­len Emis­si­ons­höchst­men­gen nicht zu über­schrei­ten, ernst­lich in Fra­ge zu stel­len. Die­se Schluss­fol­ge­rung gilt erst recht, wenn unter Umstän­den wie in den vor­lie­gen­den Fäl­len die frag­li­che Anla­ge frü­hes­tens erst im Lau­fe des Jah­res 2012 in Betrieb genom­men wer­den soll.

Ver­pflich­tun­gen im Über­gangs­zeit­raum

Zu den posi­ti­ven Ver­pflich­tun­gen, die den Mit­glied­staa­ten wäh­rend des Über­gangs­zeit­raums vom 27. Novem­ber 2002 bis 31. Dezem­ber 2010 auf­er­legt sind, führt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on aus, dass nach der NEC-Richt­li­nie die Mit­glied­staa­ten Pro­gram­me für die fort­schrei­ten­de Ver­min­de­rung der Emis­sio­nen erstel­len müs­sen, die sie der Öffent­lich­keit und den betrof­fe­nen Orga­ni­sa­tio­nen mit­tels kla­rer, ver­ständ­li­cher und leicht zugäng­li­cher Infor­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung zu stel­len und über die sie die Kom­mis­si­on frist­ge­recht zu unter­rich­ten haben.

Anfor­de­run­gen an die natio­na­len Pro­gram­me

Zum kon­kre­ten Inhalt die­ser natio­na­len Pro­gram­me stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass der den Mit­glied­staa­ten durch die NEC-Richt­li­nie ein­ge­räum­te wei­te Hand­lungs­spiel­raum dem ent­ge­gen­steht, dass ihnen bei der Aus­ge­stal­tung die­ser Pro­gram­me Gren­zen gesetzt und sie somit ver­pflich­tet wer­den, Maß­nah­men oder spe­zi­fi­sche Initia­ti­ven aus Grün­den zu ergrei­fen oder von ihnen abzu­se­hen, die nichts mit Bewer­tun­gen stra­te­gi­scher Natur zu tun haben, die den tat­säch­li­chen Umstän­den und unter­schied­li­chen öffent­li­chen und pri­va­ten betei­lig­ten Inter­es­sen in über­ge­ord­ne­ter Wei­se Rech­nung tra­gen. Etwai­ge ent­spre­chen­de Vor­schrif­ten lie­fen dem Wil­len des Uni­ons­ge­setz­ge­bers zuwi­der, es den Mit­glied­staa­ten ins­be­son­de­re zu ermög­li­chen, eine gewis­se Aus­ge­wo­gen­heit zwi­schen den ver­schie­de­nen betei­lig­ten Inter­es­sen zu gewähr­leis­ten. Außer­dem wür­den sol­che Vor­schrif­ten zur Schaf­fung über­mä­ßi­ger Zwän­ge für die Staa­ten füh­ren, was daher gegen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­stie­ße.

Dem­nach sind die Mit­glied­staa­ten wäh­rend des Über­gangs­zeit­raums vom 27. Novem­ber 2002 bis 31. Dezem­ber 2010 weder dazu ver­pflich­tet, die Ertei­lung einer umwelt­recht­li­chen Geneh­mi­gung wie die in Rede ste­hen­de zu ver­sa­gen oder zu beschrän­ken, noch – selbst bei Über­schrei­tung oder bei dro­hen­der Über­schrei­tung der natio­na­len Emis­si­ons­höchst­men­gen für die betref­fen­den Schad­stof­fe – dazu, spe­zi­fi­sche Aus­gleichs­maß­nah­men für jede erteil­te der­ar­ti­ge Geneh­mi­gung zu erlas­sen.

Unmit­tel­ba­res Beru­fen auf die NEC-Richt­li­nie

Schließ­lich, so der EuGH in sei­nem Urteil, kann sich ein Ein­zel­ner vor einem natio­na­len Gericht nicht unmit­tel­bar auf die NEC-Richt­li­nie beru­fen, um vor dem 31. Dezem­ber 2010 zu ver­lan­gen, dass die zustän­di­gen Behör­den den Erlass einer Ent­schei­dung über die Ertei­lung einer umwelt­recht­li­chen Geneh­mi­gung ver­sa­gen oder beschrän­ken oder auch im Anschluss an die Ertei­lung einer sol­chen Geneh­mi­gung spe­zi­fi­sche Aus­gleichs­maß­nah­men erlas­sen.

Dem­ge­gen­über kön­nen sich unmit­tel­bar betrof­fe­ne Ein­zel­ne vor natio­na­len Gerich­ten auf die NEC-Richt­li­nie beru­fen, um zu ver­lan­gen, dass die Mit­glied­staa­ten wäh­rend des Über­gangs­zeit­raums vom 27. Novem­ber 2002 bis 31. Dezem­ber 2010 im Rah­men natio­na­ler Pro­gram­me ange­mes­se­ne und schlüs­si­ge Poli­ti­ken und Maß­nah­men ein­füh­ren oder pla­nen, die in ihrer Gesamt­heit geeig­net sind, die Emis­sio­nen die­ser Schad­stof­fe der­art zu ver­min­dern, dass die mit die­ser Richt­li­nie fest­ge­leg­ten natio­na­len Höchst­men­gen spä­tes­tens Ende 2010 ein­ge­hal­ten wer­den, und die für die­se Zwe­cke erstell­ten Pro­gram­me der Öffent­lich­keit und den betrof­fe­nen Orga­ni­sa­tio­nen mit­tels kla­rer, ver­ständ­li­cher und leicht zugäng­li­cher Infor­ma­tio­nen zur Ver­fü­gung stel­len.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 26. Mai 2011 – C‑165/​09 bis C‑167/​09
[Stich­t­ing Natuur en Milieu u. a. /​Col­le­ge van Gede­pu­te­er­de Sta­ten van Gro­nin­gen en Col­le­ge van Gede­pu­te­er­de Sta­ten van Zuid-Hol­land]

  1. Richt­li­nie 2008/​1/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 15. Janu­ar 2008 über die inte­grier­te Ver­mei­dung und Ver­min­de­rung der Umwelt­ver­schmut­zung, ABl. L 24, S. 8[]
  2. Richt­li­nie 2001/​81/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 23. Okto­ber 2001 über natio­na­le Emis­si­ons­höchst­men­gen für bestimm­te Luft­schad­stof­fe, ABl. L 309, S. 22[]